文｜李铭锐

香港作为国际金融中心和粤港澳大湾区的核心城市，在国家发展大局中具有不可替代的战略地位。当前，全球经济格局深刻调整，内地城市进入“内涵式发展”新形势。香港亟需重新审视城市发展定位，转变发展理念和方式，破解发展治理困境，重塑吸引力。本文试图从时隔10年、中央日前再次召开的城市工作会议得到启示，根据“现实挑战-理论引领-实践路径”的分析框架，探讨香港在治理现代化与湾区协同双重维度下的发展策略。

一、香港城市发展的现实挑战与结构性矛盾

当前，香港社会的主要矛盾已经由政治安全矛盾，转变为香港民众日益增长的美好生活需要与长期困扰香港发展的各类深层次矛盾和问题得不到解决之间的矛盾。其中，地区治理体系的多重结构性矛盾相互交织成困境网络，制约著城市的可持续发展。从价值层到操作层的全方位梗阻，构成了新时代香港城市发展的主要挑战。

1.发展愿景在人文关怀方面有提升空间，可能导致定位上的偏差。香港“亚洲国际都会”的愿景表述仍停留在功能性层面，与上海 2035 年“卓越的全球城市”及韩国首尔2030年“相互沟通和关怀的幸福市民之都”相比，缺乏对“人的全面发展”的价值锚定。这种偏差直接导致民生领域的系统性短缺。香港大学《香港经济政策绿皮书2024》显示，最贫穷住户收入较 40 年前不升反降，而住房自有率长期低于 50%，与“人民城市”的核心要求形成明显落差。愿景中的人文关怀缺失，使得教育资源分配失衡、贫富差距加剧等问题难以得到战略层面的回应。

2.科层体制在协同运作上存在阻碍，一定程度上影响了治理效能的发挥。香港审计署 2022-23 年度报告显示，该年度完成的 12 项衡工量值审计中，跨部门协作项目的平均延误时间达6个月以上，市区重建项目的协调成本超支率高达 35%。这种“九龙治水”现象在公共卫生事件应对、环境保护与城市建设的规划冲突中表现尤为突出，与中央强调的“全生命周期管理”理念形成鲜明对比。部门利益化导致的政策碎片化，使得城市治理呈现“局部优化而系统失衡”的困境。

3.社会参与机制的实际运行效果有待提升，对治理长效性的基础支撑不够强劲。有研究调查显示，仅三分之一的市民认为“充分参与了城市规划过程”。这种参与赤字在旧区改造中尤为明显，如香港市区重建局（市建局）主导的城市更新模式被学者指出存在“社区参与不足”问题。市建局的“半政府-半市场”属性使其更倾向市场导向的更新策略，而社会诉求常被边缘化。市场主导的开发模式使得居民在规划决策中常处于被动接受地位，难以形成共建共治共享的治理生态，与“人民城市人民建”的要求相去甚远。

4.区域协同在制度衔接方面存在障碍，在一定程度上限制了发展空间的拓展。香港立法会2022年的研究资料显示，在约600间有就研发活动和其他机构订立协作安排的香港工商机构中，只有约150间与香港以外的大湾区机构订立协作安排。香港大学在 2021年进行的调查亦发现，珠江三角洲地区约有90%的内资企业从未使用香港的技术支援。跨境科研项目审批时间是本地项目的3倍以上。“维港都会圈”的单极思维导致与深圳等周边城市的功能布局失衡，而法律体系、市场规则、公共服务标准的差异，进一步阻碍了要素的自由流动，使香港难以充分借力湾区腹地优势。

5.土地行政系统性滞后，构成规划实施的深层制约。土地行政作为城市治理的核心环节，涵盖土地政策制定、法律框架构建、资源管理、地理资讯系统运维及土地数据整合发布等关键职能。香港发展局及规划署2021年10月公布的《香港 2030+：跨越 2030 年的规划远景与策略》最终报告，虽前瞻性提出 2019 至 2048 年 30 年间需 6200 公顷土地供应以满足住房、经济及公共设施需求，幷规划通过交椅洲人工岛（1000 公顷）、北部都会区（2300 公顷）等多渠道提供 7300 公顷土地，但执行层面存在严重脱节。由于地政系统电子化程度低、部门数据壁垒严重，导致规划蓝图与实际供应存在巨大鸿沟。规划超前而执行滞后的悖论，折射出土地法律框架僵化、资源管理碎片化与地理资讯不透明等系统性问题，与深化“多规合一”的改革要求形成明显落差。

6.城市更新过程中市场作用的发挥出现偏差，在某程度上加剧了发展的不可持续性。香港现有 2.7万幢楼龄超30年的住宅楼宇。50年或以上的私人楼宇数目，过去10年急增，10年前只有5100幢，现已增至1.02万幢。根据香港发展局的资料，自2014年至2023年的10年中，香港市区重建局重建私人楼宇约有1600幢，即每年平均重建160幢。从重建楼宇与老化楼宇的数目来看，重建进度明显落后于楼宇老化进度。市场主导模式催生的“插针式”开发，既破坏城市肌理又加剧交通拥堵、妨碍解决㓥房问题，难以满足市民对“安居乐业”的基本需求。

二、中央城市工作会议精神的引领与启示

城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在国家工作全域中具有举足轻重的地位。香港作为“一国两制”制度下具有独特地位的国际化大都市，在我国城市发展治理进程中具有重要特殊意义。2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行。这是时隔10年，中央再次召开的城市工作会议。习近平总书记出席会议幷发表重要讲话，科学回答了做好新时代新征程城市工作的重大理论和实践问题，擘画了建设现代化人民城市的新蓝图。这次会议从全域和战略高度，首次提出了建设现代化人民城市的目标，明确了“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”6个方面的内涵。会议所部署的7个方面重点任务，紧扣这一目标定位，抓住了群众最为关心、最为期盼的问题。

这次会议不但为我国走出一条中国特色城市现代化新路子提供了重要认识论和方法论，也与香港的城市发展与治理的现实挑战形成精准对接，构成问题解决的理论框架。对香港在国内国际双循环中重塑枢纽功能具有重要启示意义。

1.人民城市理念为愿景重构提供价值坐标。“城市的核心是人”，这一论断直指香港发展愿景中的人文缺失。城市的人文核心，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。当城市发展与民生需求同频共振，现代化人民城市的图景，就是亿万人民群众安居乐业的幸福愿景。如上海以“人文之城”建设传承历史文脉，均体现了“以人民为中心”"的发展思想。对香港而言，将住房保障、教育公平、老年服务等民生指标纳入发展愿景，既是对中央精神的落实，也是解决深层次民生问题的必然选择。

2.城市发展规律的阐释为路径调整提供科学依据。“城市与经济发展相辅相成、人口与用地相匹配”的规律，精准切中香港土地资源稀缺（人均居住面积 16 平方米）与经济高密度（地均 GDP28.8亿港元/平方公里）的深层矛盾。“从增量扩张转向存量提质”的阶段判断，为香港摒弃“维港都会圈”思维、加速发展“北部都会区”，并通过城市更新释放土地潜能提供了理论支撑。

3.系统治理思维为效能提升指明改革方向。“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程”，这对破解香港部门分割困局具有直接指导意义。新加坡建屋发展局统筹住房与公共服务的一体化模式，展示了跨部门协同的可能性，为香港设立城市发展统筹协调部门提供了可借鉴的制度样本。

4.改革创新动力的论述为活力激发提供方法论。“依靠改革开放增强城市动能”，与香港建设创新城市的目标高度契合。深圳特区、上海浦东新区、中新合作苏州工业园区等案例证明，只有通过制度创新打破壁垒，才能将香港的科研优势（高校全球排名前列）转化为产业竞争力（当前成果转化率不足 15%）。

5.区域协调战略为空间拓展提供政策支撑。“优化现代化城市体系”的部署，强化了香港在大湾区中的枢纽定位。深港口岸经济带、南沙粤港合作园、落马洲河套地区等载体建设，正是落实统筹协调"要求的具体实践，为香港突破地理空间限制、形成“国内国际双循环”节点功能创造了条件。

三、新时代香港城市发展的路径重构

2025年是国家“十四五”规划收官之年，也是“十五五”(2026至2030年)规划编制的谋划之年。目前，香港特区政府正就2025年《施政报告》展开公众咨询，各界展开热烈讨论。城市发展和治理是施政的重要组成部分，基于香港城市发展治理所面临的挑战，根据中央城市工作会议精神的引领与启示，笔者认为香港在新时期的发展路径需要构建“价值-制度-空间”三位一体的改革体系，实现治理现代化与湾区协同的双轮驱动。

1.以人文价值重构发展愿景。将中央城市工作会议“六个方面内涵”转化为具体发展指标，构建“三心三枢纽”的新定位：“民生保障之心”聚焦住房自有率提升至 55%（2030年）、老年服务覆盖率 100%等可量化目标。参考杭州“弱有众扶”社会救助经验，建立社会福利动态保障机制，加强基层“社区客厅”建设；“文化传承之心”重点保护中西交融的历史文脉，发掘非遗文化，在旧区更新中引入“社区规划师”制度；“生态保育之心”推动生态旅游，充分利用香港自然环境优势。同时强化“科技创新、金融联通、文化交流”三大枢纽功能，形成兼具国际竞争力与人文温度的发展愿景。

实施层面建立“愿景-目标-指标”传导机制，借鉴上海 2035 规划的公众参与模式，通过“愿景工作坊”等形式吸纳市民意见，使发展定位真正成为社会共识。港大建议的“城市治理沙盒”"可作为试点，在特定区域测试政策创新，为愿景落地提供实践经验。

2.以系统思维升级治理体系。一是针对部门协同不足，成立由政务司司长领导的跨域的“城市发展工作组”，赋予其规划、资源调配的统筹权，建立“问题识别-方案制定-协同实施-效果评估”的闭环机制。优先在旧区改造、交通治理等领域开展试点，逐步解决审计署报告指出的项目延误问题。

二是重构社会参与机制，拓展区议会的社区治理职能，设立“地区治理基金”支持关爱队等民间组织参与公共服务。在城市更新中建立政府、开发商、居民的三方协商平台，提升市民参与率。加快“数字香港”建设，整合分散的部门数据，构建城市运行指挥平台，实现治理精细化。

三是以地政系统的现代化改革作为治理升级的突破口。香港政策研究所 2019 年《土地行政新思维》报告指出，地政资讯透明度低、系统碎片化等问题，亟需通过系统性改革破解。香港政府在《2024年施政报告》提出“进一步简化程序，减低成本”受到业界肯定。但其措施“发内部通告，要求所有审批部门处理申请时担当促进者角色并致力精简流程”成效有待观察。建议参考《土地行政新思维》具体路径：一是推进全流程电子化，参考工厦更新中“标准金额”补地价的数字化经验（将审批时间从 7 个月压缩至 1 个月），建立覆盖土地出让、权属登记、规划许可的电子政务平台；二是开展法律体系重构，对标《香港 2030+》规划目标，修订《收回土地条例》等过时法规，引入规划弹性条款应对发展不确定性；三是构建阳光公示机制，建立土地数据开放平台，强制公开闲置土地清单、开发进度等关键信息，将社会参与率纳入部门考核指标。这些改革需与“北部都会区”建设同步推进，形成“制度创新-空间拓展”的良性循环。

3.以湾区协同拓展发展空间。空间布局上加速“北部都会区”建设，将其打造为对接深圳先行示范区的战略支点。重点发展深港口岸经济带，推行“一地两检”升级版，在落马洲河套地区设立“产学研融合特区”，提供税收优惠与知识产权保护等政策包，解决跨境合作壁垒。机制创新方面，通过现有粤港澳合作联席会议等协调平台大力推进资格互认、国际仲裁、商事调解互通等突破性改革，力争将跨境项目审批时间缩短 50%。产业协同则构建“香港研发+珠三角转化”链条：香港高校侧重基础研究，深圳、东莞承担中试量产，通过联合实验室、产业基金等形式实现创新资源整合。现代服务业领域建立“双向开放”格局，既输出香港专业服务，也通过“反向授权”引入内地专业人才。

4.以创新驱动培育内生动能。建设“科研成果转化走廊”，从香港科学园延伸至深圳高新区，沿途布局中试基地与风投机构，将成果转化率提升至 30%以上。人才政策实施“双基地”模式，允许科研人员在粤港澳三地同时任职，配套住房、教育等保障措施。产业升级聚焦生物科技、绿色科技等新兴领域，设立千亿级“创新产业基金”，建设专业园区提供应用场景。利用香港碳交易中心优势，推动大湾区碳市场互联互通，为区域绿色发展提供金融支持。

四、结语：在双循环中重塑枢纽价值

香港的城市发展正处于历史转折期，中央城市工作会议精神提供了理论指引，大湾区建设创造了实践舞台。通过重构人文导向的发展愿景、建立系统协同的治理体系、形成深度融合的湾区格局，香港完全可以在国家现代化进程中发挥更大的独特作用。

在国内大循环中，香港需强化“超级联络人”功能，为制造业提供国际化服务；在国际循环中，依托“一国两制”优势参与全球治理规则制定，强化“国际规则共建者”角色。当发展愿景真正体现人文关怀，治理体系充分回应市民期待，这座城市必将实现“城市的美好生活，最终要靠人民来创造，由人民来享受”的发展境界，为中国式现代化贡献独特力量。

（本文作者系全国港澳研究会香港特邀会员、中国法学会港区理事、香港政策研究所研究顾问，文章仅代表个人观点）