文｜香港 刘兆佳

国家“十五五”规划开局之际，提升港澳依法治理效能成为各界关注焦点，国务院政府工作报告与“十五五”规划建议均明确提出相关要求。坚持和完善行政主导，成为香港特区落实中央精神、提升治理水平的核心课题。当前香港内外形势复杂严峻，自身命运与国家发展紧密相连，特区政府必须摒弃不合时宜的“积极不干预”理念，积极对接国家“十五五”规划，以强力有为姿态制定香港“五年规划”，破解深层次矛盾，以经济高质量发展和民生持续改善，巩固“爱国者治港”体制的社会共识。

行政主导对香港繁荣稳定发展有利

2025年12月16日，国家主席习近平在北京听取行政长官李家超述职时，明确要求特区政府“坚持和完善行政主导”，“主动对接国家‘十五五’规划”“扎实推动经济高质量发展，深度参与粤港澳大湾区建设，更好融入和服务国家发展大局”。2026年3月5日，国务院总理李强在《政府工作报告》中提出要“提升港澳依法治理效能，促进港澳经济社会发展”。“十五五”规划亦提出要“提升港澳依法治理效能，促进港澳经济社会发展，发挥港澳背靠祖国、联通世界独特优势和重要作用。”一时间，如何通过坚持和完善行政主导来提升香港特区的治理效能成为了各方面高度关注的课题。

其实，早在1998年，基本法研究权威学者萧蔚云教授在其题为《论以行政为主导的香港特别行政区政治体制》的文章中已经指出：“什么是以行政为主导？就是在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权广泛而大一些，行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。”萧教授进一步指出：“香港的实际情况是：香港是一个国际金融中心、贸易中心、经济繁荣，以行政为主导的政治体制效率较高，符合瞬息多变的国际贸易的需要。……各国的实践也证明行政主导有利于稳定，有利于经济发展。……只要认真贯彻香港基本法，坚持以行政为主导的政治体制，香港特别行政区就一定能正确地处理行政与立法的关系，维护香港的稳定与繁荣。”换句话说，香港之所以要实行“行政主导”体制，是因为这个体制对香港的繁荣、稳定和发展有利，而之所以有利，是因为“行政主导”体制能够提升特区政府的治理效能。

可惜的是，在香港回归祖国后的一段时间里，由于未能落实“爱国者治港”原则，内外敌对势力的干预、阻挠和破坏，行政机关和立法会的对立与冲突，司法机关对行政机关的过度制约，“反中乱港”媒体的强横与干扰，社会上针对特区政府的政治斗争不断，特区政府威信尚待建立以及行政机关内部的一些争议等因素都使得“行政主导”原则无法贯彻，致使香港长期陷入治理艰难和政局动荡的险境之中。更甚者，为了削弱特区政府，“行政主导”原则的意义和内涵亦不断被内外敌对势力扭曲和挑战。

2020年后，为了彻底拨乱反正，中央采取一系列切实有效的政策和措施，其中最为关键的是制定和实施香港国家安全法，以及完善香港选举制度，让“爱国者治港”得以全面体现。“行政主导”原则亦能够在一个有利的政治环境中落实。正如中央港澳办主任、国务院港澳办主任夏宝龙2026年1月26日在题为《坚持和完善行政主导不断提升特别行政区治理效能》的致辞中指出：“当前，‘一国两制’实践进入新阶段，‘爱国者治港’‘爱国者治澳’全面落实，这为我们坚持和完善‘行政主导’打下了坚实的社会政治基础、创造了良好局面。”夏主任指出，过去几年，“行政主导”体制的优势显著呈现。这些优势包括：强化统筹、执行有力的优势，有效维护国家主权、安全、发展利益；抢抓机遇、灵活应变的优势，有效促进特别行政区经济繁荣发展；集中资源办大事、兼顾各方面利益的优势，有效改善社会民生福祉；守正创新、政策稳定的优势，有效提高国际竞争力和影响力；快速响应、处置高效的优势，有效应对化解各种风险挑战。

新的形势与挑战呼吁治理能力持续提升

未来，香港将面对愈趋复杂多变的国内外形势和应对越来越艰巨的各种挑战，这迫切要求香港特区政府在“行政主导”体制下不断提升治理能力、水平和效能、进一步发挥“行政主导”优势、推动香港的经济发展、产业转型、民生改善，以及在美西方的遏制下开拓更广阔的国际经济活动空间，并力求取得显著实际成效，从而不负习近平主席和中央的重托与期望。

过去，香港长期奉行的“放任主义”、“积极不干预”和“小政府、大市场”的治理理念早已不合时宜、而且已经被一些西方国家扬弃。在未来的一段日子里，香港要通过制定首个五年发展规划来对接国家“十五五”规划，并以此为抓手长期对接和服务国家发展战略、加快融入国家发展大局。更为具体的工作是要加快发展好北部都会区、扶持和壮大内核为“新质生产力”的新产业、推进港深合作、积极有效参与粤港澳大湾区建设和“一带一路”建设、破解延宕多年的诸多深层次社会矛盾。过去几年，特区政府已经表明要摆脱过去的陈规陋习和被动施政，要成为一个强力、主动和有为的政府，并在治理方面推动了一些改革和创新。在新的国内外形势和香港的状况下，中央提出“坚持和完善行政主导”正当其时，而其目的正是要不断和持续提升特区政府的治理能力和治理水平来应对愈趋严峻的挑战。

特区政府应强力有为做好五年规划工作

对于如何“坚持和完善行政主导”，夏宝龙主任在上述讲话中提出：关键是行政长官和特别行政区政府要强化香港当家人意识，切实担负起治理香港第一责任人的责任；需要立法机关、司法机关支持配合，形成强大治理合力；离不开社会各界支持参与，共同营造落实“行政主导”的良好社会氛围。

3月6日，主管港澳事务的中共中央政治局常委、国务院副总理丁薛祥在港澳地区全国政协委员联组会议上发言时谈及行政主导时，指出真正落实行政主导不是容易的事，既需要行政长官、特区政府增强当家人意识，也需要社会各方面，包括立法会、司法机关共同配合、共同支持。行政主导不是行政长官一个人的事，也是港澳特区政府、广大市民、社会各界共同责任，大家要共同努力。

3月7日，丁薛祥出席港区全国人大代表团会议时，再次强调行政主导的重要性，表明这是国家主席习近平对香港的新要求。他指出：“在新的形势下，习主席对香港的治理，依法治理、良政善治提出了新的要求，也是新的课题。行政主导不仅仅是行政的事，不仅仅是行政长官的事情，香港特区政府的事情，也是立法会，包括司法、全社会，全香港各个阶层、各个派别共同的责任、共同的任务。所以这个题目提出以后，各方面都要去加强研究、探索、实践，不断去总结。”

在“坚持和完善行政主导”方面，中央已经通过行使“全面管治权”为香港做了不少工作。其中最重要的是，中央通过制定和实施香港国家安全法和改革香港的选举制度，肃清了内外敌对势力对特区政府的治理工作的干扰和破坏、实现“爱国者治港”、推动行政立法司法的良性互动、“净化”香港的媒体生态和引领香港的经济和社会发展。中央还大力支持特区政府的对外工作与行动，包括抗击内外敌对势力和开拓国际经济活动空间。中央不仅支持香港深度参与国家的五年规划，更对香港的长远发展路向给予指导。中央对特区政府的高度信任、支持和指导以及中央大力提升特区政府在香港社会的威信，对实现“行政主导”都极为重要。在中央的支持、配合、捍卫和在适当时机协助特区解决那些特区自身难以解决的问题的情况下，特区政府更能发挥“行政主导”的优势并取得治理成效。质言之，实现“行政主导”的前提是中央的全面管治权和特区的高度自治权的有机结合。

作为特区治理的第一责任人，在“坚持和完善行政主导”上，行政长官和其领导的特区政府更责无旁贷。特区政府要成为更能够承担更多治理和发展任务的强力和有为政府，坚持和完善“行政主导”更是应有之义和迫切任务。

首先，与过去不同，今天和以后的特区政府必须具备国际和国家视野、战略思维、系统意识、前瞻能力、大局观、历史观和擘画与落实香港长远发展路线，让香港得以在变幻无常的国内外形势中仍然得以维护国家安全、保持繁荣稳定和推进经济与社会发展。特区官员需要不断学习、自我完善、自我监督，敢于改革创新和灵活应变。这些特质必然要在特区政府日后制定的香港五年规划中展示出来。当然，这些思维上的改变不能一蹴而就，需要狠下决心、通过不断实践和学习来达至。

第二，特区政府必须在研究和深思熟虑的基础上了解和掌握国际形势的变化、国家的发展方针和趋势以及香港内部环境的变迁轨迹，让其制定的发展战略能够建基于扎实的现实的基础之上，从而确保其具备可行性和提升其取得成效的机率。为此，大幅加强特区政府的战略研究能力和强化特区政府与国家部委、内地智库和香港的民间机构在政策研究上的合作极为关键。

第三，特区政府必须强化其顶层谋划、统筹和协调的能力。换句话说，特区政府的领导班子必须提升其政治和政策领导能力以及驾驭整个行政机关和众多与行政机关有密切关系的法定机构的能力，从而让各项重大政策得以互相配合、具有连贯性和有效落实。而前提是领导班子必须高度团结、思想统一和步调一致。以制定香港的五年规划为例，特区政府的领导班子对于香港未来的长远发展战略必须作出顶层设计，厘定香港的整体发展路向，明确其指导思想、基本目标和核心原则，定好重大政策的优先次序，并因应内外形势的变化适时对它们作出调整。领导班子要根据这个顶层战略布局制定各政策局和行政部门的职能分工，并确保政策和行政单位能够通过合理的分工合作和资源调配落实各项重大政策。领导班子也必须对各政策局和行政部门的工作不断进行指导、调校、监督和问责。对此，特区政府已有所回应。在3月12日全国人大通过“十五五”规划纲要后，行政长官李家超郑重表示：“我会领导特区政府切实履行第一责任人的角色，团结社会各界积极配合和主动对接国家‘十五五’规划。我们会通过构建系统性的政策框架，对重点发展领域作出更全面、更精准、更细致的战略部署，并制定具宏观性、战略性、前瞻性的首份‘香港五年规划’。各政策局早前按我指示成立的预备小组现已转为‘香港五年规划’编制小组，会全速编制‘香港五年规划’，并在今年内完成有关工作。”

第四，一直以来，特区政府的财政资源分配大体上是按照每年的财政预算来安排，而不同部门所获得的财政资源则保持一定程度的稳定性。为了满足长远发展战略和五年规划的需要，日后制定财政预算的方式需要作出一些变化。比如，政府需要为未来五年的发展战略和重大政策配备所需的资源，以保障战略和政策的完全有效落实。不同部门每年所得到的财政资源相对于过去会因为政府的施政重点变更而会有较大幅度的增减，而重大政策则会获得长期的财政资源支持。鉴于特区政府不再是“小政府”，而是主动积极引领和推动香港经济和社会发展的强力有为政府，特区政府必须为日后如何增加政府的财政资源作出审慎筹谋与部署，尤其在基本保持香港简单低税制的基础上作出适度和公平的税制改革和优化。

第五，强力有为的特区政府必须具备强大的政策执行力，能够把设想和计划转化为现实治理和发展成果。一直以来，香港的行政效率颇高，而香港的公务员队伍又以廉洁和高效著称。不过，随著特区政府在推动发展上的职能扩大，但公务员的人数又难以大幅增加，则如何通过各种手段包括引进新科技、改革营运模式和加强监督来提升行政机关的效率便成为了一个日后行政改革的优先课题。此外，如何加强对公务员的问责、提升他们的责任感、鼓励他们凭借其工作经验和社会接触向政府提出改善施政的建议将会有助于提升公务员的积极性和政府的治理能力。近年来，特区政府对公务员制度已经开始作出一些改革。行政长官李家超为各项政府政策和任务设立绩效指标（KPI），并引进“部门首长负责制”来改变官僚文化，希望形成“以结果为目标”的问责文化，将效率、执行力与绩效挂钩。长期以来，港英政府和特区政府的主要工作是行政管理和执行法律而非推动改革、创新和发展，因此比较缺少那些对长远规划和经济社会发展有知识和经验的官员，特别是那些对参与国家发展、扶持和引进新产业以及开拓香港的国际经济空间有知识和有能力的人，因此特区政府需要用不同方式向外网罗一些相关人才来提高政府的治理和发展能力，包括那些来自内地和海外的专才。特区政府也应该制定政策推动香港的院校和培训机构大力和加快培育一个积极有为政府所需要的人才。

第六，行政机关的运作效率必须不断改进，从而持续优化香港的营商环境，并提高香港对各方投资者的吸引力。如何更新理念、采用新标准、减少规管、简化流程和程序、削减官僚主义、优化层级结构、裁撤过时行政单位、合并原有单位、设立新单位、削减政策项目尤其是基建工程项目的成本、引进新科技（包括人工智能）、减少利益团体的干扰等事项都应该是日后行政机关改革的重要事务。在推进北部都会区建设时，特区政府开启了特事特办、先行先试、不为陈规陋习所囿的治理模式，希望提升各方投资者和人才对参与该区建设的积极性，从而加快北部都会区的建设步伐。这种因时制宜、因地制宜、灵活施政和大胆创新的做法值得往后在更多政策领域大力推广。

第七，面对越来越繁重的治理任务，特区政府需要诚心和积极争取社会各界的支持，并强化政府与社会之间的合作关系，在社会的助力下提升治理效能。在推进香港五年规划的重大政策和项目时，特区政府所拥有的资源必须靠社会各界踊跃参与和支持，比如乐意购买特区政府所发的债券、积极投资特区政府推动的重大项目、踊跃出谋献策或义务参与政府的工作等。为此，特区政府必须加强与社会各界的沟通，争取社会各界对政府的发展战略和重大政策的支持和认同并形成彼此的共识。工商界、专业界和学术界尤其是特区政府在联系社会各方面时的重要对象。特区政府更需要通过各种渠道和办法提升其社会动员能力，与社会各方面互相尊重和互相成就。香港五年规划是一个让政府与社会各界一起工作、增进彼此了解、形成合力的难得契机。今后，在提升特区政府的治理能力时，如何重振各类咨询组织的效能、发挥各界精英的积极性、亦是特区政府的重要工作。另一项重要的工作是进一步发挥地区团体的作用，尤其是进一步优化地区行政工作，用好区议会和各种地方组织，从而强化、巩固和提升特区政府与“爱国者治港”的群众基础以及政治认受性，争取广大市民认同并支持政府的施政。

最后，特区政府需要致力通过经济发展和民生改善来提升特区政府和“爱国者治港”体制的认受性。长期以来，由于特区政府政治威信不足，且不断受到内外敌对势力的冲击，致使“行政主导”难以通过施政表现来实现。如今，在内外敌对势力已经不构成威胁的情况下，在中央和爱国力量的大力支持下，在行政立法良性互动下，在司法机关的配合下，特区政府应该可以放开手脚，大干一场，为香港再造辉煌，以政绩来赢取和凝聚民意民心，而“坚持和完善行政主导”和“提升依法治理效能”则是必由之路，强力领导全社会做好香港的“五年规划”工作正是特区政府展示新治理风貌的良机。

（作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问）

（本文发布于《紫荆》杂志2026年4月号）