文 | 纪纬纹

特区政府日前向立法会提交文件，正式公布北部都会区专属法例的框架建议，并已展开为期两个月的公众咨询。这套被视为“拆墙松绑”的法例框架，涵盖规划地政、工程建设及产业营运三大方向，细化为六个指明范畴。从时间表来看，政府展现了相当的决心：主体法例草案计划于年中提交立法会首读，力争年底前通过。这套以主体法例设定框架、再以附属法例逐项落实细节的立法方式，保证了灵活性，为日后因应实际需要增补政策工具留下了空间。

从程序主导到结果导向的制度突破

平心而论，今次专属法例框架值得肯定，其意义首先体现在对北都发展进程的实质推动作用。长期以来，香港的大型发展项目受困于繁复的法定程序和跨部门审批，从规划大纲图的修订到工程技术的核准，动辄耗费数年光阴。北都占地面积相当于全港的三分之一，若沿袭旧有的碎片化审批模式，发展周期将难以估计。专属法例将审批权集中、程序简化、时限明确，为政府和私人参与者提供了清晰又高效的游戏规则。特别是其“先主体、后附属”的立法设计，让主体法例确立稳定主线，附属法例则可灵活应对经济社会变化与技术革新，形成“架构稳定、细节动态”的制度优势。

以数码港作比，当年该项目被批评“地产多于创科”，一个教训便是缺乏一套紧扣产业发展的法定规划工具来约束及引导产业发展，导致土地批出后，产业政策目标难以有效落实。北都专属法例则明确将“助力产业营运”列为三大目标之一，并预留成立法定公司的弹性，显示政府意识到单纯的土地供应并不足以支撑产业发展，需要有针对性的治理架构与之配合。这种从被动审批到主动促成的转变，有助确保北都不会沦为另一片地产项目的沃土，而是真正成为产业落地的载体。

更深层次的意义在于，今次立法标志着特区发展理念的一次重要转向。过往香港的城市发展常以基建和房屋供应为主轴，规划思维相对静态，法规修订亦倾向零敲碎打。今次提出的专属法例框架打破常规，以整全的立法思维涵盖规划、工程、产业、跨境等多个维度，并可按需要动态增补附属法例。这种立法模式本身便是对当前发展与法规程序的范式性突破。

需要指出的是，这套专属法例框架应与“港版五年规划”在制度上形成相辅相成的关系。后者从宏观层面设定经济社会发展的阶段性目标和产业导向，前者则从法规层面为土地开发、基建推进和产业落地提供具体的政策工具。两者相互配合，既能确保北都的发展方向紧扣国家和香港的整体战略，亦能在执行层面实现提速提效。

从硬件建设到系统治理的完善方向

当然，在肯定这套法例框架的突破之余，我们也要以动态和系统的视角审视其未来的完善路径。北都远不止于基建和房屋供应，它作为香港未来经济社会发展的最重要空间、融入粤港澳大湾区的战略枢纽，以及首次写入国家五年规划的重点项目，其建设没有延误的本钱，更没有失败的空间。要实现这一宏图，专属法例的后续演进需在纵向、横向两个维度同时发力。

纵向而言，专属法例应构建与时并进的制度韧性。随着北都建设从大规模开发进入产业导入和城市营运阶段，实际需求将不断演变；同时，国家“十五五”规划已明确支持北都建设，后续的“十六五”规划及香港持续编制的五年规划，也将为北都设定新的阶段性目标与产业导向。专属法例的主体框架保持稳定，但附属法例应成为动态对接这些顶层设计的灵活工具——根据每阶段发展重点，有针对性地增补或修订具体政策工具，使法规体系始终与规划目标同步，实现纵向的制度演进。

横向而言，目前这套法例框架聚焦于工程建设领域，但北都的作用远超简单增加土地供应。要使其真正成为引领香港经济社会发展的新空间、融入大湾区的桥头堡，就应与产业财税、人力资源、跨境协作等政策领域产生更深层次的协同效应。北都要吸引龙头企业和高端产业进驻，税务优惠、跨境资金流动便利、融资安排都是不可或缺的政策工具。作为区域融合发展的枢纽，科研数据跨境流动、专业资格互认、知识产权保护等规则衔接与机制对接，也刻不容缓。这些领域虽已得到重视，甚或已展开制度创新工作，但更关键的是实现跨领域法规政策的整合对接，让工程建设的“硬基建”与产业发展的“软环境”相互赋能。长远看，甚至可探索将专属法例与相关产业、财税、人才政策进一步整合，形成一个覆盖规划、建设、营运全链条的“法例+规划建设+营运管理”更大框架，以系统治理取代部门视角。

结语

建设北都是香港由治及兴的关键一役。专属法例的提出，展现了特区政府锐意改革的决心，也为后续工作奠定了良好基础。不过，这只是千里之行的第一步。治理思维与逻辑的演变，既需要治理架构与手段创新去配合，也需要全社会认知的更新和全民的参与。未来两个月的公众咨询，社会各界理应以更广阔的视野审视这套法例框架，为北都的长远发展贡献智慧，让它真正成为驱动香港未来发展的新引擎。

（作者系香港中文大学香港亚太研究所副研究员、香港青年时事评论员协会成员，文章仅代表作者个人观点）