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凌嘉勤 | 香港特区政府规划署原署长
邢文威 | 亚太城乡永续发展青年学人

香港北部都会区的建设，既是香港融入国家发展大局的重要战略部署，也是香港自身城市发展模式的一次深刻转型。这一横跨新界北部的庞大发展计划，将重塑香港的城市格局，开创港深协同发展的新篇章。北部都会区发展不仅关乎香港未来数十年的城市命运，更将为年轻一代开创事业发展的黄金机遇。然而，愿景的实现从来不会一帆风顺。北部都会区的发展面临多重挑战：如何在公共财政紧绌的情况下推进大规模基建？如何在产业转型中引入市场力量？如何在城市化进程中实现城乡共融？如何在发展之余保育乡村文化遗产？这些问题相互交织，需要系统思考与协同应对。本文旨在梳理北部都会区发展面临的主要挑战，并提出相应建议，以期为北都建设贡献思路和方法。

北部都会区发展面临的主要问题

（一）产业发展模式转型的挑战

北部都会区的产业发展，是其建设成败的关键。与香港传统“大市场、小政府”的发展逻辑不同，北部都会区特别是新田科技城的建设，要求政府在前端投入大量资源，并在中后端引入市场力量，形成合力。

香港在科技园区的规划上已有丰富经验，如数码港、香港科技园等，但北部都会区的“片区开发”模式是一次全新的制度尝试。这一模式的核心在于：政府先期完成土地征收、规划研究与工程设计，随后通过招标引入发展商，由其在完成政府指定的基础设施后，获得片区内部分土地的开发权。然而，当前香港经济面临波动，部分开发商态度谨慎，如何在市场低潮期仍能吸引投资、推进基建，成为首要难题。此外，北部都会区要面对世界地缘政策演变带来的不确定性和全球经济下行趋势，同时香港也面临公共财政相对紧绌、市场氛围相对保守的严峻局面，产业发展模式的转型充满挑战。

（二）乡村环境基础设施严重滞后

香港虽为国际大都市，但仍有诸多乡村，在北部都会区范围内就有234个认可乡村。这些乡村的环境基础设施严重滞后，主要体现在两个方面：

其一，污水排放与处理问题。目前许多村落采用化粪池处理污水，住户数量少时环境尚能承受，但随著人口增加，化粪池往往无法处理全部污水，导致污水渗漏造成环境污染。政府虽提供污水渠，希望村民接入，但污水渠的接驳需经过多人的土地，地主不愿配合的情况普遍存在。且为保证污水顺利排放，污水渠应尽量减少转弯，这也导致实际操作困难重重。

其二，紧急车辆通道问题。紧急车辆能顺利进入村落，一般规定通道宽度至少六米，路面能承载二十吨重的消防车。但许多村落的扩展部分缺乏规划，导致紧急车辆通道设置困难。居民往往反对将土地用作紧急车辆通道，认为此举使其无法用该地块建房，造成的损失亦不知由谁赔偿。这两个问题分别对应公共卫生与公共安全，是现代化城市的基本要求，但在乡村地区长期未能妥善解决。

（三）乡村形态杂乱与规划缺位

传统村落形态出现显著变化，可大致分为两类：一类如元朗厦村、洪水桥一带，已非常接近新市镇，被大量棕地包围，工业设备紧挨村落；另一类如沙头角、鹿颈，或锦田等地，棕地发展相对较少，村落原本的形态保存较好。两类村落面临的挑战截然不同，需区别对待，但现行规划对此缺乏精细化的应对策略。

更值得关注的是，村落最传统的核心部分虽肌理犹存，但扩展部分杂乱无章，这与1970年代港英政府实施的“丁屋政策”密切相关。当时为发展新市镇，政府征用原居民大量土地，同时为保障原居民传统权益，允许其在自有土地上建房。由于建房时大多按各自土地形态进行，缺乏统一规划，导致丁屋形态混乱，与村落核心部分有序的传统肌理形成鲜明对比。若村落人口较多，对丁屋需求大，建造的丁屋数量多，村落外围便更显杂乱。

（四）乡村文化遗产面临存续危机

在城乡融合发展过程中，乡村文化遗产的保护形势严峻。首先，传统建筑形态正在快速消失。尖顶的金字型房屋最能体现乡村的视觉形态，但目前香港的传统村落中虽仍存在不少金字顶房屋，却因丁屋政策允许建造三层高的火柴盒式房屋，使尖顶屋的建造形态渐趋消失。这些房屋大多未被列为古迹，甚至不属于历史建筑，一旦拆除便不可复得。

其次，乡村传统活动的文化空间亟待保护。许多乡村的传统活动如神功戏、打醮等，其举办场地往往在规划中被简单划为公园。若公园遍植树木，届时欲使用该场地举办活动便不可行；若改为硬地，又可能加剧“热岛效应”。如何在保护与利用之间做出合理取舍，尚缺乏成熟经验。

更深层的问题在于乡村社会组织基础的弱化。香港乡村存在一种特殊的社会文化和经济组织——“祖堂”，本质上为华南传统乡村管理先人“尝产”的信托基金。这些祖堂是许多传统活动的资金和组织者来源。若政府在收地过程中使祖堂获得大量补偿款后被后人分掉，祖堂的社会经济基础将被弱化甚至消失，许多传统活动可能无法继续举办。祖堂这种组织在大中华文化圈中可能仅香港尚存，是香港独特的非物质文化遗产，但其保护尚未得到应有重视。

（五）生态保育与经济发展难以平衡

湿地和鱼塘的保育是北部都会区生态建设的重要内容。这些区域具有生态功能、粮食生产功能、科研功能及户外生态活动空间功能等多重价值。然而，目前许多鱼塘为私人所有，不允许外人进入，其生态价值和社会价值未能充分发挥。

另一方面，农户创造出的乡村景观深受城市人喜爱，但城市人欣赏美景时无需付费，农户仅靠将农产品销往市场获取收入，其打造的美丽乡村景观并未带来额外收益。乡村景观作为一种空间产品，理论上应有收益，但实际上缺乏相应的价值实现机制。如何在生态保育的同时，为农户创造可持续的收入来源，是城乡融合发展中亟待破解的难题。

（六）港深协同发展有待深化

北部都会区的发展，离不开与深圳的深度合作。政府通过北部都会区的规划，明确提出了香港与深圳的“双城三圈”概念，这几乎是政府首次以“双城论”阐述香港与深圳的关系。港深不仅需要概念上的突破同发展，更需要行动上的跟进。

当前，港深合作仍存在提升空间。以往合作多以项目为本，遇共同关注的议题便共同讨论合作，导致合作层次较低、不够全面，亦欠缺长远战略思维。在口岸建设、交通衔接、产业协作等方面，两地的协同机制尚需进一步完善。如何借助深圳已发展成熟且基础雄厚的创科产业，支撑香港的创科产业发展，仍需政策创新与制度突破。
 

推进北部都会发展建设的对策建议

（一）创新产业发展模式，善用市场力量

针对产业发展面临的挑战，建议坚持并完善“片区开发”模式，善用市场力量推进北都建设。政府应在前端投入必要资源，完成土地征收、规划研究与工程设计，随后通过招标引入发展商，明确告知开发商需完成的事项，使其清晰计算成本与收益。此种模式的吸引力在于“确定性”——开发商可减少政策与市场的不确定性。

尽管当前市场氛围保守，但香港的造地与基建不能停滞。总有一些财团看好香港长远前景，愿意在市场低潮时入局。政府应在财政紧张的情况下，坚持推进北部都会区的基础建设，同时积极探索多元融资渠道，吸引更多社会资本参与北部都会区发展。新田科技城等产业重地的规划，应明确产业定位，完善配套政策，为创科产业发展提供优质空间。

（二）完善乡村基础设施，提升人居环境

针对乡村环境基础设施滞后的顽疾，建议在北部都会区发展中抓住机遇，系统解决污水排放与紧急通道问题。在污水治理方面，可考虑由政府统筹，统一规划污水管网走向，简化接驳程序，对配合接入公共污水系统的村民给予适当补贴。在紧急通道方面，应将村落紧急车辆通道纳入法定规划，明确通道位置与宽度要求，建立合理的补偿机制，对提供土地用于通道建设的村民给予公平补偿。

同时，应推广北区创新的安置政策：凡受拆迁或发展影响的住户，若无私人物业，可免资产审查直接申请安置屋村，涵盖资助出售与可租住两种类型。此项政策体现了对基层市民的关怀，建议在北部都会区全面推广，让受影响的居民有明确安置预期，无需排长队等待安置。

（三）实施分类指导，促进城乡有序融合

针对乡村形态的多样性，建议实施分类指导的城乡融合策略。对靠近新市镇、被棕地包围的村落，应重点解决棕地整治与村落共存问题，逐步引导棕地作业迁入合适场所，改善村落周边环境。对传统形态保存较好的村落，应重点保护其乡村风貌，控制无序扩展，维护传统肌理。

在乡村扩展部分的管理上，应总结丁屋政策的经验教训，探索更符合现代规划理念的乡村发展模式。可考虑在保留原居民传统权益的前提下，引导新建房屋采用与传统风貌协调的建筑形式，避免火柴盒式建筑的泛滥。对于村落核心部分的传统肌理，应作为文化遗产予以严格保护，不得随意改变。

（四）抢救乡村文化遗产，保护视觉记忆与社会结构

乡村文化遗产的保护，应成为北部都会区发展的重要内容。首先，建议尽快开展金字顶传统村屋的紧急调查，摸清家底，制定保育政策。对具有价值的金字顶村屋，可通过金钱补偿或容积率转移等方式，鼓励业主保留而非拆除重建。对已破旧的村屋，可提供修缮补贴，协助修复。这是一项具有抢救性质的工作，因城市化进程很快，若不及时行动，许多乡村特色建筑将不可逆地消失。

其次，在规划过程中应重视传统活动空间的保护。确定乡村传统活动的场地位置后，应思考如何在发展规划中保护这些场地。可考虑设计为兼具灵活性的多功能空间，既能满足传统活动需求，又可在平日作为公共活动场所。公园设计需审慎，既要避免过度硬化加剧“热岛效应”，又要确保有足够的硬地空间举办活动。

更深层的保护，是对祖堂这类乡村社会组织基础的维护。建议与乡议局合作，研究保护祖堂组织的可行方案。在收地补偿过程中，可探索设立专项基金或信托管理机制，确保补偿款用于祖堂的长期运作而非即时分拆，使祖堂能够继续承担传统活动的组织与资助功能。保护乡村，不能仅关注物理形态，更要关注让文化得以传承的社会经济组织基础。

（五）创新生态保育机制，实现乡村经济多元化

针对湿地和鱼塘的多重功能，建议推行“新积极保育政策”。政府可收购具高生态价值的私人土地，打造湿地保育公园，再租给养殖户继续水产养殖。在租赁合同中，可明确要求租户将部分区域对公众开放，实现生态价值与社会价值的统一。对因蓄洪需要或候鸟栖息造成的养殖损失，政府应在租金上予以体现，甚或提供补贴，以此鼓励养殖户配合，实现鱼塘的可持续生态经营。

在发展户外生态活动空间方面，可借鉴内地农家乐模式，探索生态旅舍发展路径。例如，在湿地保育公园内，可在集中服务区外分散建设适量生态旅舍，通过聚集与分散相结合的模式，既满足游客需求，又控制对环境的影响。此种模式可令城市人享受乡村景色，同时为农户创造非农业收入，使其因保护乡郊环境而获得收益，形成良性循环。

在制度层面，应探索建立乡村景观价值实现机制。乡村餐厅成功申领经营牌照，如荔枝窝村、谷埔村的案例，是重要突破。此模式可在解决排污问题的基础上适度推广。更深层的思考是：能否营造一种制度，让农民通过持续营造高质素的乡郊环境作为空间产品获得收入？这需要政府、学界、社会各方共同探索，在政策上实现创新突破。

（六）深化港深协同，共创世界级都会景观

港深合作是北部都会区发展的关键动力。建议在“双城三圈”战略框架下，深化两地合作层次，从项目为本走向战略协同。在创科产业方面，香港应主动对接深圳的产业链与创新生态，借助深圳的产业基础支撑北部都会区创科发展。在交通基础设施方面，加快推进新口岸建设和现有口岸改造，完善地铁网络连接，使边境地带成为两地居民生活圈的一部分。

更具前瞻性的思考，是港深共同打造世界级都会景观。通过协同规划，将深圳湾打造为大湾区的黄金内湾，使其兼具繁荣与生态双重属性。深圳一侧的高楼密集与香港一侧的湿地鱼塘，可形成发展与保育并存的独特景观。在新田科技城一带，通过精心设计，可呈现高密度现代都市与自然生态紧密相连的视觉冲击，成为港深共建的城市名片。此种景观非香港独有，而是与深圳共同拥有，体现了两城市发展命运的紧密相连。
 

结语

北部都会区的发展，承载著香港未来数十年的城市命运。它不仅是一次空间重构，更是一次制度创新、文化保育与社会治理的综合实践。面对产业发展转型、乡村环境滞后、文化遗产保护、生态保育平衡、港深协同深化等多重挑战，需要政府、市场、社会各方协同努力，在创新中突破，在保护中发展。

北部都会区建设不容有失，是香港年轻人开创事业的黄金机遇。希望通过本文的分析与建议，能够引发更多社会关注与公共讨论，凝聚共识，汇聚智慧，共同推动北部都会区成为宜居、宜业、宜游、宜学的现代化新都会，成为港深合作的新标杆，成为国家高质量发展的新亮点。在城乡共融、发展与保育并重的理念指引下，北部都会区必将书写香港城市发展的新篇章，为“一国两制”的成功实践增添新的光彩。
 

本文发表于《紫荆论坛》2026年1-3月号