文｜林东晓

国家“十四五”规划时期，港澳“一国两制”实践进入新阶段，新安全格局得到确立和巩固，新发展格局逐渐打开和清晰，统筹发展和安全成为鲜明主题。随著内部安全稳定巩固，外部风险日益成为香港“由治及兴”进程的主要障碍，也成为法治应对的主要方向。

“一国两制”新阶段的新安全格局

“一国两制”新阶段的提法，由习近平主席在2024年12月20日在庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话中率先提出，代表著中央政府的战略判断。其提出背景和历史逻辑是，2020年，香港国安法颁布实施，推动香港实现由乱到治的根本性转折，开启由治到兴的新阶段。

“一国两制”新阶段内涵丰富，而且随著实践发展而不断充实。在国家安全领域，“一国两制”新阶段的核心特征是香港、澳门两个特别行政区均完善了法治与管治两项制度，形成新安全格局。

中央港澳工作办公室主任、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在香港特别行政区2026年全民国家安全教育日开幕典礼上的致辞指出，香港已构建起新安全格局的“四梁八柱”。对此可从三个层面理解：法律和制度持续完善，香港国安法、维护国家安全条例及相关附属法例相继颁布实施；机构和职能不断健全，香港特区国安委、香港警务处国安处、驻港国安公署等专门机构先后设立，有效运转；判例日益丰富，香港法院依法审判反中乱港分子，形成一批标志性案例，丰富了普通法实践。在国安法的保障下，香港修改完善选举法律，明确了“爱国者治港”的根本原则。在“一国两制”港澳实践的联动互鉴下，澳门也修订完善了国安法与选举法，构建起新安全格局。

新安全格局保障了新发展格局。发展，成为“一国两制”新阶段的绝对主题、最重要议题。香港摆脱了“颜色革命”的长期滋扰，历史性地回到安全稳定、专注发展的常态。澳门在疫情过后也迅速恢复发展。港澳真正融入了全国性的经济快速发展与社会长期稳定“两大奇迹”的序列。据国家发改委披露的数据，2025年香港本地生产总值（GDP）3.31万亿港元，年增3.5%，近5年年均增长2.4%；澳门本地生产总值4180.4亿澳门元，年增4.7%，近5年年均增长14.5%；港澳均明显高于2005年全球经济平均增速（3.3%）。

“安全红利”持续释放。稳定下来的香港，与当前热点冲突地区的剧烈震荡、安全无著、生灵涂炭、仇恨累积，形成了鲜明而强烈的对比。安定的社会环境为经济复苏奠定坚实基础，国际金融中心地位更加巩固。香港资本市场交投活跃，2025年IPO募资规模位居世界第一，离岸人民币业务枢纽功能不断强化，2025年末银行存款余额较2020年底增长45%。新加坡《联合早报》日前报道，香港已成为中东资金首选的“安全港”；至2026年3月，已有242个家族办公室落户香港，较上年9月增加两成多；另有156家准备落户香港，其中40%来自欧美、中东等地。

“去功能化”外部风险得到缓解。“修例风波”后，美国借口香港国安法实施取消香港特殊待遇，意图对香港“去功能化”的图谋落空。国际舆论的悲观预测也没有应验，“香港玩完论”“国际金融中心遗址论”以至“去国际化”等抹黑均被雄辩的现实证伪。香港经济强势复苏，作为自由港的高度国际化、作为中外特殊枢纽和通道的功能化优势进一步凸显。

“一国两制”新阶段的主要外部风险

夏宝龙主任指出，“需要清醒认识安全不是一劳永逸的”，“安全是一个动态发展的过程，一时的安全不等于永远的安全，现在的安全不等于今后的安全”。“一国两制”新阶段是港澳最需要发展的时期，却面临著国际社会不稳定性、不确定性增加的显著风险。

一是地缘冲突对香港国际航运中心的冲击之险。当前，国际关系不稳定性显著凸显。据挪威奥斯陆国际和平研究所最新统计数字，2024年是近80年来全球武装冲突最多的一年，共有36个国家发生61起冲突。今年以来，美国相继对委内瑞拉、伊朗发起军事打击，地缘冲突骤然升级。

“炮舰外交”也殃及港澳。港澳虽不属于冲突的任何一方，却被霸权主义国家列入“敌对”名单，以种种理由实施国际霸凌。如，近年来美国对所谓涉港问题进行炒作并无端制裁香港企业；又如，2025年12月一艘港籍运油轮在加勒比海遭美国海军强行扣押。霸权国家试图维持地缘主宰地位的军事压力加剧了港企“出海”风险。2026年1月，港企合法经营多年的运河港口被所在国政府以“合同违宪”为由强行征收。这显示，霸权主义已与“资源民族主义”合谋与合流，霸权主义以军事压力胁迫小国，使之以“民族主义”为名充当霸权主义白手套，肆意毁约，严重威胁中国海外利益。通常被外界视为不同于内地企业的港资企业也未能置身事外，面临著与内地企业一样被从全球重要港口等关键基础设施“系统性剥离”的风险。

二是保护主义对香港国际贸易中心地位的冲击之险。国际货币基金组织、世界银行均认为，当前单边主义、保护主义抬头，全球贸易政策不确定性上升。个别发达国家违背基本经济规律和市场原则，单方面加征高额关税、推行非关税壁垒；强推制造业回流，并酝酿在货币、融资、汇率等领域采取一系列单边措施，为经济全球化蒙上阴影。国际货币基金组织首席经济学家皮埃尔-奥利维耶·古兰沙在“中国发展高层论坛2026”上指出，2019年以来关税及非关税壁垒显著增加，一定程度上可能导致全球化倒退；当前全球不确定性仍然较高，美国发起的“301调查”、中东冲突等，都可能进一步冲击全球经济。

美国为维护自身竞争优势，把中国作为集中实施各种壁垒政策的对象；将香港看作中国竞争力的组成部分，也运用“全政府”手段实施针对性遏制打压。为此，美国对港实施与内地无差别的高关税政策，延长对港“国家紧急状态”，威胁通过立法取消香港驻当地经贸办事处外交地位，制裁中方涉港官员等。香港作为自由港，经济高度依赖于自由贸易，十分看重市场信心。世界最大经济体对香港采取“泛安全化”“反全球化”政策举措，试图抑制投资者对港信心，直接对港输出不确定性，考验香港经济韧性。

三是“丛林法则”对香港国际法治优势的冲击之险。大争之势，国际秩序、国际规则面临严峻挑战。美国作为国际体系内最强大的国家，“带头”违反国际规范。现行国际体系三大支柱——以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，正面临著其自二战后形成以来最严重的冲击。“强权即真理”“丛林法则”成为世界不稳定性、不确定性的源头。然而，全球治理赤字严重，海牙国际法院、世界贸易组织、国际投资仲裁机制等，均因为西方国家对国际法的选择性适用、选择性失明甚至严重扭曲，而难以发挥作用。

香港作为国际枢纽城市，百多年来在东西方经贸、金融往来中形成了一套稳定的法治规则，既与世界接轨，又具备独特的效率。香港的自由开放需要法治予以保障，法治也需要和香港的自由开放结合，才能大放异彩。然而西方大国把法治“工具化”，合则用、不合则弃，直接冲击香港赖以生存的制度性保障体系。

四是不同种类风险跨域蔓延、联动交织之险。中国工商银行行长刘珺等专家研判，国际经济的不确定性日益由非经济领域主导，全球风险不在是线性时间序列，而演变为多维度风险矩阵；地缘政治摩擦、定向制裁等突发性非经济风险，可能短时间内对全球市场引发大规模系统性冲击。相当部分风险属于人为制造，是粗暴干涉国际自由贸易规则的结果，源于个别大国妄图将中国排除在其全球供应链之外，冲击全球产业链供应链韧性和稳定畅通。

风险蔓延性强、相互转化的速度快，可能直接或间接对香港带来负面影响。直接影响包括，大国取消对香港独特地位的承认、对港实施与内地无差别的经贸遏压措施，也将香港纳入“排华产供链”。间接影响包括，主要经济体为应对通胀而调整货币政策，可能产生“蝴蝶效应”波及作为国际金融中心的香港。经济、民生及新领域的风险，也可能与传统安全风险交织。例如，一些别有用心的人妄图把火灾政治化，“以灾乱港”。行政长官李家超多次指出，国家安全风险可以突如其来，而且可以波涛汹涌。这都提醒我们，必须为应对下一场风险做好充分准备。

新阶段港澳外部风险的法治应对

“一国两制”新阶段的生动实践启示我们，在港澳维护国家安全不仅依靠单一的刑事立法，而要运用综合性立法；不是只有刑事制裁一种手段，而是有行政主导下多样化手段；不是以高调、惩罚性为主（香港国安法惩治的只是极少数），而是以低调、预防性为主。今年是“十五五”规划的开局之年，港澳需要就以法治手段应对外部风险进行体系化的谋划，牢牢掌握战略主动。

一是，提升安全能力，统筹发展与安全。根据我国《国家安全法》的界定，国家安全既包括没有危险和不受内外威胁的状态，又包括保障持续安全状态的能力。在安全的状态得到巩固之后，能力建设就需要摆到突出位置。“不发展就是最大的不安全”。新阶段最体现保障持续安全状态能力的，就是统筹发展与安全的能力。为此，港澳需要坚持发展主旋律，持续提升经济安全保障能力。

二是，背靠祖国以自身的确定性应对外部环境的不确定性。美国《欧亚评论》指出，西方媒体已视中国为“全球稳定之锚”。香港背靠祖国，既有以国家力量提供的稳定性，也有自身法治提供的稳定性，需要把这两种稳定性结合起来。在“一国两制”条件下，法治为香港、澳门提供的稳定性是最可预期、最能够持久的。国务院发展研究中心《全球发展报告2025》指出，经济全球化是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果，是在全球范围内实现资源配置效率最大化的有效途径，是大势所趋。港澳维护国家安全，不能搞西方大国动辄“泛安全化”那一套，需要保持坚定拥抱经济全球化的战略定力。

三是，加强对防范应对外部风险的政策统筹。面对外部的系统性风险，以体系化的法治方案稳妥应对。个别大国以“全政府”统筹国家安全事务，对外实行霸权主义。对此，香港需要国家层面应对外部风险工作的指导。香港的行政主导体制有先天优势，应当也有必要加强应对外部风险的统筹。例如，可完善政府部门的海外风险防控体系，对重点投资国家或地区的政治、经济安全风险开展常态化监测，健全政企风险态势感知联动机制。并加强特区政府对企业应对海外安全风险的指引。

四是，以多元化与国际合作加强经济韧性。以韧性应对不稳定性的需要是双向的。企业、个人、家族希望在地域上、资产配置上实现多元化；香港也需要投资来源地多元化来保障韧性，双方对“防风避险”的追求是一致的。外商认为，真正的韧性来自于多元化与合作。汇丰集团行政总裁艾桥智指出，不确定性并不会消除机遇，只是改变了机遇的所在；亚洲各国国内市场的需求规模持续扩大、创新技术迅速推广、整个产业体系正在重塑，这些都是全球增长的新引擎，而中国仍将是下一阶段全球增长的核心力量。据此，港澳可以主动适应变局，顺应贸易格局正在发生转变、供应链加速调整、投资方向正在转向的潮流，识变应变求变，加强供应链建设，更好融入国家发展大局，特别是强化港澳与大湾区的融合与协同，深度参与高水平共建“一带一路”。

五是，积极参与全球治理，会同“国家队”扩大我国在法治领域的国际话语权。以国际调解院为国际治理、纷争解决提供替代性选择。可以发挥香港法治优势，为建设国际调解院提供持续内驱力。参与国际治理体系的变革，为消除全球安全赤字做出香港贡献。鼓励香港发挥法治“金字招牌”的特色专长，吸引全球优秀法律人才集聚，为香港与内地企业“并船出海”提供高水平法律服务，稳妥应对不同市场的要求并防范化解风险。

（作者系国务院发展研究中心港澳所副研究员，文章仅代表个人观点）