文 | 顾敏康

行政长官李家超表示，香港将首次制定自身的五年规划，对接国家“十五五”制定框架。他会亲自领导跨局、跨部门、全政府的专班统筹。他说，香港本身的五年规划，就重点发展领域进行更细致部署，期望能配合国家五年、十年甚至更长远的规划。当“十五五”规划网要全文公布后，会根据内容细节，主动对国家整体发展和涉港部分作全面对接。

“十五五”规划全称为《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，它不是狭义法律，但依据《宪法》第62条、第89条，是经全国人大批准后成为法定的最高层级发展纲领。这一程序使它区别于普通政策文件，具备明确的法律地位。

进而言之，全国人大通过的“十五五”规划对政府具有全面刚性约束。规划是政府履行经济调节、市场监管、公共服务、生态环保等职能的法定依据，其设定的约束性指标（如民生、环保、安全类）必须完成，纳入政府绩效考核，未落实需承担责任。同时，规划实施需通过年度计划、财政预算、专项规划衔接，形成闭环监督，中期评估报告需提交全国人大常委会审议。另一方面，规划对社会与市场主体也具有柔性引导功能。因为规划主要阐明国家战略意图，对企业、社会组织等以引导为主。展望未来，国家即将出臺《国家发展规划法》，这意味著以后五年规划的法律性质将得到更加清晰的界定，其实施的法治保障也将进一步强化。

根据《基本法》的规定，“十五五”规划不直接在香港实施。但为了体现国家对香港的全力支持，“十五五”规划会将香港的优势领域纳入规划之中。例如，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的建议中提及：支援港澳更好融入和服务国家发展大局，加强港澳与内地经贸、科技、人文等合作，完善便利港澳居民在内地发展和生活政策措施。发挥港澳背靠祖国、联通世界独特优势和重要作用，巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，支持香港建设国际创新科技中心，不断彰显澳门“一中心、一平臺、一基地”作用，推动澳门经济适度多元发展，支持港澳打造国际高端人才集聚高地。

香港过去只有特首一年一度的《施政报告》，属于行政政策文件和施政纲领，并非直接具有法律约束力的法律条文，也可能缺乏连贯性。相对而言，李家超特首宣布香港将首次制定对接“十五五”规划的五年规划，是一次重大改革举措。这是落实习近平主席关于特区政府要主动对接国家“十五五”规划重要讲话的重大行动，有利于香港更好融入和服务国家发展大局。这也是李家超特首和特区政府作为治理香港第一责任人的重要担当，显示特区政府积极提升治理能力，推动香港高质量发展。

特区政府首次制定五年规划后，是否也应该考虑将此规划法律化？因为，只有法律化的五年规划才具有连贯性与延续性，具有法律约束力。就此而言，法律化是在“一国两制”下，通过香港的主动对接，实现国家战略与本地法治的有机结合。这既维护了“一国两制”下香港的高度自治，又实现了香港与国家发展大局的协同。

（作者系香港教育大学教授、香港基本法教育协会执行会长、香港湖北社团总会顾问，文章仅代表作者个人观点）