《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

刘本立｜澳门学者同盟名誉主席、澳门经济学会会长、澳门发展策略研究中心副会长

2025年10月，二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。这份纲领性文件已为国家未来五年发展锚定航向，其中对澳门的部署更成为澳门特区未来发展的“行动指南”。《建议》要求，支持港澳更好融入和服务国家发展大局，加强港澳与内地经贸、科技、人文等合作。发挥港澳背靠祖国、联通世界独特优势和重要作用，不断彰显澳门“一中心、一平台、一基地”作用，推动澳门经济适度多元发展，支持打造国际高端人才集聚高地。未来，澳门将发挥自身优势，加快发展步伐，展现“十五五”规划下的责任与担当。

回归以来，澳门在“一国两制”框架下实现跨越式发展：2025年首三季本地生产总值的初步数值为3,013.3亿澳门元，按年实质上升4.2%，经济总量恢复至2019年同期的88.4%。2024年本地生产总值为4,033.1亿澳门元，按年实质增长8.8%，整体经济规模恢复至2019年同期的86.4%。2025年7月至9月总体（1.8%）及本地居民失业率（2.4%）均较上一期（6月至8月）下跌0.2个百分点，失业率维持低位。2024年居民人均预期寿命达84.5岁，位居全球前列。截至2025年9月底，特区财政储备金额为6,580亿澳门元。

当前，澳门正处于经济多元转型的关键期，须以《建议》为根本遵循，坚守“一国”之本、善用“两制”之利，背靠祖国，发挥自身优势，实现内联外通，在融入国家发展大局的战略中实现质的跃升。本文结合刚发表的澳门特区政府2026年施政报告来谈谈澳门未来的经济社会发展。

战略定位：安全与发展并重的使命践行

《建议》赋予了澳门维护国家安全、助力对外开放、推动多元转型的三重使命。事实上，经过20多年实践，澳门已构建起与“一国两制”相适应的发展体系，但其在制度深化、能力提升等方面仍有广阔空间。

（一）国家安全屏障的实践与深化

回归以来，澳门始终将维护国家安全作为首要政治责任，构建起 “法律为基、机制为纲、社会协同”的三维安全体系。法律层面，以《维护国家安全法》为核心，通过配套立法修订覆盖传统安全领域，并针对网络、数据等新兴领域完善法治保障，形成全域安全立法框架。机制层面，依托维护国家安全委员会统筹跨部门力量，建立常态化风险研判与处置机制，深化与内地在情报共用、联合行动等方面的协同，筑牢跨境安全防线。社会层面，透过“全民国家安全教育日”等活动，推动国家安全教育走进校园、社团和市民生活，同时强化保安部队与内地公安系统的联动，凝聚全社会维护国家安全的共识与合力。

从现实挑战来看，澳门仍然面临一定的安全压力：跨境金融犯罪风险上升，网络安全威胁持续加剧，旅游旺季游客密集场所管控压力增大，跨境人员与货物流动扩大也带来新的风险。未来，特区政府应以更大力度筑牢国家安全屏障，健全维护国家安全的法律体系，强化内外监督机制，有效维护特区社会秩序及公众的生命财产安全，推动与邻近地区建立包括网络安全在内的威胁情报交流机制。

（二）“爱国者治澳” 的成效与升级

“爱国者治澳”原则已深度融入澳门管治体系的各环节，形成制度保障、实践深化、共识凝聚的良好局面。在制度层面，2024年1月生效的新修订《行政长官选举法》首次确立选委会委员与行政长官被提名人资格审查机制，明确“爱国爱澳”为核心审查标准。现在，所有现职及新入职公务人员都需宣誓拥护《澳门特别行政区基本法》和效忠澳门特别行政区。在社会层面，特区政府也不断强化爱国爱澳薪火相传的传统，组织澳门青年赴内地进行各类参访交流实习活动，并透过“社区安全青年领袖计划”等提升青年的国家认同与民族自豪感，成为“一国两制”实践的继承者、推动者和受益者。

“爱国者治澳”实践虽成效显著，但仍有进一步优化提升的空间：一方面，青年群体的政治参与渠道需进一步拓宽，以更好调动青年参与澳门治理的积极性；另一方面，爱国爱澳的文化传播仍较多囿于传统媒体、线下宣讲及传统活动等模式，未能充分释放新媒体的传播优势与传播潜能，导致对旅居海外的澳门侨胞及相关群体的覆盖面与影响力相对有限。这就需要澳门通过优化现行社团法例，规划和引导社团建设，强化澳门青少年爱国主义教育，营造尊法守法的良好氛围，充实国家安全和品德及公民教育，从而更好地夯实爱国爱澳根基。
 

经济适度多元：多元产业格局的构建与突破

《建议》再次明确要推动澳门经济适度多元发展。这说明了经济适度多元仍然是澳门经济发展的头等大事。为此，澳门未来更要立足 “一中心、一平台、一基地”战略定位，以经济适度多元为核心，强化综合旅游休闲业优势，培育壮大中医药大健康、现代金融、高新科技、会展商贸文化体育等新兴产业，构建“传统产业升级+新兴产业崛起”的多元产业格局，增强抵御风险能力和可持续发展动力。

（一）综合旅游休闲业要提质增效

新冠疫情过后，澳门国际客源市场不断拓展，2025年前九个月国际旅客约有190万人次，恢复较快，同比增长一成二，已接近2019年国际旅客总数八成。澳门首次跻身“全球穆斯林旅游指数”榜单，获亚太旅游协会“市场推广”大奖。同时，2025年澳门位居中国旅游研究院“2024中国旅游者出境满意度十佳目的地”首位。

为此，澳门未来应持续巩固提升世界旅游休闲中心地位，督促幸运博彩承批公司履行批给合同承诺，加大非博彩投资力度，拓展海外客源。同时，更应深度推进“旅游+”跨界融合，形成多元旅游产品体系：“旅游+美食”，引入国际高端美食项目，举办澳门国际美食论坛；“旅游+体育”，以多个澳门体育品牌为主题开展社区旅游延伸活动，联合明星运动员推广旅游形象；“旅游+盛事”，持续举办澳门国际烟花比赛汇演、国际光影节等品牌活动；“旅游+教育”，推出澳琴研学旅游盛会等等；“旅游+会展”，举办“澳门国际旅游（产业）博览会”等活动。

（二）新兴产业培育要显著发展

澳门的中医药大健康产业已有一定发展，依托粤澳合作中医药科技产业园，构建“澳门注册+横琴生产”模式。澳门高校科研取得不错的进展，通过“以医带药”计划，推动中医药产品与葡语国家药企签订注册代理协定。现代金融产业稳步发展，金融基础设施不断升级，澳门中央证券托管系统（CSD）与香港债务工具中央结算系统（CMU）实现直接联网，数字金融创新有序推进，“数字澳门元”开展白名单沙箱测试，“聚易用”支付工具延伸至零售、医疗等多个场景，移动支付普及率持续提升。高新技术产业正在崛起，“科技企业认证计划”已认证51家企业，2024年营收规模约43亿澳门元；澳门科技研发产业园规划建设工作启动。会展商贸业竞争力大幅提升，2024年澳门获ICCA认可的国际会议达33项，亚太区排名上升6位至第14位，会展培训体系不断完善。

然而，澳门新兴产业的规模及竞争力还有待进一步提升，其发展现况与社会各界期望仍然存在差距。未来，澳门需加力培育新兴产业，建议发展方向可以包括：中医药大健康产业可强化科研转化，扩大“以医带药”国际影响；现代金融业则应优化法制与监管，推动债券市场互联互通及“数字澳门元”应用。在高新技术产业方面，可注重深化产学研合作，加快科技研发产业园建设；会展商贸业则以客制化方案吸引高端项目，推动“展会+招商”融合。发展新兴产业的同时，完善营商环境与人才政策，通过跨部门协作、政策支持、产业配套等，推动新兴产业壮大规模，筑牢经济多元发展根基。此外，及早成立政府产业基金、引导基金支持各项有利于澳门经济适度多元发展和横琴粤澳深度合作区建设的项目。

（三）经济治理机制要不断健全

早在2016年，澳门已制订并实施了《澳门特别行政区五年发展规划（2016-2020年）》(澳门“一五”规划)，在2021年实施了澳门“二五”规划，据特区政府透露，2026年将编制并实施澳门“三五”规划。而在2023年亦已公布实施了《澳门特别行政区经济适度多元发展规划(2024-2028年)》。当中已对澳门经济适度多元进行了顶层设计，相关工作亦取得了上述成绩。但实事求是地说，澳门的经济治理机制仍需加强。故未来，建议可以在以下两方面考虑：

一方面，澳门“三五”规划应深度对接国家“十五五”规划，可以经济适度多元、民生保障、区域协同为核心，开展科技、金融、会展、文创等重点产业分类规划研究，科学研判经济人口形势与国内外新质生产力发展路径。编制规划时，需要总结“二五”经验，广泛听取社会各界意见，强化与横琴合作区发展目标的统一衔接，科学设置约束性与操作性并重的发展指标，算好经济、财政、土地等资源要素平衡账，确保“三五”规划可落地、易评估、见成效。

另一方面，要强化政府产业引导政策。当中，政府产业基金及引导基金显得尤为重要。据悉，相关工作正稳步推进。参考邻近地方经验，可考虑由政府与社会资本共同出资，聘请专业团队管理，重点投资新兴产业与跨境合作项目。同步落实新修订的《投资基金法》及税务优惠方案，通过政策宣介与跨部门协作，吸引海内外优质资产管理公司落户，助力澳门基金市场对接国际，为经济多元发展注入资本动能。
 

人才集聚：“育引并举”启动发展动能

《建议》明确支持澳门打造国际高端人才集聚高地，这与澳门经济适度多元转型的核心需求高度契合，是“一国两制”优势的充分体现。澳门通过教育体系优化、就业渠道拓宽、高端人才引进、发展环境完善的“育引并举”策略，构建多层次人才梯队，集聚国际人才，为融入国家发展大局注入持久动力。未来，在本土人才培养上要与时俱进并配合产业发展，并在引进人才工作上要创新制度和观念，这样才能做到引才育才的相辅相成，为澳门持续发展提供坚实的人才力量。

（一）本土人才培育体系要提质升级

澳门要以教育改革为抓手，强化本土人才供给与产业需求的精准对接。在基础教育阶段，要深化科普科创教育与人工智能教育融合；要在职业教育领域，新增更多“1+4”产业发展的职技课程，推动学校与企业签订合作意向书，培养复合型技术人才；推动职业技能“一试多证”，促进人才在区域内自由流动。不断健全终身学习机制，实现从青少年到长者、从在校学生到在职人士的全年龄段人才培育覆盖。在高等教育层面，要积极拓展国际合作网络，透过推进与国际名校合办双博士学位、与海外知名高校开展联合培养项目、资助高校教研人员参与区域及国际学术活动、为大学生创造参与企业研发和实习机会，提升高教质素，形成全链条人才培养体系。完善大湾区高校、科研院所、高科技企业建立人才协同培育引进机制。

（二）经济适度多元发展所需人才的引进机制要优化创新

特区政府于2023年和2024年先后推出第一期、第二期人才引进计划，获纳入建议引进人才名单超过750名，其中以企业的高管、产业专业人士以及教研人员为主，初步达到阶段性预期的效果，为澳门经济适度多元发展注入新的活力。但随著经济适度多元发展的推进，配合未来经济适度多元发展的人才引进工作似要“加把劲”。建议特区政府在全面总结首两期人才引进计划经验的基础上，对相关政策进行优化，并进一步健全配套措施。具体来说，可考虑持续优化澳门第三期人才引进计划，通过电子化申请、简化审批流程等措施提升引才效率，并应逐步建立跨部门合作引才机制，主动发掘适合澳门经济适度多元的国际化、高端和产业应用人才，为人才打造持续发展的平台。

（三）人才发展环境持续完善

特区政府多年以来一直开展人才需求调查，未来这些调研应常态化，并紧贴社会经济发展步伐和企业实际需求。一方面，政府应定期发布重点产业短中长期人才需求报告，为人才培养和引进提供精准指引。在政策保障方面，“人才培养考证激励计划”等既给予获奖者奖励，也推动澳门居民考取更高阶和专业的证照，达到提升居民综合素质和竞争力的目标。除了鼓励学习和进修，政府也可从优化高端人才税收优惠、住房保障等配套措施吸引、留住优质人才为澳门服务。

另一方面，应持续丰富人才交流活动，拓阔澳门居民的视野。例如特区政府和外交部驻澳公署组织的青少年外交知识竞赛，可让获奖者赴更多国家参访，派遣优秀青年参与联合国难民署实习计划等，推动澳门人才走向世界。

简要来说，澳门应以构建国际高端人才集聚高地为目标，从政策、平台、服务三大维度优化人才发展环境。升级迭代人才引进计划，立足重点产业发展需求，健全跨部门协作机制，实现招商与引才联动协同。同时要强化高校与科研平台的育才载体作用，深化与葡语国家、“一带一路”沿线地区的国际教育合作，拓展人才发展空间。此外，还需要完善人才服务保障体系，统筹住房、教育、医疗等配套支持，优化税务优惠与发展扶持政策，打造开放包容、保障完备、流动畅通的人才生态，让人才“引得准、用得好、留得住”。
 

融入大局：合作区与大湾区的协同发展

澳门更好融入国家发展大局是《建议》的核心要求。澳门以横琴粤澳深度合作区建设为核心抓手，深化与粤港澳大湾区城市协同，强化“软硬联通”，推动规则衔接、产业融合、民生互通，在国家高水平对外开放和区域协调发展战略中发挥独特作用。

（一）横琴合作区建设纵深推进

横琴粤澳深度合作区成立至今，始终坚持“澳门+横琴”战略定位，在规则衔接、机制建设、民生融合与产业协同等方面取得阶段性成效。制度层面，成立促进横琴建设领导小组与澳琴一体化法律专责工作小组，系统梳理产业资助、社会福利、专业执业等重点领域法规清单，明确澳门办学机构在合作区的师生权益适用澳门法律，构建与澳门趋同的生活环境。民生领域，推动教育、医疗、社保等公共服务跨境互通，优化跨境学童通勤保障，扩大澳门药品与医疗服务在合作区的覆盖范围，实现“粤澳社保一窗通”跨域服务。产业方面，确立文旅、高教、医疗、高新科技、现代金融五大优先发展方向，构建“澳门平台+国际资源+横琴空间+成果共享”的产业联动模式，吸引众多头部企业与澳资企业集聚，形成产业集群发展态势。截至2025年7月底，合作区实有经营主体近6万户，其中澳资企业达7,303户，比合作区成立时增长57.49%。

未来，合作区需要聚焦第二阶段建设目标，持续深化“软硬联通”。硬联通上，要加快澳琴国际教育（大学）城、广珠（澳）高铁横琴段、澳门国际机场横琴前置货站等重大基础设施建设，优化智慧口岸与跨境交通网络。软联通上，要推进社保、税务、知识产权等规则机制深度对接，扩大跨境执业资格互认范围。产业上，需重点深化中医药大健康、现代金融、高新科技等领域协同，强化“澳门研发+横琴转化”机制创新，打造具有国际竞争力的澳琴现代化产业体系。民生上，则要进一步完善教育、医疗、养老等跨境保障，扩大人才住房与公共服务供给，建设宜业宜居的澳门居民生活新家园。

（二）大湾区协同合作全面深化

澳门已积极践行粤港澳大湾区建设国家战略，在区域联动、基建互联、产业协作、民生互通等领域构建全方位合作格局。基础设施方面，推动了跨境口岸智慧化升级与交通枢纽互联，强化了与大湾区其他城市的立体交通网络衔接，提升要素流动效率。产业协作方面，深化了金融领域创新合作，“跨境理财通”、“粤港澳金融科技创新监管合作机制”等政策已落地；科技领域强化了与内地科研机构联动，主动对接国家科技创新体系，推动创新资源共建共享；文旅、会展等产业形成了联合推广与资源互享机制，共同推广大湾区旅游品牌，增强大湾区“9+2”城市旅游市场的协同效应。民生与人才领域，推行了职业技能“一试多证”与资格互认等，优化跨境知识产权保护与税务协作，构建便利化的区域发展环境。

今后，澳门应进一步强化与大湾区其他城市的战略协同。可考虑：规则上，要推动市场准入、标准认证、监管协同等方面深度对接，打造国际化、便利化的营商环境。互联互通上，应持续深化基础设施互联互通，推动重点交通项目建设与枢纽功能整合，打造高效畅通的区域交通网络。产业上，可聚焦新质生产力培育，深化金融科技、中医药、数字经济等领域跨界合作。民生上，应扩大教育、医疗、社保等公共服务跨境覆盖面，完善人才跨境流动与发展保障机制，助力大湾区建设成为国际一流湾区和世界级城市群。
 

枢纽构建：中葡平台的功能跃升

澳门作为中国与葡语国家交流合作的中心，在国家对外开放格局中具有不可替代的作用。2023年，中国与葡语国家贸易额达2,209亿美元，较2003年中葡论坛成立时增长20倍。2024年中国与葡语国家进出口商品总值继续增长，达2,251.79亿美元，中葡平台从经贸合作到金融与科技协同突破，再到人文教育医疗卫生等多领域合作近年来都有了不错的发展。随著澳门与葡语国家的合作交流不断拓展深化，其合作亦正延伸至西语国家以及东南亚地区，与各方的交流合作日益频繁。在此进程中，澳门将更充分地发挥其作为中葡平台的独特作用，其“国际朋友圈”持续扩大。未来，澳门中葡平台的功能亟待实现新的跨越与提升。

（一）经贸合作要提质发展

2024年中葡论坛第六届部长级会议签署《经贸合作行动纲领（2024-2027）》，明确在绿色能源、生物医药、数字经济等领域扩大合作，设立10亿美元专项合作基金。目前，中葡商贸合作服务平台综合体已成为澳门平台功能的核心载体。投入营运以来，该综合体已接待近200个来自内地及葡语国家的代表团参访，2024年促成商品贸易合作意向达4.2亿澳门元。

尽管中葡商贸合作有一定成效，但澳门作为对外开放平台仍存在突出短板，包括中小微企业受资讯渠道与资金门槛限制而参与度不足、产业合作结构中技术合作、数字服务等高端领域占比极低，加上澳门国际机场目前无直飞葡语国家的常规航线，造成物流联通能力滞后等。今后可考虑扩大中葡合作发展基金对中小企的支持力度，联合合作区开通“中葡商品快速通关通道”，实现“澳门撮合+横琴交割”无缝衔接来补充这些不足。

（二）金融与科技要协同突破

金融合作方面，澳门已形成以离岸人民币业务为核心的中葡金融服务体系，这一定位被纳入中葡论坛合作框架及特区金融发展战略。截至2025年8月，澳门银行体系人民币存款占比为8.5%，对应金额超900亿澳门元。债券市场建设持续推进，依托中央证券托管系统等金融基础设施，澳门正打造服务大湾区与葡语国家的债券融资平台。在第二届“中国—葡语国家中央银行及金融家会议”期间，成功对接九个葡语国家的金融监管机构与市场主体，为跨境金融合作奠定基础。科技合作层面，中葡科技交流合作中心通过品牌赛事凝聚创新资源，其中“巴葡科技企业（澳门）创新创业大赛”已连续举办五届，吸引众多优质项目，覆盖人工智能、生物医药等多个前沿领域。澳门高校与葡语国家科研机构的合作已形成实体化载体，通过共建联合实验室等形式深化技术研发联动。

今后应以强化协作为突破手段，深化数字澳门元试点，依托合作区完善跨境监管合作与资讯共用机制。联合大湾区其他城市开展人才联合培养，同时推动金融资本对接科技项目，形成“融资支援+技术转化”联动模式，让中葡平台科技和金融合作成果更丰硕。

(三) 西语及东南亚国家经贸联动要加强

除与葡语国家外，澳门持续深化与西语系国家及东南亚国家的经贸合作平台功能。依托中国—葡语（西语）国家经济贸易服务中心及首期规模10亿元人民币的中葡经贸发展基金，已完成首个投资项目决策并储备多个优质项目，通过“走进墨西哥”主题活动精准对接市场。东南亚合作上，以会展为纽带，在“2025年第二届中国—葡语国家经贸博览会（澳门）”、“第30届澳门国际贸易投资展览会”、“澳门国际品牌连锁加盟展2025”期间吸引印尼等东南亚国家企业参与，促成 68家海外企业签署投资立项，组织600多位元东南亚企业代表考察澳琴营商环境，持续为东南亚市场对接提供政策与资源支撑，形成多元化经贸合作网络。

未来，澳门需聚焦西语国家及东南亚国家深化经贸联动。西语系国家方面，应依托中葡（西语）国家经贸服务中心与专项基金，通过主题经贸活动精准对接市场，吸引其特色品牌集聚澳门，支持澳门企业参与欧洲电商选品会等国际商务交流，拓展海外销售渠道。东南亚市场上，可考虑在东南亚国家设立驻外经贸旅游机构，联合当地商协会组织和企业，积极参加当地国际会展，增加合作机会；借助跨境电商与直播带货模式，在当地知名电商及新媒体平台推广“澳门制造”、“澳门品牌”，同时引进当地优质产品；以“国际基建论坛”、“粤澳名优商品展”等品牌活动为纽带，深化与印尼、缅甸等国的经贸往来；持续优化通关便利措施，提升货物流动效率，才能全方位筑牢与东南亚国家的多元化经贸合作网络。
 

结语

国家“十五五”规划为澳门发展指明了前进方向，提供了重大机遇。站在新的历史起点上，澳门要在 “一国两制” 框架下，坚守 “一国”之本、善用“两制”之利，牢牢把握融入国家发展大局的核心主线，在战略定位、多元发展、人才集聚、区域协同、枢纽构建等领域取得更扎实的成效。要从维护国家安全的坚定践行到中葡平台的能级跃升，要从多元产业的培育壮大到经济治理效能的持续提升，要以自身的独特优势，在国家发展战略中实现高质量发展，书写“一国两制” 实践的新篇章。

当前，澳门正处于经济多元转型的关键期，机遇与挑战并存，机遇始终大于挑战。未来，澳门需持续以《建议》为根本遵循，在中央政府的坚定支持和特区政府的统筹引领下，各界凝心聚力、务实进取、奋发有为，必将充分发挥背靠祖国、联通世界的独特优势，在国家高水平对外开放中扮演更重要角色，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献澳门力量，让“一国两制”事业行稳致远，让澳门的明天更加繁荣稳定，让澳门居民的获得感、幸福感、安全感持续提升。

 

本文发表于《紫荆论坛》2025年10-12月号