文｜北京  韩大元

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（香港基本法）由第七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过，并当日以国家主席令公布，自1997年7月1日一起实施。自1985年开始起草，1990年4月4日颁布到1997年7月1日正式实施，这部法律在新中国立法史上塑造了崭新的立法理念，创新了立法程序，也为世界法治实践提供了来自于中国的经验。在纪念香港基本法颁布35周年之际，我们回望这部“创造性的杰作”诞生过程，深刻感悟这部法律的“历史意义和国际意义”，大力弘扬“一国两制”蕴含的和平、包容、开放、共享的价值理念，提炼基本法实施的内在规律、逻辑与经验，同时客观地分析面临的挑战与问题，共同展望“一国两制”的未来。

宪法是制定和实施基本法的效力依据

习近平主席在出席庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼发表的重要讲话中指出，澳门回归祖国25年的重要经验之一是“以宪法和基本法为基础的特别行政区宪制秩序更加稳固”。当我们总结香港基本法颁布35年的成就与经验时，有一个基本问题是不能忽视的，即中华人民共和国宪法是基本法起草与实施的基本背景、效力依据与正当性的保障。在起草原则的确立、法律颁布与实施的过程中，宪法始终发挥了国家根本法的重要作用。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新修改的《中华人民共和国宪法》，宪法第31条规定“国家在必要时得设立特别行政区”。香港基本法序言与第11条都明确援引宪法第31条作为法律依据。宪法第62条14款明确规定，由全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。这一规定为基本法提供了正当性与法律依据。

自回归之日起，香港终结了英国的宪法秩序，被纳入中华人民共和国宪法秩序之内，宪法和基本法共同构成香港的宪制基础。正如习近平主席指出的：“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。”在基本法实施中，无论遇到什么样的问题，必须回归“一国两制”的基本方针，以宪法和基本法形成强大的社会凝聚力。要理解法治，首先要正确理解宪法，讲香港法治，首先要讲中国宪法；讲基本法，首先也要讲基本法制定所依据的宪法；讲香港普通法传统，也要讲宪法和基本法确立的宪制秩序，新的宪制秩序注入传统的普通法新的元素，使之成为更具开放性的法律体系。在中华人民共和国宪法体制下，我们要正确理解回归后的香港法治，必须回归宪法，从国家宪制高度认识今日香港法治的价值与意义。

基本法体现民主立法精神

35年前，邓小平在会见出席香港特别行政区基本法起草委员会第九次全体会议的委员时，对基本法起草的意义给予了高度评价。他说，“你们经过将近五年的辛勤劳动，写出了一部具有历史意义和国际意义的法律。说它具有历史意义，不只对过去、现在，而且包括将来；说国际意义，不只对第三世界，而且对全人类都具有长远意义。这是一个具有创造性的杰作。”香港基本法制定是人类法治史上前所未有的一项事业，起草者们以科学与民主立法的理念，在五年多的时间里，完成了这部伟大的法典，为人类法治文明提供了中国经验。其中，在立法程序上创造了新的理念、机制与程序。可以说，基本法持久的生命力源于其起草过程的科学与民主原则。

从新中国立法史看，制定和修改宪法时，通常专门成立起草委员会或者修改委员会，普通法律的制定不成立专门起草机构。基于香港基本法的特殊性，1985年4月10日，第六届全国人民代表大会第三次会议决定成立中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会，负责香港基本法的起草工作。决定规定：“香港特别行政区基本法起草委员会向全国人民代表大会负责，在全国人民代表大会闭会期间，向全国人民代表大会常务委员会负责。”决定还要求：“香港特别行政区基本法起草委员会由包括香港同胞在内的各方面的人士和专家组成。具体名单由全国人民代表大会常务委员会决定并公布。”香港基本法起草委员会由59人组成，其中内地委员36人，香港委员23人，具有广泛的代表性。基本法起草委员会自1985年7月1日正式成立并开始工作，至l990年4月4日基本法（草案）通过为止，工作时间长达4年8个月。在此期间，先后举行了9次全体会议，25次主任委员会议，2次主任委员扩大会议，3次总体工作小组会议，73次专题小组会议，5次区旗区徽评选委员会议，还先后两次就基本法（草案）征求意见稿和基本法（草案）在香港和内地广泛征求意见。

从起草过程的民主程序看，为了广泛听取香港社会各界人士的意见和建议，起草委员会第一次全体会议委托在香港地区的起草委员，共同发起筹组具有广泛代表性的“中华人民共和国香港特别行政区基本法咨询委员会”，广泛收集香港社会各界的意见和建议。会后，在港的起草委员召开了基本法咨询委员会发起人会议，展开了意见的咨询过程，广泛征集香港各界人士对基本法的各种意见和建议。特别是基本法（草案）征求意见稿公布后，基本法起草委员会在香港和内地开展为期5个月的征求意见活动。咨询期结束后，各专题小组又先后召开小组会议，根据各方面提出的意见，对基本法（草案）征求意见稿进行修改。据统计，各专题小组共修改l00多处，其中80多处涉及实质内容，50多处来自基本法咨询委员会收集的意见。

从通过基本法程序的创新看，为了明确基本法的合宪性，消除部分香港市民的顾虑，1990年4月4日全国人大通过基本法的同时，还作出了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，明确“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”“《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自1997年7月1日起实施。”鉴于全国人大在正式决定中宣布香港基本法是“符合宪法的”，并且香港的制度与政策均以基本法的规定为依据，从法律上讲，不存在“基本法与宪法相冲突”的问题，稳定了人们的合理预期，明确了基本法的合宪性基础，也为开创新中国合宪性制度提供了宝贵的实践经验。

基本法坚持从实际出发及实事求是的原则

在起草基本法时，邓小平强调，“‘一国两制’是个新事物，有很多我们预料不到的事情。基本法是个重要的文件，要非常认真地从实际出发来制定。”可以说，从香港实际出发，实事求是，循序渐进发展民主是“一国两制”在香港实践的基本出发点。“一国两制”是中国共产党人的创举，之前并无成型的制度经验可以遵循，也没有固定的发展模式，需要在实践中不断探索和完善“一国两制”制度。

以香港的政治发展为例，这是回归27年来的讨论热点问题之一。无论是基本法起草还是具体实施过程中，中央始终坚持实事求是的治港哲学，将基本法序言明确规定的“考虑历史和现实情况”作为基本法实施的核心要素。除基本法序言外，基本法45条、68条都规定要根据特别行政区的实际情况和循序渐进的原则推动特别行政区民主发展。在基本法规定下，无论制定香港国安法，还是2021年选举制度的改革，都是从香港实际情况出发，把国家整体利益与特区长远利益有机结合，确保“一国两制”事业始终在宪法和基本法轨道上稳步发展。

基本法尊重和保障居民的权利自由

香港基本法明确规定了居民享有的权利与自由，在法律文本中仅“自由”一词就出现了33处，涉及21条条款。可以分为三类：第一类为概括式自由，在基本法文本中与“权利”同时出现，表述为“权利和自由”，主要体现在基本法第4条、第11条、第38条、第39条、第41条。第二类为自由权，主要规定于基本法第三章《居民的基本权利和义务》，包括人身自由、宗教信仰自由、迁徙自由、通讯自由等。第三类为对香港自由经济的规定，包括贸易自由、资金流动自由、经营自由等，主要体现在基本法第105条、第110条、第112条、第115条、第127条等条文之中。

基本法实施27年来，特区政府、立法机关与司法机关遵循了“国家尊重和保障人权”宪法原则，严格保障基本法规定的居民的权利自由。法治真谛在于保障每个人的自由、尊严与价值，同时处理好国家安全与人权价值之间的平衡。基本法为寻求维护国家安全、维护社会秩序与保障人权之间的合理平衡，提供了清晰、明确的规范指引。如基本法总则第4条规定：“香港特别行政区依法保障香港特别行政区居民和其他人的权利和自由。”这是基本法保障人权的基本原则。同时，基本法第三章专章规定了香港居民的基本权利和义务（第24—42条），详细规定了居民所享有的基本权利，使得第4条人权保障原则更加具化。第三章基本权利条款既包括了宪法规定的基本权利内容，同时基于“一国两制”，考虑内地与香港在社会、经济、文化等背景上的差异，也规定了国家宪法上没有规定的一些基本权利，如迁徙自由、生育权利、罢工自由等。

在基本法的保障下，人们对一些社会议题和政府政策有不同的看法与主张是正常的，基本法保障居民的基本权利与自由，包括言论、新闻、出版、信仰自由等，但行使权利要符合法治精神，不得违背法治原则。回归27年来，在基本法的保障下，香港居民的权利与自由得到充分保障，并通过司法程序合理平衡安全、秩序与自由之间的不同价值。

保持基本法的稳定性与适应性的有机统一

基本法实施27年，经历了风风雨雨，虽面临一些争议，但基本法始终保持著文明、和平、开放、包容精神，它是“一国两制”行稳之远的根本保障。目前，香港进入由治即兴的新阶段，基本法是香港战胜各种困难的法宝，要倍加珍惜基本法实施取得的成就，保持基本法的长期稳定性与安定性。

为了保持长期稳定性，香港基本法设计了富有特色的立法体制。基本法除正文外，还有三个附件，作为基本法的组成部分，其目的是维护基本法规范的稳定性。如1987年12月香港基本法起草委员会第六次全体会议上呈现的基本法条文草稿第45条第2款规定了行政长官产生的四种办法，随后在第3款规定：“前款规定的行政长官产生办法可根据香港特别行政区实际情况予以变更。”我们知道，一旦行政长官产生办法规定于基本法正文，那么对产生办法的变更也就是对基本法的修改，不利于基本法正文的稳定性。之后有委员建议，行政长官产生办法和立法会产生办法可以通过一个附件或单行法来规定，附件或单行法与基本法一同颁布。这个建议被基本法起草委员会采纳，之后我们看到的各版基本法草案，都是带有附件的。2021年全国人大常委会对基本法附件一和附件二的修改，再次印证了保持基本法稳定性和适应性相统一的重要性。

随著“一国两制”实践的发展，在基本法的实施过程中，有些条文与现实之间也会出现不一致或者冲突的情况，需要寻求两者的合理平衡。为此，基本法通过第158条设计了富有特色的释法机制，由全国人大常委会解释基本法，以消除规范与现实的不一致。回归以来，全国人大常委会对基本法进行五次解释，及时回应实践，为保持基本法的稳定性与适应性积累了宝贵的经验。例如，1999年全国人大常委会对居港权条款的解释避免了港人内地所生子女大量涌入带来的社会负担，维护了特别行政区的社会稳定。在香港政治体制的发展关系到“一国两制”和基本法的贯彻实施之际，2004年全国人大常委会对行政长官和立法会产生办法的解释坚持了循序渐进发展民主的原则，澄清了政制发展中的争议，有利于基本法的实施。2016年全国人大常委会对香港基本法第104条宣誓条款的解释有利于基本法有关条文得到正确理解和执行，有效打击和遏制“港独”活动，维护国家主权和领土完整，维护香港居民的根本利益和香港特别行政区的政局和社会稳定。

总而言之，为了维护基本法的长期稳定性与安定性，对基本法修改采取从严考量是起草者们的基本判断，也是设计基本法159条修改程序的立法原意。为了保持香港的长期繁荣稳定，我们需要积极运用解释权，即便是某些需要“修法”解决的条款，可以通过解释方式解决，不宜轻易启动修改权。

正视基本法实施中的新情况、新问题

香港基本法的实践是史无前例的，基本法实施27年来取得的成就是有目共睹的，但我们也要正视“一国两制”进入新阶段面临的新情况、新问题。特别是目前国际政治秩序呈现不确定性，世界局势进入动荡期，大国关系出现新的博弈，对“一国两制”也带来了新的挑战。对此，我们要始终坚定“一国两制”的制度自信。如对于人心回归问题，我们需要以法治思维与法治方式，发挥法治稳预期的功能，使“一国两制”融入到所有香港居民的生活之中，使之成为一种生活方式。香港基本法体现了共和国宪法精神，凝聚了国家宪法下两种制度和平共存的文明价值，为“一国两制”制度体系的完善提供了广泛的空间，体现了人民对美好未来的向往。因此，我们需要以基本法凝聚共识，在基本法成功实践27年的基础上，以更开阔的视野与理念，完善与基本法实施相关的制度体系，让基本法成为人们信赖的生活规范，为人们带来稳定的预期。

中共二十大和二十届三中全会已确立建设社会主义现代化强国和全面深化改革的总体目标。展望未来，到2049年实现第二个百年奋斗目标时，香港将进入“50年不变”的新阶段。毫无疑问，港澳回归50年的成功经验必将对我国建成社会主义现代化强国注入新的内涵，促进国家治理体系与能力的现代化。在“一国两制”实践进入新阶段的今天，我们应站在世界、国家未来发展的高度，守护好香港法治这一金字招牌，维护宪法和基本法确立的宪制秩序，创造“一国两制”事业更加美好的未来。

（本文发布于《紫荆》杂志2025年4月号，作者系全国人大常委会香港基本法委员会委员，中国人民大学“一国两制”法律研究所所长）