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宋小庄 | 深圳大学港澳基本法研究中心前教授、紫荆研究院高级研究员

北部都会区具备独特的区位优势，面积和未来人口约占香港整体的三分之一，是香港经济发展的新引擎，具有巨大发展潜力和经济价值，香港各界高度关注。为加快北部都会区建设步伐，香港特区政府应积极学习和借鉴内地成功经验，提高统筹规划能力，简化行政流程，为发展拆墙松绑，力争早日将蓝图变为现实。

概述

2025年9月，香港特区政府新一份施政报告第三章标题是“加快发展北部都会区”。至此，对北部都会区（以下简称“北都”）发展，李家超行政长官已在施政报告作过四次讨论。2022年10月，施政报告有“发展北部都会区，启动新引擎”（第54-56段）；2023年10月，施政报告有“推进北部都会区发展新引擎”（第78-84段）；2024年10月，施政报告有“推进北部都会区发展新引擎，深化大湾区合作”（第43-54段）。这三份施政报告都强调北都是香港经济发展的“新引擎”，但北都发展速度未达大众预期。

眼下，河套合作区深圳园区已对深圳发挥作用，但香港园区的第一期还未完工，第二期才将要完成规划，还要考虑“‘边建设，边进驻’模式，灵活为企业提供工作空间，让企业无需等待整区完成工程就可以提早进驻”（第51段）。可见，行政长官想要北都发展成为“新引擎”（第5段），可谓“心急如焚”（第43段）。

今年9月，施政报告把“加快发展北部都会区”列入第三章进行专章讨论，增添了不少新内容。例如，提出设立“北都发展委员会”，成为统筹推动北都发展最高级别的领导班子。北部都会区原设有北部都会区督导委员会，由财政司司长主持，有40名非官方成员，为推广北都出谋献策，职权范围是规划和落实北都的建设，向政府提供意见。发展局还设置北部都会区咨询委员会和统筹办事处两个机构。但多年来的事实证明，这样做似乎已不大能满足北都发展改革的需要，也不能加快实现促进北都发展的目标。

如果还是依照原来的架构运作，北都可能发展不利。诸如大约87公顷的河套合作区香港园区，与深圳园区相比较，就拖后很多。如果不积极改革，不采用创新做法，可能继续落后下去。占地不到87公顷的河套香港园区尚且如此，“北都面积和未来人口约占香港的三分之一，可以提供3,000多公顷新发展土地”（附篇第16页）如此巨大规模，在20-30年内全部发展起来实属不易。

为此，特区政府提出成立由行政长官担任主席的“北都发展委员会”，“提升北都发展的决策层次”，“务必加速推进”北都建设，“更好发展经济、改善民生”（第44段）。该委员会分为三组，各自发挥重要职能。报告的创新提法很多，从运作到规划到实践，都提出要简化行政措施，拆墙松绑，以新思维采纳不同地方的建造方法、材料和装备等（第44段），并把类似方法“套用在北都以外的地方”（第47段）。
 

北都发展委员会及其分组职能

施政报告认识到北都发展的艰巨性和多样性。广义而言，北都发展就像是在内地的大城市建立一个新的开发区，例如：在上海的浦东建立浦东新区、在苏州建立工业园区等。内地这种开发区可能已有数十个，有不同的开发模式可供借鉴。就香港而言，当年新市镇扩展、地铁谋划、香港新机场建设、数码港发展、广深港高铁香港段完成，也都提供了经验和教训。

狭义而言，内地开发区具有特殊性。如按常规规划进行开发，可能时间较长、成本较高，还可能超支。如果容许建设先导性、低密度的建筑和设施，进行齿轮式、滚动式发展，预收临时土地出让金，对总体规划没有负面影响，却可以缓解开发初期的资金要求和招商压力，以短中期租赁方式激活储备土地利用，缓和远期规划与近期开放的矛盾。前海企业公馆、东莞旧工业区活化、长沙高铁新城、海口江东新区企业港等项目，都曾经采用过上述方式发展，对香港而言有可以引进的成功经验。

在内地，政府主导盘活未出让或待开发的土地设施建设称为1级开发，市场化的房地产开发称为2级开发。盘活未出让或待开发的土地，提高土地利用率，奠定长期发展基础，创新土地开发管理实践，有潜在的成本效益、进度效益和其他效益，减少闲置土地浪费，称为1.5级开发。《深圳市深汕特别合作区土地1.5级开发操作指引》《东莞市土地1.5级开发操作指引》等对此作出归纳总结。

为加快兴建公屋，特区政府主导“简约公屋”计划，在尚未开发（或未来）的商业土地上开发，但居住期限为五年。在启德世运道发展地区兴建“简约公屋”，即为此例。当时政府并非不知道有1.5级开发的做法，却要建造高层的“简约公屋”，采用很深的钻孔灌注桩（bored pile）作为基础。居民入住五年后就要搬迁，上层的建筑就要拆卸。但钻孔灌注桩基础部分却很难拆卸，或将成为拆迁后商业再开发的隐患。

如果香港可以灵活借鉴有关成功经验，有所提升和发展，进行1.5级土地开发，才能加快北都的开发，才能使北都成为香港经济发展的“新引擎”。

为提高决策水平，北都发展委员会下设三个高层职能小组，分工合作：一是财政司司长任组长的“发展及营运模式设计组”， 二是政务司司长任组长的“大学城筹划及建设组”， 三是财政司副司长任组长的“规划及发展工作组”（第45段（i）、（ii）、（iii）），涵盖北都发展的分期、分批、分块的开发工作。

第一组负责产业园区营运模式，划分不同的产业园区，决定由园区公司（法定或非法定机构）处理不同的产业园区。各产业园区成立法定或非法定的机构，制定建设不同产业园区合作模式如“建设—运营—移交”、各产业园区“双信封制”的招投标制度等。由立法会批准总预算及其分配方案，由各产业园区的管理机构决定各自的融资方案，包括股份制、债券、政府注资及土地参股等。

第二组负责大学城筹划和建设，判定不同知名大学城的成功模式，博采不同知名大学的建议，研判香港学术优势和产业深度结合路径，促进内地和国际领先大学和研究机构的进驻等。对洪水桥、牛潭尾、新界北新市镇三批大学城土地发展的定位、愿景及产业导向作出建议等，并执掌各大学城的规划管理，产、学、研、商等的指导工作。

第三组负责由规划到执行的全流程管理，对规划、工程、土地、交通、环保作统筹整合和全面部署，促进产业进驻，创造职位和提升生产力。加强工程审批的统筹和监督，设定通报机制，加快进度等。该小组承担各产业园工程质量、工期、开支，并特设专案监督办公室。

根据内地筹建开发区的经验，各开发区要成立专门的筹建处、筹建班子，让班子大部分成员可以全职工作，也较为直接地向当地政府问责。但北都发展委员会及其小组成员都是兼任的，都是政府的问责官员和公务员，他们还要履行本职工作，与政府本为一体，也不容易问责。两者利弊在某些时候可能会显现出来。
 

产业园区营运模式设计

北都面积366.7平方公里（合36,667公顷），约占香港陆地面积的三分之一。但北都科技产业园区和大学城发展区域面积只“可以提供3,000多公顷新发展土地，有助我们突破过去产业发展面对土地不足的瓶颈，加快推动创新科技抑制其他产业发展”（附篇第16页）。实际上北都发展土地面积仅占香港陆地面积约8%。北都科技产业园区和大学城发展区域的面积相对较小，勿与整个北都面积混淆起来。

目前，北都由西向东分为四大区域，包括：“高端专业服务和物流枢纽”“创新科技地带”“口岸商贸及产业区”“蓝绿康乐旅游生态园”，是香港的战略发展区域（附篇第16页）。河套合作区香港园区占地87公顷，主要用于发展创新技术；洪水桥产业用地面积23公顷；新田科技城占地210公顷，但如何突破过去产业发展瓶颈的3,000多公顷的详情尚未可知。

随著北都发展委员会工作的进展，规划这3,000多公顷土地未来发展性质、规模、范围，形成平面图（含模型）和说明，才可能推断出香港要用多大规模财政、融资和外来投资，要用多长时间和人力，才能作出全面、量化、精准的分析与评价。

三个小组的工作范畴是面积高达3,000公顷的特大项目，可能涉及数百上千的小项目。这块大场地要被划分为数十上百个不同地块和片区。从时间上看，将花费20至30年才能逐步完成，也不可能所有项目都上马，要划分为若干地块、片区，先后有序地推进。

除了总体规划需要一次性（或多次）完成及其后可以作出必要的调整外，对任何一块地块片区、一个小项目的规划而言，都有前期和后期的工作。第一、二小组偏重于工程的前期筹建工作，第三小组偏重于工程启动后的建设工作，包括施工质量监督、进度监督、中期付款、调试和竣工结算等。

北都发展属于特区政府特大项目，要由政府的税收收入所决定的财政开支给予长期支撑。香港基本法第107条规定：“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”在农业和其他特定社会里，“量入为出”是上佳的理财原则。但在金融社会里，这一原则，就未必可能得到严格遵守。对巨大工程项目，预留工程款的支付恐怕也是不切实际的，但政府总要作赤字预算也不是办法。因此，施政报告设计了多元的、切合香港实际的营运模式。

施政报告设计的营运模式是：先指定若干发展区作为不同产业园区，并度身成立一间或多间园区公司，该等公司既可是法定机构，也可是非法定机构（法人）。该等公司成立后，可以公司名义按照既定营运模式，设法集资筹款，以不同方式推进不同产业园区发展(第45（i）段)。

政府和该等公司可以设计不同的融资方案，包括股份制、债券、政府注资及“土地参股”等方式。当然，该等公司承担管理有关产业园区及各有关项目的责任，而政府保留一定的决策权以及委任若干董事会成员和高层管理人员的权力。

产业园区（或园区公司）对有关项目必须通过招投票程序决定承包人，采用产业绑定的“双信封制”，保证满足质量和竞标力的双重指标。投标也可以采用公私营合作模式和“建设—营运—移交”等方式。

对营运模式，施政报告写得很简略，可能会产生不同的解读。在实践中，财政司司长在设计有关营运模式时可以作出更具体的说明。

对北都发展的财务安排，还有其他意见可供政府考虑：一是将出售公屋收回的房价作为北都发展基金。二是政府制定政策，从向空中僭建的新界丁屋得到补地价收入。三是从向地下僭建的豪宅得到补地价收入，等等。但特大型的基建项目，不仅是钱的问题，主要还是人才的问题，全球都稀缺综合型兼专家型的高瞻远瞩的人才，北都发展成功的关键还在于这样一批人。
 

拆墙松绑简化行政措施

施政报告提到政府会简化行政措施、拆墙松绑，涉及内容有七项（第46段），附篇提到相关内容有八项（第17-18页），有相似之处。所不同的是：一是附篇把“引入快速审批制度”一句删去；二是附篇把施政报告的其中一项措施分成两项；三是执行机构的说明。执行机构的职能分工是必要的，也是重要的，列举如下：

（一）“发展及营运模式设计组”职能，由财政司司长、副司长两个办公室和发展局、财经事务及库务局负责；进行简化行政、拆墙松绑的工作由发展局负责；涉及洪水桥23公顷的产业用地的政策，由发展局负责研究（第45（i）段）。

（二）“大学城筹划及建设组”职能有三：第一是调研发展模式，包括考察、广纳海内外大学校长的意见，由政务司司长办公室和发展局、教育局负责。第二是研究香港学术优势和产业深度结合的路径，促进内地和国际领先大学和研究中心进驻的策略等，由政务司司长办公室和发展局、教育局、创新科技局负责。第三部是作出洪水桥、牛潭尾、新界北新市镇三个大学城土地发展定位、愿景及产业导向等建议，由政务司司长办公室和发展局、教育局、创新科技局、医务卫生局（因涉第三间医学院及综合医教研医院联动）负责（第45（ii）段）。

（三）“规划及发展工作组”职能有二：第一，规划到执行的全流程管理，对规划、工程、土地、交通、环保作统筹整合和全面部署，促进产业进驻，创造职位和提升生产力，由财政司副司长和发展局负责。第二，特设专案监督办公室，加强工程审批的统筹和监督，设定通报机制，以加快速度等，由发展局负责（第45（iii）段）。

简化行政措施、拆墙松绑的七、八项内容可分为三部分评述：

第一部分是采用优秀建筑方法、材料和技术装备，降低工程成本、并缩短工期（第46（i）段）。相比较内地而言，香港基建周期较长。1991年9月，中英签订了《关于香港新机场建设及有关问题的谅解备忘录》含十项工程。即使有这样的外交拘束力，但部分工程仍然超支、脱期。广深港高铁香港段的总造价864亿港元，其中西九站约122亿港元，超支、延误，到2018年9月才通车。如何在保证质量的前提下，不延误、不超支，甚至可以缩短工期、降低成本，值得向内地学习。例如，采用模块安装就必然比现场浇筑省时省钱。在建筑设计时考虑与施工方法相结合，就可以节省现场协调的时间及基建各方的协作等等。

第二部分是采用适当的开发方式，包括：“分阶段开发”“1.5级开发”“多元开发”“片区开发”等（第46（ii）（iii）段）。建筑方法和开发方式都指对工程建设的进度、造价、程序有帮助的方法，建筑方法偏重于建筑技术方面，开发方式则偏重于非建筑技术方面，但也可兼而有之。例如：高(多)层建筑物往往有地下室或地库，一般就先完成地下室后才进行地上建筑物的施工，但采用“逆筑法”安排，就可能同步施工、加快进度。

第三部分是因应前面的开发模式作出合理的管理和法律安排（第46（iv）（v）(vi)段）。内地有1.5级开发的安排，“容许初期先建设和营运先导性的低密度设施，例如零售、娱乐或会议展览等项目，借此吸引企业进驻、创造收益和汇聚人流，发挥拉动作用，再落实长远发展”（第46（ii）段），就要有中短期土地批租的安排，对有助于较长地块开发的临时性实施的土地，土地批租金应当较为便宜，租期较有弹性，临时性实施就可能被当做一门“小生意”来引进，但目前香港土地批租较为僵化，就应考虑配合北都发展作出合理的改革。

从施政报告来看，政府的决心是很大的，甚至采用了“订立加快发展北都专属法例”(第48段)的表述。对“成立法定园区公司、为园区公司设立专项拨款渠道”，可能包括在内。管理指定地区域跨境流动的便捷方法、加快批出建筑图则、放宽分区大纲图的准许用途、加快交付征收土地的赔偿等，政府都可以采取行政和法律措施。
 

对香港基建工程承包制度的检讨

为加快北都发展，施政报告罕见评述香港基建制度，决心改革。香港也还存在不少妨碍经济发展的基建制度，施政报告还未充分触及，内地有关基建的制度可作为改革借鉴：

（一）基建工程质量（技术、材料、施工、安装、验收等）的国家标准（规范）适用。由于历史原因，香港基建工程质量长期适用外国（英国、美国、日本、欧盟）标准，不适用国家标准。随著中国基建快速发展，中国国家标准基本覆盖了上述四个国家和地区的全部标准。综合经济和技术等因素考虑，香港应当优先适用国家标准。如果中国暂时还没有某些标准，香港才可以适用外国标准。

（二）基建合同的协作条款的引进。基建合同由承包人履行，发包人支付价款的合同，基建合同主要包括工程勘察、设计、施工合同，这三类基建合同都需要有协作条件，称为协作条款。为了保证基建合同工作顺利完成，基建合同当事人应当履行相互协助的义务，这对施工合同尤其重要。1999年全国人大制定《合同法》之前，中国各种有关条款就有此要求。《合同法》第275条规定，“施工合同的内容包括工程范围、建设工期、中间交工工程的开工和竣工时间、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期、双方相互协作等条款。”2021年《民法典》实施，《合同法》废止，但其内容保留在《民法典》合同篇中，《合同法》第275条协作条款就是《民法典》第795条。双方当事人协作在施工过程十分重要，是工程顺利施工重要保证。在某种意义上，协作条款与其他条款一样重要，甚至更为重要。中国承包人与国外发包人签订施工合同也强调协作条款的运行，该等条款可以避免当事人在施工过程中产生争议。但西式基建合同，合同所在地（含香港）的法律和当事人在签订的合同就未必要求有协作条款，双方不协作时的超支和逾期就不时发生，这是西式基建合同产生纠纷的一个原因。为使北都发展顺利，各项目的基建合同就应当考虑引进协作条款。

（三）对基建合同分包制度的限制。对基建工程承包人而言，分包工作很常见。为节省成本，保持竞争力，承包人的核心团队不可能养闲人。在基建工程需要劳务人员时，就聘用日薪工人，或把部分工作分包出去。中国在国外承接基建工程时，就常被发包人要求聘用当地劳工，以增加就业，沙特麦麦高铁、印尼雅万高铁都是如此。但香港的多层分包制度却为业界所诟病，主要在于分包超过两层以上（含两层），各层分包人都“过水涩脚”。损及成本的第二层（或以上）分包人就可能偷工减料，影响施工质量。分包合同的形式是复杂的，甚至是狡诈的。《合同法》第272条有“三不得”“二禁止”“一必须”的要求。

（四）基建合同的模式。国内外基建工程承包合同有两种主要形式：内地推行的建设方和承包方的合同（甲乙合同）；西式（含香港）实行有参与方（设计方）介入的建设方和承包方的合同（甲乙丙合同），甲乙仍是合同的当事人，丙方（设计方）只是参与人。在改革开放期间，熟悉甲乙丙合同的香港投资人（建设方、甲方），并不排斥甲乙合同，但觉得甲乙丙合同更保护甲方利益，就搞“双重合同”，被业界形容为“黑白合同”：“甲乙合同”供备案，“甲乙丙”合同供操作。对这种操作合同，丙方对合同运行表达意见是有分量的，就给人有维护甲方利益的感觉。设计方的驻地人员没有丙方的身份，只负责工程质量监督。对备案合同，没有上述驻地人，但另有监理方，负责工程质量、进度和造价的监督。建设方也都要承担有关费用。

出于改革开放需要，对只操作但不备案的合同，司法实践不构成无效合同。但只备案不操作的合同，也有操作之可能，如监理方是否介入，当事人须依法律办理。两者有冲突时，也要寻求解决之道的。

两者的分别主要在于监理制度。设计方的驻地人员担任工程监督，可能被认为缺乏独立性，只代表设计方。专责的监理是被要求独立的，前者的监督对象通常是工程质量，后者的监督对象，除工程质量外，可以包括设计、进度和造价的监理。

两者各有利弊。甲乙合同关系简单，设计方另由甲方专门聘用搞设计，其意见基于专业判断，不代表甲方说话；监理方也由甲方聘用搞监督，监督范围包括施工质量、工期，造价监督需依合同约定，不包括设计监督。但甲乙丙的关系较为复杂，设计方由甲方聘用搞设计，丙方作为合同当事人可对合同的运行表示意见，该意见基于专业及约定，并非代表甲方说话；设计方的驻地人员主要限于提供设计技术支持、协助设计变更的处理。由于前者关系简单，各专业人员容易各司其职，有理说得清，不容易出现大的争议。由于后者关系复杂，需精准约定各方权利义务，只有具备多学识、跨专业的设计方才能应对处理基建合同的种种复杂的关系，若条款模糊可能引发争议和冲突，可能还出现仲裁或诉讼，当然也有赖于甲乙双方的妥协水平而定。香港虽无“监理制度”称谓，但有等效监管体系，由发展局统筹，聘请注册专业人士履行质量监督等职责，监管效能明确。

（五）基建合同的监理制度。施政报告提到：“小组特设专案监督办公室，加强工程审批的统筹和监督，并设时限和分阶段通报机制，以加快审批效率”（第45（iii）段）。附篇第17页规定由发展局负责处理。目前香港没有要求基建工程合同要有与之相应配合的监理制度，在实践中也产生不少问题。

施政报告中工程审批的范围没有定义，只是指工程施工图的审批，还是指包括工程开工、重要设备和材料的审批、分段施工图的审批、分段工程的验收、调试等的审批。如果是前者，是指狭义的工程施工图的审批，是设计监理。如果是后者，是指广义的包括工程本身和过程的统筹和监督，是全面监理。北都开发项目巨大，需要审批的施工图数以百万千万计，全面监理，工作量更大，只靠一个特设专案监督办公室统筹和监督是不可能的。各项目还需要全面的监理，需要设立健全的监理制度，如本地监理人员不足的话，还要考虑培训和引进。


 

本文发表于《紫荆论坛》2025年10-12月号