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冯泽华 | 广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心副主任、副教授
黄泳琳 | 广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心科研助理

 

深化佛港澳大健康产业合作是推动区域协同发展的关键路径。基于对现有合作模式的系统检视，评估产业融合实效并诊断制度性障碍，可以厘清合作的深层运行逻辑与主要症结。综合运用规范分析、实证调查及跨学科研究方法，探索优化佛港澳大健康产业合作的可行方案，重点围绕制度协同创新、关键要素跨境流动保障及区域分工精细化布局展开。

引言
 

当前阶段，佛山迫切需要充分释放其在高端制造与特色健康服务领域的潜力，与港澳的研发创新及国际市场开拓优势形成有机联动。优化路径的核心在于从共建产业标准互认、畅通人才数据要素流动、优化产业基金引导机制等方面寻找突破口，从而有效化解制度壁垒与产业链衔接不畅的困境，共同构建「港澳研发+佛山转化+全球市场」的协同发展格局。此外，前瞻性地探索「数字健康」等前沿领域的跨境融合应用，将为「健康湾区」建设贡献佛山智慧。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出「共建健康湾区」，要求深化区域医疗健康合作；2025年国务院政府工作报告进一步提出要「支持港澳发展经济、改善民生，更好融入国家发展大局」。在此背景下，佛山与港澳的大健康产业合作被赋予双重使命：不仅要在资源互补与制度衔接上率先破题，更具有为全国高质量发展提供实践范本的战略意义。当前，佛港澳三地所面临的结构性矛盾亟需通过深度合作弥合。佛山作为大湾区制造业重镇，可主动承接港澳技术溢出和服务需求，推动自身向「健康智造强市」转型。

当前学界关于本文主题的研究呈现阶段性深化特征。早期文献多聚焦大湾区医疗合作的必要性，近年则逐步转向政策实效评估和城市案例，现有研究存在优化空间：大湾区建设视角以广深为中心，佛山角色定位呈现边缘化，中国知网（CNKI）近五年未见「佛山+港澳健康合作」主题论文，本土实践（如佛山市妇幼保健院与澳门科技大学共建的「中药抗肿瘤耐药性研究平台」）缺乏学理剖析。另外，现有研究所提建议多停留在「加强协同」「完善机制」上，操作性有待提升；而国际经验则提供差异化参考：欧盟通过「医疗通行证」实现术前检查互认与纠纷管辖权界定、新加坡和马来西亚依托双语标签体系降低药品跨境流通成本、硅谷「专利速食」机制加速医研成果转化，以上案例均凸显法律规则衔接是合作深化的核心基础设施，而这恰为佛港澳协同当下最突出的短板。

本文基于「战略定位—优势互补—资源整合」框架，综合运用规范分析、实证调查及跨学科方法展开研究。首先，解读《佛山市培育发展生物医药与健康产业集群行动计划（2023-2025年）》等政策，结合「港澳研发+佛山转化+全球市场」的区域分工逻辑，剖析产业协同基础；其次，通过调研禅医「港澳药械通」药物使用数据、「Doctor Q平台」跨境诊疗案例，量化评估合作实效；最后，融合多个学科视角，提出优化路径：包括共建产业标准互认、畅通人才数据要素流动、优化产业基金引导机制，以期为「健康湾区」注入佛山智慧。

佛山融入粤港澳大湾区的战略定位

（一）大湾区框架下的佛山角色：制造业创新与转化中心。佛山作为湾区制造业重镇，在智能制造、工业互联网领域产业基础扎实。根据《佛山市培育发展生物医药与健康战略性支柱产业集群行动计划（2023-2025年）》，佛山正全力打造千亿级生物医药与健康产业集群，目标包括建设大型产业园区、集聚200+高新技术企业。为实现这一目标，除依赖本地制造能力外，佛山亟需引入港澳的尖端医疗技术、国际认证经验及先进管理模式。

「智造+服务」融合发展的枢纽节点。在湾区大健康产业版图中，佛山定位为「智造+服务」双轮驱动枢纽。在智造端，依托成熟的医疗器械产业链和显著的成本效率优势，承接港澳高端医疗设备的定制化生产与规模化制造；在服务端，尽管基础医疗资源相对有限，但通过携手港澳共建跨境医疗服务平台，佛山正逐步提升吸引港澳居民及国际患者的服务能力。佛山中医院与澳门镜湖医院共建骨伤科工作室，体现了「港澳技术输入—佛山本土化应用与服务提升」的协同路径。

（二）差异化发展路径实现错位竞合：与广深港的比较。相较于广州（综合医疗中心）、深圳（创新药与IT+BT融合）、香港（国际医疗枢纽），佛山的差异化发展路径在于深耕高端医疗器械制造、创新药械的中试与产业化转化，避免在高端综合医疗服务领域与广深港直接竞争，转而强化其在产业链中游「转化与制造」环节的核心竞争力。

链接港澳是优势互补的关键。港澳的优势在于国际化视野下的高水准研发、严格的国际标准认证能力以及广泛的全球市场网路；而佛山的核心竞争力体现在成熟的制造体系、高效的供应链管理和显著的规模化成本优势。构建「港澳研发—佛山转化」链条成为双方优势互补的必然选择。例如，佛山复星禅诚医院在「港澳药械通」政策框架下成功引入多项国际创新药械，不仅提升了本地诊疗水准，也增强了港澳创新成果在湾区落地转化的示范效应和影响力。
 

佛港澳大健康产业合作的实践检视

（一）合作模式创新：跨境医疗服务平台化建设。以「Doctor Q跨境平台」为代表，整合香港百名医生资源，通过线上问诊、远程会诊等方式服务湾区居民。该模式有效缓解了港澳部分专科医疗资源紧张的问题，同时为佛山合作医疗机构开辟了新的业务增长点，初步验证了跨境医疗服务的市场可行性。

「港澳药械通」下的技术引进与共享。在「港澳药械通」政策支持下，佛山禅城区医疗机构（如佛山市中医院、佛山复星禅诚医院）已成功引进并应用多项港澳创新药械。除技术引进外，佛山禅医实现院内制剂跨境使用的首例，为港澳患者提供了更丰富的治疗选择，体现出合作的双向性。佛山中医院与澳门镜湖医院的骨伤科合作，更是实现了诊疗技术、专家资源的实质性共享与能力共建。

（二）产业融合初步成效：产值规模与集群雏形。2022年佛山市医药健康产业产值达462.2亿元人民币（下同），拥有规上企业约167家。《佛山市培育发展生物医药与健康战略性支柱产业集群行动计划（2023-2025年）》设定了千亿级产业集群目标，聚焦医疗器械、岭南成药、化学药、生物药、创新药及体外诊断等重点领域，为佛港澳深度合作奠定了日益坚实的产业基础。

资源互补性的现实表现。佛港澳三地在大健康产业中的资源互补性显著：香港拥有国际顶尖的医疗研发能力、成熟的生物科技投融资环境和高度国际化的专业服务；澳门具备深厚的中医药文化积淀与产业基础、连接葡语国家的独特平台优势以及正在崛起的医疗旅游目的地潜力；佛山则兼具强大的高端医疗器械与药品制造能力、完善的产业配套、相对低廉的要素成本，以及广阔的医疗健康服务市场腹地。通过资源整合与分工协作，佛港澳可共同打造覆盖研发、制造、服务的完整产业链，提升湾区大健康产业的全球竞争力。

（三）现存挑战与深层矛盾：制度壁垒制约要素流动。在粤港澳大湾区医疗资源协同中，制度壁垒是制约要素流动的核心问题，具体表现在：港澳地区医疗技术标准国际化程度高，但内地对新药械审批流程复杂，「港澳药械通」政策虽已开通，仍存在审批环节多、耗时长的问题，导致企业合规成本增加。据艾昆纬报告指出，大湾区药械审批流程复杂，医疗机构需重复评估同一产品，企业也需重复准备材料，临床数据沟通机制尚未建立。此外，港澳医师在内地执业需重新考取资质，医疗检验结果互认机制未完全畅通，例如香港的检测报告在内地认可度低，澳门中医药标准独立导致佛山产品入澳需重新认证。

制度差异导致的行政壁垒：三地行政体制、法律体系差异显著，如科研资金拨付、设备流通规则不统一。例如，科研资金跨市申领未完全开放，设备进出口限制严格，科研设备规则方面尚未统一。科研资金跨市申领未完全开放，设备进出口限制严格，科研设备共享机制不完善，导致创新资源难以高效流动。此外，三地职业资格认证壁垒（如医师执业资格互认）和医疗资源分配不均等市场准入限制，进一步加剧了制度性障碍。

产业链条存在转化断层。佛港澳大健康产业合作面临的核心矛盾之一，是研发与产业化之间的转化断层，即港澳基础研究成果难以在佛山高校转化为市场产品，尤其在研发与转化环节表现突出：港澳在生物医药研发领域具备优势，但缺乏高效的中试和规模化生产平台；佛山制造能力突出，但缺乏高风险的生物技术转化经验及国际化管道。例如，大湾区创新药研发数量不足，关键核心技术仍受制于人，创新药研发投入不足也导致产业链协同性不强。

创新要素流动受限是产业链转化断层的核心原因：人才、资金、设备等要素流动仍受限。例如，人才往来港澳限制较多，中试基地跨境共用难度大，科技交流合作频率不高，导致创新主体跨境合作积极性不足。此外，大湾区内部同质化竞争加剧了资源浪费，广州、深圳、佛山在生物医药产业布局重叠，缺乏区域协调机制，导致重复建设与资源分散，进一步加剧了转化断层。

区域同质竞争隐现。大湾区内部大健康产业已出现同质化竞争趋势，广州、深圳、佛山三地均将生物医药列为支柱产业，但缺乏差异化定位。以2023年数据为例：广州生物医药产业规模达2,100亿元，聚焦创新药研发；深圳则以医疗器械和IVD（体外诊断）为主，产值1,200亿元；佛山则依托中药产业，产值320亿元。表面上看三地产业互补性较强，但实际上存在重复建设风险。例如，南海区西樵镇规划1万亩大健康产业园，与广州国际生物岛（面积13平方公里）的产业发展方向高度重合，导致两地在招商引资中出现「恶性竞争」，某跨国药企在2023年同时收到两地政府提供的土地补贴方案，最终因佛山缺乏国际认证的临床试验平台而选择落户广州，。

更深层次的矛盾在于政策导向趋同，三地政府均出台类似的资金补贴政策。佛山对生物医药企业最高给予1,000万元研发补助，与深圳、广州政策基本一致，但缺乏跨区域产业分工机制。这种「政策内卷」直接导致资源配置效率下降——2023年，大湾区生物医药领域重复投资金额达45亿元，占总投资额的12%。例如，佛山某企业计划建设AI辅助诊断系统，但因广州已有3个同类项目获政府立项支持，最终放弃申报，转向珠海寻求合作。
 

佛港澳大健康产业合作的优化路径

（一）深化制度协同与政策创新：构建跨境标准互认与规则衔接体系。第一，推动大健康领域「湾区标准」互认实施。针对粤港澳三地行业标准不统一的问题，重点遴选中医药、医疗器械、健康食品及康养服务等民生关切领域，共同制定一套双方认可的质量规范（如中药安全性检测方法、养老机构服务要求等），为跨境产品流通与服务协作提供明确技术依据。

第二，深化「港澳药械通」机制建设。推动将港澳药械跨境使用政策制度化，及时纳入港澳新上市药品与医疗设备，拓展至更多医疗机构（尤其是基层机构）；对救命药等高需求、高风险产品开通快速审批通道。

第三，构建法治协同保障体系。依据《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》精神，设立专门处理跨境医疗纠纷的仲裁机构；聘请兼具医疗专业与港澳规则知识的专家参与裁判；制定符合健康产业特点的快速纠纷处理机制，为企业提供专业高效的法律解决途径。

优化产业资本引导与风险分担机制。第一，精准配置基金投向。政府产业基金应实施「精准灌溉」，支持港澳创新药械在佛山的量产转化；引入专业研发外包机构；建设高标准生产厂房，确保产品达到国际质量要求；对具有原创性的重大成果给予顶格奖励。

第二，建立跨境研发风险共担机制。设立「创新保险池」，以缓解研发主题的后顾之忧。重点保障生物药等「高失败率高价值」项目的早期研发，若研发失败可报销部分成本；资金由佛港澳三地政府、金融机构及龙头企业共同出资，政府承担主要部分，企业机构参与补充；通过风险分担机制激励企业投身高风险创新。

（二）构建要素跨境流动的法律保障体系：建立执业资格特别认可制度。 第一，试点「资格清单认证制」。依据《粤港澳大湾区发展规划纲要》第八章「打造教育和人才高地」相关精神，为港澳顶尖医生开通职业「绿色通道」，经审核直接认可其国际资质。即对香港特定领域（如获国际权威认证的专科医师）豁免国家医师资格考试，该类人才经备案登记及能力评估后，可在佛山指定医疗机构执业，开展与其专长相符的诊疗活动，突破内地医师资格考试的刚性门槛。

第二，构建跨境执业一站式服务平台。由佛山市人民政府设立「港澳人才服务专窗」，为港澳医生提供「拎包入住」式服务， 整合政府部门资源，提供资格认证咨询、执业注册、税务社保、住房与子女教育等全流程服务，通过行政程序整合降低跨境执业制度性成本。

第三，共建协同培养法律框架。推动佛山高校、医院与香港医学院合作设立联合培养项目，共建临床教学基地，实施医学生双向交流计划，联合培养「既懂国际标准又熟悉本土实情」的医疗人才，实现双导师制与双认证证书。

构建数据安全共用体系。第一，建设跨境数据「保险库」。在横琴、前海等合作区建立「数据保险箱」，由三地政府共同管理，仅共享经匿名化处理的病例样本等数据，服务于新药研发、公共卫生等领域。第二，创新数据合规使用模式。推广联邦学习、多方安全计算等隐私计算技术在跨境医疗合作中的应用，允许佛山制药企业或研究机构通过部署在港澳本地的算法模型联合分析药物有效性或疾病特征，避免原始病历跨境传输，并建立数据泄露追责机制。第三，推动检验结果互认立法。在广东省内检验结果互认计划的基础上，与港澳共同制定电子病历、医学影像的互认标准，弥合检测方法差异。在佛港澳合作紧密的医疗机构间率先试点，减少重复检查，提升诊疗效率。同时，出台互认结果医疗纠纷处理规则，明确诊断错误责任归属。

（三）优化区域分工与产业生态。佛山：「智造」+「服务」双引擎。第一，构建健康智造高地。充分发挥佛山制造业基础，将其定位为港澳及国际创新药械的核心转化承载区与高端医疗器械制造枢纽，重点提升高端医疗设备、生物医用材料的生产制造、精密加工及系统集成能力。

第二，打造特色服务集群。建设「港澳技术+岭南特色」融合示范区。依托岭南中医药文化、生态资源和成本优势，重点发展术后康复、专业化老年护理、中医药健康养生（如温泉疗愈、药膳调理）和医疗旅游，引入港澳先进的医院管理、质量控制与客户服务标准，培育标杆性康养社区与高水准专科医疗中心。

港澳：「研发」+「出海」双枢纽。香港应强化研发「策源」功能，巩固其作为基础研究、生物科技融资和专业服务的亚洲中心地位，支持佛山药企产品通过国际多中心临床试验获取「国际通行证」。特区政府可增设专项基金，推动高校与佛山企业共建联合实验室，并依托法律金融体系为产品提供国际认证和市场准入通道。

澳门应深耕中医药国际化，做强中医药产业化平台。依托澳门协和医院提升中医药临床研究与标准化水准，利用葡语国家纽带优势，推动佛山中医药企业集群「出海」，开拓「一带一路」市场。

通过上述定位与协同，佛港澳三地将构筑联动互补的产业共同体，全面提升大湾区健康产业的整体竞争力与国际影响力。
 

结语

当前佛港澳大健康产业合作已从「搭台唱戏」迈向「深度共舞」阶段，亟需构建制度协同、要素流通、分工优化的法治阶梯，进一步推动「港澳研发—佛山制造」及「岭南特色+港澳品质」发展。佛山需深度启动「智造转化力」，强化「港澳研发—佛山制造」链条，通过「服务创新力」打造「岭南特色+港澳品质」产品。未来，数字健康将突破地域与物理限制，AI、物联网等技术极大推动跨境医疗的整合与服务融合，但也面临电子处方效力认定、健康数据合规流通、AI医疗责任界定等新型法律挑战。例如，跨境电子处方的法律效力需明确三地认证衔接机制；数据跨境传输需制定统一的脱敏与技术标准；AI辅助诊断中的误诊责任需厘清算法提供方与医生之间的法律责任边界。

在此进程中，佛山可依托智能家电制造基础，加强智能健康设备的产品责任立法，推动建立「健康硬件法律质检员」制度；中国香港可聚焦AI算法服务与国际法律服务优势，制定跨境医疗合作标准协议范本；澳门则可探索中医数字化认证体系，推动中医药「数字护照」国际认证。三地应共同构建一条高效联动的「数字健康高铁」：佛山夯实「路基」——明确产品责任与制造标准；中国香港架设「信号灯」——建立服务规范与法律合规框架；澳门建造「特色车厢」——推动中医药数字化与国际化认证。通过多方协同，不仅可提升湾区居民健康福祉，更可把握万亿级健康产业发展新机遇。这一发展路径不仅关乎区域健康治理创新，更将为全球数字健康治理提供具有代表性的「湾区方案」，助力粤港澳大湾区建设成为全球健康治理新范式。



 

本文发表于《紫荆论坛》2025年7-9月号