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姬朝远｜澳门理工大学人文及社会科学学院副教授

香港特别行政区和澳门特别行政区，是我国「一个国家、两种制度」方针下的一种崭新的地方行政区划形态。香港、澳门基本法对特别行政区权力架构的创设、人权保障的确认、经济社会文化制度的确定，以及基本法自身法律地位的明确，不仅彰显了基本法之宪法意蕴，而且回应了港澳社会的民主诉求。因此，香港和澳门依据基本法实施的高度自治，是划时代的伟大制度创举。

港澳基本法蕴含的民主经验
 

（一）香港基本法创制中的民主经验

自1985年7月1日香港特别行政区基本法起草委员会（起草委员会）第一次全体会议召开正式开始，至1990年4月4日七届全国人大三次会议颁布基本法为止，（香港基本法）起草工作时间长达4年8个月。在这4年多时间里，起草委员会共举行9次全体会议、25次主任委员会议、2次主任委员扩大会议、73次专题小组会议、3次总体工作小组会议及5次区旗区徽评选委员会会议。其中，以「中央和香港特别行政区的关系」及「政治体制」两个专题小组举行的会议最多，分别是17次和19次。

在起草委员会会议和各种专题小组会上，大家各抒己见。对有争论的问题，都采取反复讨论、民主协商的办法，逐一解决。包括个别委员的意见，同样予以保留，供起草委员会讨论、决定。起草委员会也通过各种方式和渠道广泛征求意见。香港基本法的起草过程高度公开。每次会议及时通报咨询委员会或专题小组，并随时向香港和内地的记者做详细的介绍，起草的每一个步骤都在报刊上有报道。1988年7月，时任英国外交大臣杰弗里．豪在下议院听证会上也承认，香港基本法「起草过程非常公开，起草委员会内能自由交换意见，起草过程中已公布的信息十分丰富」。

起草工作可分为四个阶段。第一阶段是准备阶段（1985年7月－1986年4月），主要任务是为香港基本法的正式起草做前期准备。1985年7月1日，起草委员会第一次全体会议的举行意味著香港基本法起草工作正式开始。会议讨论决定了香港基本法起草的计划和步骤，还决定成立香港基本法咨询委员会。香港基本法咨询委员会的工作主要是收集香港各界人士对起草香港基本法的意见和建议并向起草委员会反映。第一次全体会议后，起草委员会在北京成立了秘书处，随即秘书处派出调查小组前往香港进行调研。调研小组共参加了110次座谈会，进行了1,100人次的会面，走访了法院、大学、工厂、码头、商场、证券交易所、寺庙、马场和公共屋村，非正式接触了港英政府官员，直接征询香港社会对起草香港基本法的意见和建议，尤其是关于香港基本法结构方面的意见和建议。在这个基础上，秘书处草拟了香港基本法结构草案的讨论稿。

第二阶段是征求意见稿起草阶段（1986年5月－1988年4月），基本任务是起草香港基本法草案征求意见稿。1986年4月，起草委员会第二次全体会议通过了香港基本法的结构草案和起草委员会的工作规则，并成立5个专题小组负责香港基本法的起草工作。每个专题小组有两位负责人，一位为内地委员，一位为香港委员。专题小组成立后著手起草条文，随后分批到香港听取咨询委员会和香港各界人士的意见，并在此基础上修改完善。在1986年至1987年间，起草委员会召开了第三次至第六次全体会议，对专题小组提交的条文进行讨论和修改。在1988年4月的起草委员会第七次全体会议审议和公布了《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）》征求意见稿。

第三阶段是香港基本法草案形成阶段（1988年5月－1989年1月），任务为将香港基本法征求意见稿上升为草案。征求意见稿公布以后，用时5个月在全国范围内征询意见和建议。内地委员分为两批赴港与香港委员一起听取各界人士的意见和建议。与此同时，部分起草委员在北京、上海、广州、福州等地参加座谈会，听取内地各界人士的意见。起草委员会将这些意见汇编成册，供委员们参考。随后专题小组、主任扩大会议对征求意见稿进行了修改完善，总共修改了上百处，涉及实质内容的修改达到80多处，其中50多处来自咨询委员会收集的意见。1989年1月，起草委员会第八次会议对香港基本法的序言和条文进行表决，表决采取了无记名、逐条逐件表决的方式。

第四阶段是香港基本法草案审议通过阶段（1989年2月－1990年4月），任务是为正式通过香港基本法草案做最后努力。1989年2月，起草委员会向全国人大常委会作了关于香港基本法草案的报告，常委会审议并公布了香港基本法草案及有关文件，并决定在全国范围内开展第二轮公开咨询。随后，起草委员会在咨询的基础上进行修改和完善，在 1990年4 月4日，第七届全国人大第三次会议正式表决通过了香港基本法及其三个附件和相关文件。

（二）澳门基本法创制中的民主经验

1988年9月至1993年1月，澳门基本法的起草经过了4年零4个月的工作，起草工作经过了五个主要阶段。

第一阶段：拟出澳门基本法结构（草案），为澳门基本法草拟确定一个框架。澳门基本法起草委员会专门成立了一个草拟结构的小组，用半年时间的调查研究，听取澳门各界人士的意见，拟出了澳门基本法结构（草案）。

第二阶段：根据澳门基本法结构（草案），起草委员会内部成立5个专题起草小组，分别负责起草澳门基本法有关章节的具体条文。5个小组分别是：（1）中央与澳门特别行政区的关系小组；（2）居民的基本权利和义务小组；（3）政治体制小组；（4）经济小组；（5）文化与社会事务小组。这期间，5个专题小组的内地委员，赴澳门与在澳起草委员一起进行调查研究，同各界人士座谈，听取意见。此后，各专题小组举行了50次会议，草拟出各自所负责章节的条文。

第三阶段：拟出澳门基本法（草案）征求意见稿。在专题小组草拟的条文的基础上，起草委员会召开了主任委员扩大会议，对一些条文作了调整和修改。1991年7月9日举行的第七次全体会议审议通过并公布了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）征求意见稿》及有关文件，用4个月的时间广泛征询内地和澳门各界人士的意见。

第四阶段：1992年3月5日举行的起草委员会第八次全体会议根据澳门和内地各界人士的意见和建议对《澳门特别行政区基本法（草案）征求意见稿》做了100多处修改和补充，形成了澳门特别行政区基本法（草案）。会议还采用无记名投票方式对基本法草案及有关文件逐条逐件地进行了表决，所有条文和文件均获得全体委员三分之二多数同意通过。1992年3月16日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定公布《中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）》及有关文件，再次用4个月的时间在澳门和内地广泛征求意见。

第五阶段：起草委员会各专题小组和起草委员根据澳门和内地各界人士的意见和建议，对基本法草案提出了26个修改提案，其中有18个修改提案在第九次全体会议上获得全体委员三分之二以上多数赞成通过，并取代了原基本法草案的相应条文。至此，澳门特别行政区基本法（草案）及有关文件的起草工作全部完成。

起草委员会在起草基本法草案的同时，还进行了澳门特别行政区区旗、区徽图案的征集和评选工作，成立了有内地、澳门两地的起草委员和美术家组成的区旗、区徽图案评选委员会，制定了区旗、区徽图案的征集和评选办法。评选委员会经过对应征的782件图案作品进行初选和复选，评出了获奖的作品。根据起草委员会的意见，评选委员会在获得一、二等奖的作品的基础上又反复进行了修改，提出了两套区旗、区徽图案。起草委员会第九次全体会议以无记名投票的方式选出了提交全国人民代表大会审议的区旗、区徽图案（草案）。

澳门基本法草案提交1993年3月召开的第八届全国人民代表大会第一次会议审议, 并在3月31日举行的全体会议上获得通过。

基本法是划时代的制度创举

（一）两种社会制度从对立走向兼容。在我国社会主义宪法秩序背景下，中央政府对世界承诺，在主权回归后的香港特别行政区、澳门特别行政区实施资本主义制度。这与二战后长期存在的资本主义和社会主义两大阵营在意识形态领域的根本对立形成鲜明的对比。中国政府以惊人的胆魄和身体力行的实践开启了人类社会一个伟大的时代，即两大社会制度竞相发展、互相汲取有益经验的时代。

（二）实现了多元族群社会共和治理。现时的「一国两制」与历史上港英政府和澳葡政府对广大华人社会的威权统治有著天壤之别。基本法对于港澳原有法律制度的重视和尊重有目共睹。主权的回归并没有以破坏港澳原有法律制度为代价，而是以基本法的方式延续了原有的法律传统。不仅如此，基本法的制定与生效，使原有的法律传统惠及每一位港澳居民，既包括占社会人口九成以上的华人社会，亦包括作为港澳居民的外籍人士，而不象回归前那样，华人社会被排挤在法治之外，权力成为外来统治者极少数人和少数群体的特权。

（三）创造了行政区权力架构新形式。在中国的地方权力架构中，第一次将地方公权力作出了新的划分。无论是香港的基本法还是澳门的基本法，均将公权力划分为特首权、行政权、立法权和司法权。除了特首权外，其他三种权力的划分和权能配置虽然起源于西方民主宪政实践，但任何政治文明都属于全人类智慧成果，它不是任何国家或者政治集团的专利，任何国家和地区都有权作出参考和借鉴、甚至移植。对比港澳的权力架构，国家层面的权力架构设计则呈现出另一个面貌。在中国宪法秩序中，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会被称为中央和地方各级权力机关、立法机关（宪法第2条、第57条、第58条、第96条、第100条等），中央人民政府即国务院和各级人民政府是行政机关、权力机关的执行机关（宪法第85条、第105条）；法院是审判机关（宪法第123条），检察院是法律监督机关（宪法第129条）。港澳公权力架构是国家权力机关在不采用西方三权分立与制衡的权力机制情势下，遵照「一国两制」方针，对特区权力架构的一种独特设计。这种权力机构设计与权能配置既不同于西方宪政意义上的三权分立与制衡传统，又与中央政府的集中统一领导相协调。既体现了回归后港澳社会的政制诉求，又实现了中央的有效管制，其创新性显而易见。

（四）开启了中国人权事业的新篇章。基本法中的基本权利内容，涵盖了人权保障的全部内容，在国际上可谓独树一帜。基本法对于港澳居民基本权利的确认达到了国际化水平，《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约等世界人权文献和世界其他国家宪法文献中所确认的人权内容，均可以在特别行政区得到保障。更为重要的是，港澳居民基本权利的基本法确认，意味著公权力的基本职责和保障义务。为港澳居民基本权利提供充分保障的「一国两制」实践，为祖国内地通过经济政治制度改革，不断提升公民福祉、解决人民日益增长的物质文化的需求与落后的社会生产之间的矛盾，提供充分的、鲜活的经验借鉴。

「一国两制」是特定政治形势下，中华民族完成和平统一大业的基本方略。我们应该借助于不同制度实践的鲜活现实，从全民族的整体利益出发、从人权保障的有效性和持久性出发，对面对的问题作出科学理性的解答，不断探索完善实现和保障祖国完全统一的制度体系。
 

本文发表于《紫荆论坛》2025年7-9月号