文 | 刘兆佳

在起草基本法的过程中，行政立法关系被视为特区政治体制中的首要问题。香港的政治体制是“行政主导”的体制，而在“行政主导”下，基本法规定的行政机关与立法机关的关系是“既相互制衡、又相互配合，而又以配合为主”的良性互动关系。基本法的相关法律条文的目的就是要体现这种良性互动关系。

已故的内地基本法权威萧蔚云教授曾经指出，行政立法的互相制衡关系在基本法中主要体现在四个方面：1.行政长官对立法会有解散权；2.立法会有使行政长官辞职的权；3.特区政府对立法会负责；以及4.立法会有权弹劾行政长官。而互相配合则主要体现在行政会议中有来自立法会的议员，但更重要的是对行政机关和立法机关的政治要求和期许。

“制衡”“配合”是对立统一关系

我个人认为，基本法期望行政机关和立法机关互相尊重、信任、坦诚、包容、体谅、实事求是和理性务实，能够从维护国家和香港的整体和长远利益出发各司其职、慎重与负责任地行使权力和互动合作。同样重要的，是它们有着共同的奋斗目标。

基本法所规定的行政立法关系，是在“一国两制”下香港的独特民主制度的本质和核心，是为了确保“一国两制”行稳致远、保持香港繁荣稳定和维护国家主权与安全而设计。香港的行政立法关系中的“制衡”和“配合”是一种“辩证”或者“对立统一”关系。基本法规定的行政立法关系不同于回归前港英政府管治时期的着重“配合”的关系，当中“立法局”则是行政机关的延伸。它也不同于西方的着重“制衡”的关系，主要原因是西方人对政府缺乏信任。所以，香港的模式可以说是非常独特，体现出“香港式民主”，所以难以参考其他国家和地区的经验。因此，要拿捏好、兼顾好、平衡好和落实好这种辩证关系并不容易，需要从实践中不断累积和总结经验和教训。除了从政者外，市民大众也需要明白这种辩证关系的真谛，否则很容易把行政立法的一些矛盾夸大对待或者把立法会对政府的大力支持当作立法会不履行“制衡”职能。在推行公民教育时，必须讲清讲透香港的行政立法关系的独特性和必要性。

总的来说，基本要求是行政机关和立法机关都要从国家和香港的大局和根本利益出发，以高度政治智慧与技巧满足基本法对行政立法关系的要求，特别要着重提升香港的治理水平、促进国家和香港的发展和提高社会各界对政府、立法会和“爱国者治港”的信任和支持。从另一个角度看，香港的行政立法关系如果能够实现基本法的规定和要求，让香港达至良政善治和长治久安，则香港的实践经验对其他地方的行政立法关系会有一定的参考价值和对政治学理论建设作出一定的贡献。

然而，所有研究政治的学者都知道，无论宪制安排如何周全，宪法所希望见到的情况却不一定能够实现，主要还是要看宪法在何种政治环境和氛围中运作，而负责落实那部宪法的政治人物和从政人员又是否尊重和坚守宪制安排。令人惋惜的是，香港回归后直到四年前，香港的行政立法关系不但没有实现基本法的立法原意，甚至是背道而驰。实际情况是，由于反中乱港分子的各种违法的破坏和斗争以及滥用立法会权力和议事规则，立法会无法正常运作，行政立法长期处于对立斗争状态，“行政主导”只是镜花水月，而有效管治更无从说起。

显然，基本法的起草者并没有预计到因为政治因素的干扰，行政立法的良性互动关系没有按照基本法的立法原意而实现，而2019年爆发的严重暴乱让中央和香港各界意识到如果香港的政治格局和生态不进行重塑，则行政立法关系便不能走向良性互动。为了重塑香港的政治局面，中央果断出手，从根本上改革了香港的立法会选举制度，将反中乱港分子从香港的管治架构中驱逐出去，让爱国力量得以全面掌控立法会，从而让“爱国者治港”原则得以全面落实。无论从理论角度或者实际角度看，行政立法的良性互动的前提是“爱国者治港”、爱国力量和衷共济，而行政机关和立法机关则各自依照基本法所赋予的权力和职能进行分工合作，互相促进，提升香港的治理水平和效能，为香港的发展奠定有利和牢固的基础。

2021年，体现了“爱国者治港”的新一届立法会产生，基本法对行政立法关系的立法原意得以在基本上实现。过去四年，行政立法关系出现根本性的改变。行政立法相互信任、彼此尊重、通力合作。立法会的运作畅顺，工作效率大幅提高，连带政府也可以较有效施政。根据立法会主席梁君彦的介绍，今届立法会通过的政府法案共124条和议员法案共6条，将合共多达130条，较上届多出超过60%，更成功为延搁20多年的基本法第23条完成本地立法。

为良政善治更好发挥作用

在立法会的配合下，特区政府得以积极有为地推行各种经济发展和民生政策、推进香港与内地的经贸与科技合作和推展香港与国家在发展战略上的合作，并摆脱过去那套已经不合时宜的“小政府、大市场”的治理思想的羁绊。“行政主导”原则在良好的行政立法关系中也得以基本上实现。

未来，香港要面对严峻的国际经济和政治形势和香港内部各种严重的经济和民生问题的挑战，行政机关和立法机关在“既互相制衡、又互相配合、而又以配合为主”上将要展示新的作为和新的风貌。

2023年12月22日，中央港澳工作办公室、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙对新时期香港的行政立法关系更作出明确指示：“立法会议员是管治团队的重要组成部分，不是『局外人』，应认清新形势新任务新要求，加强自我管理、自我监督、自我完善，积极担当作为，深入听取市民意见，与特别行政区政府良性互动，不断提高参政议政水平，为香港良政善治更好发挥作用。”

我期待今年年底新一届立法会产生后，香港的行政立法关系、香港的有效管治和香港未来发展会在过去四年行政立法良性互动的基础上踏上新台阶，尤其在通过参与“十五五”规划对接国家发展战略、以北部都会区建设为抓手融入国家发展大局、以经济发展为基础推动民生的改善以及联手应对复杂严峻的国际形势等事务之上。

（作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问，文章仅代表作者个人观点）