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黄平｜香港中国学术研究院院长、香港特首政策组专家组成员

坚持和完善行政主导，既是香港高质量发展和澳门适度多元发展的需要，也是香港和澳门在“一国两制”新阶段守正创新，更好融入和服务国家大局的保障。行政主导机制需在坚持中不断完善，在完善中长期坚持，确保香港和澳门长期繁荣稳定、“一国两制”行稳致远。

坚持和完善行政主导是中央的明确要求

2025年12月16日，习近平主席在听取香港、澳门特别行政区行政长官述职时，作出了极具战略意义的明确指示，再次强调坚定不移贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方针，促进港澳两地的长期繁荣稳定，强调特别行政区政府要“坚持和完善行政主导”。

习近平主席特别强调特别行政区应主动对接国家发展规划。今年3月，全国人民代表大会审议制定“十五五”规划。习近平主席提出“主动对接”，标志著港澳与内地融合发展进入新阶段：不再是被动地适应，而是要从过去对内地体制与国家发展缺乏深入理解的状态，转变为深度参与、积极对接。目前，香港特区政府已对此作出积极回应，李家超行政长官亦提出香港将制定自身的首个五年发展规划。

习近平主席明确要求香港特区政府“扎实推动经济高质量发展”，这与国家当前统筹高质量发展与高水平安全的宏观战略高度契合；要求澳门特区政府“扎实推动经济适度多元发展”的任务。在治理目标层面，两地亦有侧重：香港则被赋予“深度参与粤港澳大湾区建设”的重任，澳门侧重于“不断提升治理效能”。“深度参与”这一表述蕴含深意：它意味著香港已不仅是参与者，更要深度参与，服务国家发展大局和落实“十五五”规划。

香港过去常强调“背靠祖国”的独特优势，现阶段则进一步提出要“服务国家发展大局”。习近平主席不仅要求我们坚持这一方向，更提出了更高的要求，即“坚持”与“完善”的辩证关系，这也是理解“行政主导”的重要维度。“坚持和完善”既是香港实现高质量发展、澳门实现适度多元发展的内在需求，也是两地进入“一国两制”新阶段后的必然选择。在这一新阶段，既要确保“一国两制”实践不变形、不走样、不动摇，还必须落实“守正创新”的要求。这最终又回归到前述的核心任务，即更好地融入并服务国家发展大局。

为什么要坚持行政主导

首先是法理依据。在《宪法》的框架下，香港与澳门实行基本法，这构成了坚持行政主导的法理基础。若缺乏此宪制层面的法理支撑，行政主导可能被理解为阶段性或地区性的政策安排；而有了这一关键依据，其重要性与法理基础便升华到了宪制高度。

其次是历史依据。回顾历史，在决定透过中英谈判解决历史遗留问题及落实“一国两制”方针之初，核心目标便是确保香港回归前的平稳过渡、政权的顺利移交，以及回归后的长期繁荣稳定。当时中央已明确指出，对于过去证明行之有效的制度与做法，应予保留并继续坚持。这构成了回归后实行行政主导体制的重要历史逻辑与实践基础。

再次是实践经验。“一国两制”在港澳的实践并非一帆风顺，而是经历了诸多曲折与严峻挑战。回顾过往，我们走过了风雨兼程的路径，特别是经历了2019年发生的最为严重的香港“修例风波”。种种实践中的波折，为我们提供了极为宝贵的经验：当行政主导体制受到冲击或未能有效落实时，社会稳定与治理效能便会面临危机。

最后是发展依据。从长远战略高度审视，我们必须坚定不移地长期坚持“一国两制”方针，确保其不变形、不动摇。实践已反复证明，这是一项符合国家根本利益、符合港澳繁荣稳定，并得到广大港澳居民拥护的好制度。展望未来，随著香港回归即将步入三十周年的新里程，我们在总结过去几十年坚持行政主导体制经验的同时，更应意识到在新发展阶段，实现“良政善治”与提升“治理效能”的迫切需求。繁荣稳定并非阶段性目标，而是需要长期维护的动态过程。因此，坚持和完善行政主导，不仅是落实宪制责任的要求，更是面向未来，透过优化治理体系以保障港澳长期繁荣稳定、实现良政善治的必然选择。

习近平主席关于“坚持和完善行政主导”的重要指示，不仅重申了要坚持行政主导，也提出了完善行政主导的更高要求。可以说，坚持和完善行政主导，既是香港高质量发展和澳门适度多元发展的需要，也是香港和澳门在“一国两制”新阶段守正创新、更好融入和服务国家发展大局的保障。

为什么要完善行政主导

首先，完善行政主导是长期坚持“一国两制”方针的需要。为了确保“一国两制”实践不动摇、不走样、不变形，必须通过制度的持续完善，使其具备应对新形势与新挑战的韧性。

第二，完善行政主导是落实“一国是根、一国是本”的需要。香港、澳门作为在国家主权范围内设立的两个特别行政区，其政治体制的运行必须充分体现主权的高度统一。因此，不断完善行政主导体制，本质上是为了在制度层面进一步筑牢“一国”根基，确保特别行政区的管治始终不偏离宪制大原则。

第三，完善行政主导是贯彻落实“中央全面管治权”与“特区高度自治权”辩证统一的内在需要。完善行政主导体制，旨在进一步理顺中央与特别行政区的关系，切实落实“港人治港”、“澳人治澳”。在行政主导的制度架构下，行政长官既向中央人民政府负责，也向特别行政区负责。通过不断完善这一机制，能更有效地将中央的全面管治权与特区的高度自治权有机结合，确保高度自治权在宪制轨道上精准运行。

第四，完善行政主导是识变、应变、求变的需要。解决深层次矛盾、冲破利益固化的藩篱。世界在变，中国在变，港澳也得变。国家已从“站起来”、“富起来”迈向“强起来”的新征程。在这一历史进程中，港澳面临全新的发展环境，“一国两制”方针的具体运行亦需要与时俱进。具体而言，我们首先要“识变”，深刻认识国内外形势的深刻变化；其次要“应变”，针对新情况进行必要的制度调整与完善。在“识变”与“应变”的基础上，我们更应强调“主动求变”。这具体体现为主动、积极对接国家战略、融入并服务国家发展大局。当前形势下，墨守成规、固步自封对于巩固和保持既有优势已远远不够。我们必须在清醒认识自身优势、坚定“一国两制”信心的同时，进一步挖掘尚未完全释放的发展潜力。

第五，完善行政主导是新阶段、新任务的需要。无论是“主动对接国家战略”，还是“融入与服务国家发展大局”，本质上都是中央赋予港澳的新任务。通过深入学习习近平主席关于港澳工作的一系列重要讲话与指示精神，我们可以清晰地看到，中央对港澳已有明确的新定位与新任务。

怎样坚持和完善行政主导

首先，应以宪法、基本法为依据。第二，坚持与完善行政主导体制，必须始终以“捍卫国家核心利益”与“保障港澳长期繁荣稳定”为根本，两者缺一不可。第三，以与立法、司法及社会各界支持、配合、监督为基础。第四，以积极促进经济社会稳步发展、不断切实改善民生、提升国际竞争力和影响力为首要，应积极促进经济社会稳步发展，不断切实改善民生，逐步提升港澳的国际竞争力和影响力。提升港澳的影响力，也是通过港澳助力国家进一步在国际上发挥更大的作用。最后，港澳应以更好融入和服务国家发展大局为担当。港澳并非仅是一个谋求局部发展、偏安一隅的区域，而是国家不可或缺的重要组成部分，是一个具备独特地位与作用的部分。应以落实中央对港澳的新定位、新要求为指引，以通过改革破解发展难题、解决深层次矛盾为抓手。习近平主席在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话中强调，要通过改革来破解发展难题、解决深层次矛盾。同时，应以完善治理体系、提升治理效能为检验，以确保香港和澳门长期繁荣稳定、“一国两制”行稳致远为目标，在坚持中不断完善，在完善中长期坚持。如此一来，最终取得成功的将不仅是港澳的“一国两制”实践，亦会有助于落实祖国的完全统一。

*本文系作者2026年2月10日在由全国港澳研究会和紫荆文化集团指导、紫荆杂志社主办的“第十届‘一国两制’与基本法研讨会”上作的主旨发言。根据现场录音编辑整理，未经作者审阅。文章大小标题为编者所拟。

本文发表于《紫荆论坛》2026年4-6月号