文 | 屠海鸣

行政长官李家超于去年9月发表的施政报告公布了“部门首长责任制”，体现了行政长官和特区政府在公务员的管理方面推动由上至下、上行下效，全方位“进一步强化治理”的决心。

李家超在施政报告指出，建立清晰的“部门首长责任制”，目标是把司局长就制订政策须政治问责和公务员就执行政策须行政问责两者更好衔接起来，并说明两者的角色。他表示，责任制也可推动部门首长建立有效管理团队与运作系统，提升部门效能。他强调，此举可把目前部门首长承担责任的机制进一步制度化。

公务员事务局近日就“部门首长责任制”向立法会提交文件，建议扩大公务员叙用委员会职能、设立两级调查机制，由于调查和惩罚最为敏感，舆论的焦点多集中于此。其实，“部门首长责任制”是一个完整的体系，调查和惩罚仅是其中一环，不可“只见树木，不见森林”。

公务员事务局局长杨何蓓茵近日向全体公务员发信，以“完善管理  竭力为民”为题，全面系统地介绍了实施“部门首长责任制”的目标、理念和主要内容，也透过媒体向社会做了解释。这有助于公众了解“部门首长责任制”的全貌。

在笔者看来，这项制度旨在促使部门首长恪尽职守、主动作为，防微杜渐、令行禁止，以提升行政效能、强化治理效能，我们可以从多角度来认识“部门首长责任制”。

补短板  促使“握指成拳”

“行政主导”是香港的制度特征，基本法为其提供了坚实的法理支撑。坚持和完善“行政主导”的首要一条，就是提升行政效能。

李家超就任行政长官后，鲜明地提出“打造有为政府”，不断推进政府改革、重塑政府文化。这些年来，人们明显地感受到，政府看事、谋事、做事、推事更积极主动、更贴近一线、更勇于自加压力、更注重实际效果。在《2025年世界竞争力年报》中，香港“政府效率”排名世界第二，反映香港公务员整体是一支优秀队伍，亦反映本届政府的改革突破和改革实效。

尽管如此，李家超亦深刻洞察到政府效能仍有提升的空间。特区政府的运作体系可用“问责官员决策+公务员团队执行”这个简单的公式来概括。本届政府更新了《公务员守则》，突显公务员团队须恪守的十二项信念、建立了全政府动员机制、确立了赏罚分明的公务员管理制度、加强了公务员国情及心态培训，等等。如今，公务员团队的执行力显著提升，从历次应对“黑雨”、到大浦火灾后的救援工作，都可以看出这种巨大变化。

在笔者撰写本文时，宏福苑火灾受灾居民正开始分批返回住所整理物品，特区政府派出超过1000名工作人员现场协助，包括警务处、消防处、社会福利署、民政事务总署、水务署、房屋署及房屋局等多个部门与机构，全员全力为居民出入楼宇、现场安置提供全方位安全保障与服务支持。行动启动前，工作人员为每一位上楼居民，准备好头盔、口罩、手套等全套安全防护装备。居民上下楼、进入自家单位的全程，都有警务人员与民安队队员贴身陪同。消防处和医疗辅助队还提供紧急医疗服务，居民身体或心理不适可以和“一户一社工”沟通，联系专业人士寻求帮助。政府部门的关怀备至和体贴入微，使百感交集的居民感到宽慰。

部门首长（主要包括处长、署长等）作为高级公务员，在政府运作体系中承担著“承上启下”的作用，在“执行”环节中则属“第一责任人”，不仅行政长官及司、局长对他们寄予厚望，公众的期望值也很高，但以往对于他们如何领导部门、部门表现有负公众期望时又如何问责，都没有具体说明。因此，这是政府运作体系的一个“短板”。

李家超去年6月会见传媒时表示，希望政治任命官员的问责制和高级公务员责任制可融合，加强政府整体的治理水平。“部门首长责任制”首次对首长级官员职责定位做出清晰界定，为其设计一套考评体系，旨在促使部门首长带好各自团队，落实好司局的决策，提升部门工作效能，令政府运作体系环环相扣、无缝衔接，如臂使指、握指成拳，更好服务市民。

“会当凌绝顶，一览众山小”，从如此视野来观察“部门首长责任制”，才能厘清这套制度的底层逻辑。
善作为  激励“主动出击”

行政长官李家超要求部门首长“主动出击”做好管理。根据公务员事务局的阐释，在“部门首长责任制”下，部门首长须重点做好五件事：

第一，要提升整个团队的管理效率、改进运作系统、为部门建构良好的组织文化。

第二，必须亲自深入了解其部门的各项服务，特别是基本服务和关键职务的运作。

第三，须在不同层级建立合适的授权、监督和管理机制，从而对员工进行有效的督导，以便预防或及早发现并解决问题，并确保相关责任可以厘清，以便采取适当的管理措施，处理员工在能力或行为方面的不足、或任何运作系统上出现的问题。

第四，应确保其部门拥有健全的管理体系，包括操作规程、常设指示、内部准则和程序，供员工遵循，并定期审查管理体系及相关文件，以适应不断变化的情况。

第五，部门首长应领导部门进行严格和有效的人事和财务管理、制订各项风险管理和应急计划，以及建立制度收集来自主要内部和外部持份者的反馈意见。

以上五件事实质上属三个层面：组织文化、领导作风、工作机制。

先看“组织文化”，各部门的工作性质和职责不同，组织文化亦应有差异。比如，出入境、食品、环境等部门须突出周到细致，医卫、教育、科技等部门须彰显专业精神，文旅等部门须体现开放性与亲和力。文化具有“春风化雨，润物无声”的作用，各个部门要塑造独具特色的组织文化，责有攸归、责无旁贷，这对于提升整个团队的凝聚力至关重要。

再看“领导作风”，一个积极的机构领导人，不会坐在办公室等待问题到来才解决，而应“主动出击”，深入了解机构前线的工作表现，不时检讨操作的规程甚至大方向，审视资源的运用，迅速处理表现不济的员工。“责任制”要求部门首长转变领导作风，变“被动”为“主动”，把握先机、主动谋划，这与“打造有为政府”的目标高度契合。

最后看“工作机制”，各个部门的工作要从授权到执行、监督、应急、反馈等，形成工作闭环；从流程优化，到风险管理、财务人事保障等，构建支撑体系。若把一个部门比喻为一个人，工作机制可保证“气血畅通”、“元气满满”，从而顺利高效运作。

虽然政府部门的规模、工作性质都不一样，但有效的管理离不开以上各方面。部门若在这些方面没有做好，部门首长就必须立刻弥补。有的放矢、统筹兼顾，该制度如同给部门首长画了一幅“标准像”，这个角色的主要特征是：有文化塑造力、超强执行力和积极进取的心态。

强“问责”  预防管理失效

“责任制”是部门首长主动作为的一个最好支撑，若部门管理失效怎么办，须启动调查和惩罚机制。
   坊间对调查的关注集中在以下两处：一是为何未将常任秘书长纳入调查范围？二是调查能否保证公正？

其实，“部门首长”的角色定位非常清晰，其负责团队的管理，带领团队执行政府司局的决策部署；常秘的职责是协助局长制定政策、调配资源，没有直接管理部门，当然，不应在“部门首长”的考核范围之内，制度设计是完全没有问题的。但也有一种情况，比如在调查部门首长有关问题时，发现有某位常秘牵扯其中，相信调查小组也不会放过。

至于调查的公正问题，有三个点需要厘清：

一是回避原则。当部门出现问题时，政府素来是指派较高级、不涉事的公务员来调查起因及查找应对错漏负责的人员。以采购办公室饮用水一事为例，政府便指派了一名常任秘书长做调查。

二是权威性。公务员叙用委员会是独立的法定机构，负责就公务员的聘任、晋升和纪律事宜，向行政长官提供意见。这是合宜的。由公务员体系以外的独立机构进行调查，可以避免“自己人查自己人的观感”。

三是中立性。有人提出公务员叙用委员会主席为退休公务员，不够中立。这并无根据。公务员叙用委员会主席由行政长官委任，一向在退休的最高级公务员中寻，委员则来自不同专业、学术界、工商界。委员会每年皆有年报，向政府和公众报告其工作，内容不乏对政府部门的批评和意见，其中立和公正立场十分清楚。

十三届全国政协副主席、中央港澳办主任、国务院港澳办主任夏宝龙于今年1月26日在“坚持和完善行政主导  促进特别行政区良政善治”专题研讨会上的致辞中指出：“行政长官和特别行政区政府要把行政主导落实到特别行政区治理的方方面面，努力建设一个高效有为的政府。”“要主动识变应变求变，革新管治理念，改进管治方式，善用基本法赋予的权力推进改革，破除利益固化藩篱，破解港澳发展的深层次矛盾和问题。”

标本兼治、守土有责，建立“部门首长责任制”，正是“革新管治理念，改进管治方式”的重要举措，相信这项制度制定实施后，政府的效能将进一步提升，为香港的良政善治注入新动力、新能量。

（作者系全国政协港澳台侨委员会副主任、全国港澳研究会顾问，文章仅代表个人观点）