国际软法促进总会近日在香港中银大厦70楼举行“国际软法座谈会—幸福论”，北京师范大学京师特聘教授、中国教育与社会发展研究院首席专家朱耀垠发表视频演讲《充分发挥国际软法在构建人类命运共同体中的优势作用》。全文如下：

软法是多元主体共商共治的结果和共建共享的依托，是塑造国际秩序的重要维度。构建人类命运共同体（Community of Common Destiny for AII Mankind）是基于对全球化趋势的新认知、新理念和新价值，提出的全球治理新思想、新思路和新方案，关键是形成全人类普遍认可的行为准则和制度规范。当今人类面临前所未有的百年大变局，环境污染、疫情传播、贸易争端等全球性风险问题不断增多，需要通过全球合作来解决，许多原有的思想观念、制度规则和解决机制都需要深刻变革，加强国际软法的研究和建设正当其时。国际软法促进总会的根本职责和社会价值就在于促进发挥软法在构建人类命运共同体中的优势作用。以下就此谈谈本人的粗浅认识和设想。

一、国际软法的特点和优势

一般地说，国际软法是对于一些新生事物所确立的文件，由于订立条约还不成熟，但是又有必要确立起一些基本规范来表达应然存在的正义指向，并希求得到一般和普遍的遵行，采取指南、原则、宣言、实践准则、建议和日程等名称。A. Aust, Handbook of International Law, Cambridge University Press, 2010, p. 11. Kenneth 等人提出，“一旦法律安排在义务、精确和授权的一个或多个维度被削弱，软法的领域就开始了。”KENNETH W A, DUNCAN S. Hard and soft law in international governance[J]. International Organizations, 2000,54(3):421-456.

软法具有成本低、批准快、修订易、弹性大等优势。而正式国际法（国际条约、公约等）具有制定过程的复杂性和滞后性，难以适应快速变化的国际经济社会环境。弗朗西斯·斯奈德（Francis Snydee）认为，软法原则上没有法律约束力但却可能具有实际效力的行为规则。Francis Snyder,The Effectiveness of European Community Law：Institutions,Processes,Tools and Techniques,The Modern Law Review,Vol.56 (1),1993,p.32.王铁崖认为，国际法中的软法“是指在严格意义上不具有法律约束力，但又具有一定法律效果的国际文件。国际组织和国际会议的决议、决定、宣言、建议和标准等绝大多数都属于这一范畴”。

德国前驻爱尔兰大使哈特穆特·希尔根贝格用“非条约协议”（non-treaty agreement）指称“软法”，分析了国际社会回避条约而选择软法的十个原因：（1）需要相互建立信任；（2）需要推动情形有所进展；（3）创造一个初步的弹性体制；（4）为协调各国立法提供动力；（5）担心“硬法”条约给国际关系造成过重负担，一旦缔约失败导致关系恶化；（6）软法所需程序更为简易，从而制定更为快捷（例如经由协商一致而不是条约会议）；（7）避免修订条约所需的复杂低效的国内批准程序；（8）更为机密；（9）在国际法上无权缔结条约的主体可以借此达成协议，例如，关于北爱尔兰前途的1998年多方协议；（10）当事方可以借此与其不愿正式承认的其他当事方达成协议。

从《纽约宣言》至《全球契约》的发展等国际软法参与全球治理的诸多案例，彰显着软法在全球治理中力量和效果。

二、国际软法能够发挥作用的重点领域

1.自然资源和环境保护。

国际环境软法主要有三类：一是国际组织在环境保护方面的建议和决议(recommendations)；二是关于国际环境保护的原则宣言(declaration of principles)；三是国际环境保护的行动计划(programs of action)。例如，1992年6月，在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了《里约宣言》《21世纪议程》以及《关于森林问题的原则声明》这三项不具有拘束力的文件。《里约宣言》是一项国际环境法领域的重要软法，它规定了有关国际环境保护的多项原则，如可持续发展原则、共同但有区别的责任、风险预防原则等。《里约宣言》虽然不具有强制约束力，它并没有规定各国在环境保护方面具体的权利义务，而只是告诉各国国际环境法律应当如何发展，得到了多国的遵从和认可。 1995年在美国华盛顿召开的政府间会议通过了《华盛顿宣言》，对人类活动影响沿海及海洋环境健康和对生物多样性造成的威胁做出了应对。2000年于荷兰海牙召开的世界水论坛部长级会议通过了《21世纪水安全——海牙部长级会议宣言》，宣言对水安全做出了广泛的定义。2001年加拿大蒙特利尔会议通过的《蒙特利尔宣言》则推动了海洋、海岸和岛屿的有效管理。联合国大会2007年通过《联合国森林文书》，涵盖了政府间对森林保护问题探讨的成果；2010年颁布的《2011~2020年生物多样性战略计划》为制定国家目标提供了灵活的选择空间；2014年颁布的《伦敦宣言》则规制非法买卖野生动物问题。

2.人工智能安全使用。

2021年6月28日，世界卫生组织（WHO）发布名为《卫生领域人工智能的伦理与治理》（Ethics and Governance of Artificial Intelligence for Health）的指导文件，涉及卫生部门的人工智能治理软法。该报告希望通过核准的伦理原则作为各国政府、技术开发者、企业、民间社会和政府间组织适当使用卫生领域人工智能的基础。亚太地区制定了首个数字领域的专门协定《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）作为，以软法化的方式为缔约方提供了人工智能的治理框架，以促使各缔约方在此领域保持协调一致。2017年8月11日，由未来生命研究所（Future Life Institute）发起，霍金、马斯克领衔推动全球联署的“阿西洛马人工智能23条原则”（Asilomar AI Principles）已经有多达1273名人工智能/机器人研究人员和2541 名其他领域专家签署支持。2021年，

联合国教科文组织（ UNESCO）和成员国通过了一项自愿性人工智能伦理框架，即《人工智能伦理问题建议书》（Recommendation on the Ethics of Artificial Intelligence），该建议书将伦理视为对人工智能技术进行规范性评估和指导的动态基础，以人的尊严、福祉和防止损害为导向，试图为管制人工智能在教育、科学、文化、传播与信息五大领域的伦理问题提供一份国际准则文书。

3.网络开放和安全规制。

2008 年 5 月，北约部分成员国在爱沙尼亚首都塔林建立“网络合作防御卓越中心”（NATO Cooperative Cyber Defense Center of Excellence, CCD COE），旨在为北约成员国提供网络防御能力建设、教育培训以及网络科学研究等领域的专业智力支持。之后，其他一些国家也逐渐加入了进来。2009 年，该中心启动了由美国海军战争学院教授迈克尔·施密特（Michael Schmitt）担任主任、20 名专家构成国际专家组的“塔林手册进程”项目，聚焦网络安全领域国际规范尤其是现行武装冲突法如何适用于网络军事冲突问题的研究。2013年3月，剑桥大学出版社出版了此次项目成果——《塔林手册：适用于网络战的国际法》（Tallinn Manual on the International Law Applicable to Cyber Warfare）（简称“塔林 1.0”）。2017 年2月，《网络行动国际法：塔林手册2.0版》（Tallinn Manual 2.0 on the International Law Applicable to Cyber Operations，以下简称“塔林 2.0”）出版。“塔林 1.0”的内容包括国际网络安全法、网络武装冲突法两部分，总计7章、95条规则及相应评注，近300页。与之相比，“塔林 2.0”的篇幅和内容都有很大程度的扩展，分为一般国际法与网络空间、国际法特别制度与网络空间、国际和平安全与网络活动以及网络武装冲突法四部分，总计20章、154条规则及相应评注，有600多页。中国、俄罗斯、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦四国于2011年向第66届联合国大会联名提交了第一份《信息安全国际行为准则》（以下简称“准则 1.0”），旨在加强国际合作应对信息安全领域的共同挑战。该准则提出了网络信息领域的一系列基本原则，涵盖政治、军事、经济、社会、文化、技术等各领域。随后，吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦加入成为共同提案国。这份提案后来作为大会文件（A/66/359）分发，在国际社会中引起了较大反响。2015 年，该准则在综合各方意见后得以进一步修改完善，推出新版《信息安全国际行为准则》（简称“准则2.0”），并提交第69 届联合国大会。新版准则共包含序言、目标与适用范围、行为准则三大部分，共计13条准则。

三、国际软法研究总会的工作切入点和着力点

国际软法研究总会应围绕香港的繁荣稳定和巩固香港的国际地位开展工作。

1.加强国际争端仲裁规则研究。联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）于1976年制定了一套程序规则初版，该规则曾被用于解决多类争议，包括商事当事人间不涉及任何仲裁机构的争议，投资者和东道国间的争议，国与国间的争议及由仲裁机构管理的商事争议；2010年，UNCITRAL仲裁规则有所修订，修订后的仲裁规则已自2010年8月15日起生效，以适应其最初制定以来国际仲裁程序的变化。国际行业组织制订了许多行业准则，如国际商会编订的一系列商业惯例、国际会计准则理事会制订的《国际会计准则》等；世界银行制定的《外商直接投资待遇指南》；需要研究这些准则在香港如何落地、应用。长期以来香港一直是国际仲裁服务中心，国际软法促进会需要适应国际贸易的新变化，不断参与国际仲裁规则的制定和完善。

2.加强国际金融安全规则研究。

作为全球领先的国际金融中心之一，香港不但是金融服务的首选地点，也是许多金融机构的所在地。香港金融市场在有效、透明，以及符合国际标准的监管下运作。英国智库机构 Z/Yen 和深圳市政府代管事业单位中国（深圳）综合开发研究院联合发布全球金融中心指数（Global Financial Centres Index，简称GFCI），这是全球金融中心城市竞争力的评价指数，被广泛用于全球金融中心的排名，排名采用了超过29000个金融中心测评报告，这些报告基于网上问卷和大型国际组织（例如世界银行、经济合作与发展组织、《经济学人》情报小组等）等）的指数。国际软法促进中心有必要参与其中，对全球金融中心指数的评价体系由五大指标（商业环境、金融业发展、基础设施、人力资本、声誉与一般性因素）加以拓展，加入国际金融安全的参数。

3.研究如何完善香港基层治理的关键绩效指标体系。

一是建立对基层治理的整体性评估指标和评价机制。根据改革后的香港基层（地区）治理构架（如下图），评估对象不应局限于区议员和关爱队，要实现所有各类主体全覆盖，分别建立了地区咨询组织、区民政事务处、地区管理委员会、地区治理专组和地区治理领导委员会的关键绩效指标（KPI）,促进各类治理主体在自身职责范围内不断提高居民诉求的响应率、解决率和满意率。为从根本上解决教条主义官僚主义形式主义问题，有必要为政府基层机构设立关键绩效指标（KPI），建立部门之间、上下之间互评机制，对于区域内出现伦常命案官员实行问责制，对于为市民解决困难和问题成效突出的公务员或议员建立嘉许制度。建立公务员薪酬与其工作绩效挂钩机制。为了提高公共服务效能，有必要建立对地区公共资源利用和公共服务供给的整体性、统一性的评估指标和评价机制。为了扩大市民对公共事务参与、弘扬邻里互助精神，有必要对政府有关职能部门增加相关的考核指标，比如，发动居民参与基层治理的手段、方式、人数、资金、效果，等。

二是倡导完善区议员的关键绩效指标（KPI）。评价的导向应从偏重量的因素转向量和质并重。比如，不仅考查议员到会的次数、发言次数，还要考核其在区议会上发言的质量，不仅要考查议员办事处的开门时间，还要考察其为市民办了哪些实事、解决了哪些实际困难。要增加市民评价的指标，建立自上而下和自下而上相结合的评价机制，建立评价结果反馈机制，制定奖罚措施。

三是建立解决市民“急难愁盼”问题的激励和约束指标。在住房方面，有必要设立㓥房数量减少比例、公屋建设进度和轮候时间、简约房屋供养数量、“三无大厦”管理措施等方面的考核指标。在健康方面，有必要设立精神健康促进、医疗教育和社区协作开展服务、社区精神健康中心建设、健康服务机构达标等方面指标。在托幼方面，有必要设立政府资助的幼儿园数量和收费、互助幼儿中心机构数和收费标准、邻里支援幼儿照顾计划落实情况等方面指标。在养老服务，有必要设立长者社区服务券申领情况、长者地区中心、综合家庭服务中心和长者日间护理中心建设和运营情况等方面指标。

（本文作者系北京师范大学京师特聘教授、国家高端智库首席专家，文章仅代表个人观点）