摘要：

本报告针对美国货币监理署（OCC）于 2025 年 11 月 18 日发布的，关于允许国家银行及联邦储蓄协会提供加密货币密钥托管服务的解释性信函进行深入分析。报告系统性地总结了事件核心内容，梳理了相关监管政策演变背景，并从正反两方面评估了该政策对美国银行业、加密货币市场及美国监管体系带来的深远影响。

一、事件核心内容总结

2025 年 11 月 18 日，美国货币监理署（OCC）发布了一封具有里程碑意义的解释性信函，正式明确授权受其监管的国家银行与联邦储蓄协会可为客户提供加密货币托管服务。该许可的核心在于允许银行安全地持有与客户加密货币资产相关联的“加密密钥”（即私钥），这实质上承认了数位资产托管作为一项合法的银行业务。

值得注意的是，OCC 在信函中作出了关键的法律界定与限制。首先，信函严格区分了“持有密钥”与“持有加密货币本身”的概念。OCC 强调，银行从事的是一项与新兴技术相结合的传统银行业务——托管服务，而非直接交易或投资加密货币，从而在现有法律框架内为该项活动找到了依据。

其次，银行必须实现对密钥的“独占控制”，以符合传统资产托管业务中的审慎标准。此外，该授权范围明确排除了为支付区块链网路交易费而持有加密货币的行为。

这一政策的出台，被普遍视为与当前美国政府推动的亲加密货币政策方向保持一致，并与前一届政府任内 OCC 对此类申请近乎完全拒绝的态度形成了鲜明对比。

二、美国政策背景与演变历程

要充分理解此次 OCC 政策转向的重要性，必须将其置于美国金融监管的大背景下进行审视。OCC 作为美国财政部下属的联邦监管机构，其对国家银行的监管政策具有全国性的权威效力，其立场往往代表著美国银行业监管的风向标。

长期以来，美国传统金融机构对于涉足加密货币领域持谨慎态度，其中监管不确定性是主要障碍之一。尤其是加密货币的托管问题，如何安全、合规地存储代表资产所有权的私钥，一直是机构投资者大规模入场面临的核心痛点。

美国监管政策在此问题上经历了显著的周期性波动。早在 2020 年，在特朗普政府时期，OCC 就在代理审计长布莱恩・布鲁克斯（Brian Brooks）的领导下，发布了允许银行为稳定币发行者持有储备金的信函，首次为银行参与数位资产业务打开了大门。

然而，在 2021 年至 2024 年的拜登政府时期，监管基调转向审慎，OCC 撤回了部分前期指导，并对银行的新型加密货币活动申请采取了严格的限制措施。直至 2025 年，随著政府更迭，监管环境再次松动，本次发布的解释性信函即是这一轮政策转向中最具实质性的举措之一，旨在为美国银行业开展数位资产托管业务提供一个清晰、可遵循的监管框架。

三、综合影响与前景展望

（一）正面影响分析

1. 对美国银行业的机遇
该政策为美国传统银行开辟了一个潜力巨大的新业务增长点。银行得以正式进入数位资产托管这一蓝海市场，吸引寻求高标准安全与合规服务的机构客户，如对冲基金、家族办公室和资产管理公司，从而提升其在金融科技时代的竞争力。

2. 对美国加密货币市场的推动
OCC 的明确授权向市场传递了强烈的合法性讯号，将极大增强传统金融机构对加密货币资产的信心，有望引导更多机构资本有序流入。对于投资者而言，能够将资产委托给受联邦监管、具备雄厚资本实力和先进网路安全措施的银行，显著提升了资产安全性与托管便利性，降低了参与门槛，是加密货币迈向主流资产类别的关键一步。

3. 对美国监管体系的意义
此举提供了宝贵的监管清晰度，使银行在开展业务时有章可循，减少了因规则模糊而产生的合规风险，为构建更完善的数位资产监管体系奠定了基础。

（二）潜在风险分析

1. 美国银行业面临的新挑战
银行在迎来新机遇的同时，也需直面一系列新型风险。这包括极其严峻的网路安全威胁、私钥管理中的操作风险，以及相关技术系统故障可能导致的巨额资产损失。同时，为满足监管要求而构建安全基础设施和合规体系，将带来高昂的初期投入与持续成本。

2. 对加密货币生态的冲击
将私钥的保管权集中于少数大型银行手中，在本质上与加密货币“去中心化”的核心理念相悖，可能重新引入传统金融体系中存在的单点故障风险。更宏观地看，一旦加密货币市场发生极端波动，透过银行体系的传导，可能存在引发传统金融系统性风险的隐患。此外，用户亦可能面临银行基于自身风控或政策要求而进行的服务限制或审查。

3. 美国监管层面的不确定性
该政策带有明显的党派政治色彩，其长期稳定性存疑。若未来政府再次更迭，监管政策存在再度转向的风险，这将为市场带来持续的不确定性。此外，OCC 以解释性信函而非正式法规的形式推进，其法律权威性相对有限，且可能与证券交易委员会（SEC）等其他监管机构的立场产生分歧，导致监管碎片化与套利空间。

结论

美国货币监理署 2025 年的解释性信函，无疑是数位资产与传统金融体系融合进程中的一个分水岭事件。它在短期内为市场注入了强大的信心，透过为美国银行业提供明确的合规路径，极大地推动了加密货币的机构化与主流化进程。

然而，从长远来看，这一融合过程亦伴随著不容忽视的挑战，包括金融体系中心化风险的回归、银行机构面临的严峻安全考验，以及由政治周期所引致的政策不确定性。

此番监管的“开闸放水”仅是第一步，后续如何构建一个既能鼓励创新、又能有效管控风险的、稳健而统一的监管框架，将是摆在监管者、金融机构与行业参与者面前的共同课题。

——本文由李升阳研究员撰写

亚太区块链政策研究院简介

亚太区块链政策研究院专注于亚洲区块链政策的研究与传播，紧跟行业监管动态，深度解析前沿政策与热点议题，提供专业、及时且权威的政策参考。研究院致力于推动区块链技术及产业的健康可持续发展，促进亚洲乃至全球区块链生态体系构建。

同时，研究院积极整合行业优质资源，培养具备创新与实践经验的区块链专业人才，持续助力行业合规发展与技术落地，推动产业迈向更高水平。

研究院院长简介

朱皓康博士
亚太区块链政策研究院院长。

华赢集团 AlloyX（纳斯达克股票代码：AXG）联合创始人兼行政总裁。AlloyX 为亚洲领先的稳定币发行支付与 RWA 代币技术平台。香港理工大学金融科技博士，原华夏基金（香港）数位资产及家族财富管理主管。曾任高盛集团证券部执行董事，在纽约、波士顿及香港工作期间完成超过百个企业上市 IPO 及二级市场融资项目。

2025 年成功发行亚洲第一个香港证监会批准的合规 RWA 产品——零售代币化货币基金；
2024 年成功发行亚洲最大比特币及以太币现货 ETF，并领导团队参与所有香港金管局央行数位货币及稳定币沙盒；
2023 年创立香港 RWA 工作组，受聘为香港数码港创业顾问委员会委员及 Web3 创科孵化基金顾问。

长期为中国内地及香港监管部门提供数位资产、RWA 及稳定币政策建言。于中国财政部直属出版社出版全球首部中文 RWA 专著《RWA 与通证化》，英文版由全球最大学术出版集团施普林格（Springer）出版。

资讯来源：

1.https://www.occ.gov/news-issuances/news-releases/2025/nr-occ-2025-108.html

2.https://www.davispolk.com/experience/occ-issues-interpretive-letter-authority-hold-crypto-assets

3.https://www.ledgerinsights.com/occ-allows-banks-to-hold-crypto-for-gas-highlights-100-rejections-under-biden/

4.https://www.thebanker.com/content/df929c64-86b6-4be8-b0da-a3c9cd6a12b3