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邢文威 | 亚太城乡永续发展学人
 

2021年，香港特区政府提出建设「北部都会区」（北都），力求媲美以国际金融中心为标志的维港都会区，成为引领香港创科发展的新引擎，形成「南金融、北创科」的全新经济格局，以促进深港合作，推动香港更好融入国家发展大局。随著北都建设进程的推进，此前少被提及的香港城乡关系成为关注的焦点。

引言
 

香港的发展常被描述为「从小渔村变为国际都市」，但香港目前仍有近600个乡村，其中北都范围内就有234个认可乡村。这也使得「城乡共融」成为北都六大规划原则的首位，愿景之一便是营造「城市与乡郊结合、发展与保育并存」的都会景观。

香港乡村发展面临著城市化背景下的普遍困境。作为高度城市化地区，香港无城乡户籍之分，逾700万人口中绝大多数生活在城市，但乡村面积远超城市，城市建成区仅约占总土地面积的25%，广阔疏落的乡村地带与高楼密集的城市地区相邻。自上世纪60年代工业化兴起后，农村人口大量涌入城市或移居海外，在快速城市化进程中，诸多偏远乡村沦为空心村，香港遭遇了全球城市化进程中常见的乡村衰败问题。

北都整合元朗、北区多个新市镇、新发展区和发展枢纽及相邻乡郊地区，陆地面积约三万公顷，占香港总陆地面积的近27%。妥善解决乡村发展困局、处理好城乡关系，不仅对北都建设的顺利推进至关重要，更关乎香港的长治久安和「一国两制」的行稳致远。

香港城乡发展失衡的历史脉络与成因

（一）港九优先发展导向下的新界发展空窗

1842年开埠之前，香港还是清朝边陲之地，受广州府新安县管辖，人口不足一万，是典型的农业社会。香港开埠初期，被定位为英国在远东的军事基地、外贸交易站，经济上以转口贸易为主，实行「自由放任」「积极不干预」的经济政策，城市规划重点在于香港岛及九龙地区，建立了规划制度和相应机构，维港两岸逐渐发展成为商业中心，形成了以维多利亚港为中心、香港岛与九龙半岛为两翼的城市格局，香港开始兴起以自由贸易港为核心的工商业发展及城市建设模式。

1898年，英国租借新界99年。不同于香港岛和九龙半岛是永久「割让地」，新界作为租借地，新界乡村原居民对土地永久持有，在土地权益方面与「割让地」不同。为了妥善处理新界原居民的合法权益，英国对新界并没有进行深远的改造，新界基本保持了农业社会的面貌。香港的城市与乡村，出现治理体系、产业类型、基建发展的高度分化，香港人口也主要聚居在城市地区。有学者认为，英国租借新界的真正目的就在于窥准新界土地的升值潜力，英国人在新界的统治以政治经济利益先行而不是注重社会文化实践，在处理新界村民的固有价值和制度上，也限于以土地为主。 

（二）城市化主导下新界乡村的衰败困局

香港与世界许多国家和地区一样，同样经历了城市化过程中乡村的衰败。二战之后，香港经济结构的改变，导致从城市转移出来的产业急于寻求新的发展空间。内地移民来港叠加婴儿潮，人口由1945年约60万急增至1965年360万，同样需要增辟空间解决房屋供应问题。1973年，港英政府出台新市镇计划，于1973至1987年间，分三阶段在新界乡郊发展九个新市镇，将市区过于拥挤的人口和产业逐渐迁至新界。九个新市镇面积超过160平方公里，占新界土地面积达21%。到1996年，香港622万人口中已有292万人住在新界及离岛，占全港人口的47%。 

在香港新市镇进程中，推行的土地流转制度，对拥有土地的原居民提供了经济诱因，但也导致了乡村农地弃耕、农业衰败。在人口方面，城乡产业结构、经济收益的日渐悬殊，令乡村居民投身于第二、三产业，乡村人口大幅外流。而临近城市建成区的乡村，因交通便利、相对廉价的住房成本、吸引不少城市人口居住，其传统的乡村形态日渐被城市同化。

香港城乡的互动关系，主要由城市化过程主导，乡村衰败与城市化相伴而生，加之未有完善的政策措施保障，偏远乡村未能吸引市场资本的投入，乡村发展陷入政府、市场的双重失灵，出现普遍的人口流失、产业不兴的衰败困局。

（三）历史遗留政策对乡村发展的深层制约

随著香港经济社会的不断发展，港英政府时期的诸多政策措施成为了历史遗留问题。基于乡村传统的管治措施，与社会发展需要、现代法治观念等产生冲突。特别是实施的一系列土地政策，在土地所有权和使用权方面，都存在较大的模糊空间。在随后的乡村发展中，土地问题成为核心的掣肘因素，衍生出棕地问题、祖堂地问题、丁屋问题等。这些都极大地限制了目前的乡村发展，甚至造成香港社会发展的重要矛盾。因此，检视历史遗留的乡村政策问题，破解发展阻碍，成为城乡统筹发展阶段的重要政策诉求。

因新界不同于香港岛、九龙半岛的租借地性质，以及港九地区快速的转口港发展，新界延续了成熟的传统农业社会面貌，乡村发展未受到重视。港英政府租借新界之初，即遭到强烈反抗，更无意深入介入新界治理，并积极利用新界的宗族传统、社会网络，维护新界管治。对新界乡村的管理，主要是以土地政策为核心，以行政手段将村民拥有的土地永业权改为承租权，挖掘新界土地价值，并以怀柔手段，安抚民众情绪。在这一时期，港英政府的乡村政策，主要基于传统的乡村功能，以建立土地管理制度、稳定管治为核心。

（四）乡村发展系统性支持缺失与治理困境

香港1,100余平方公里的土地中，只有约4平方公里用作耕种，700多万人口中农业人口仅4,000余人，第一产业整体农业人口比例和农业GDP占比均低于0.1%，乡村对香港社会经济发展的直接贡献较弱，常被政府忽视，也没有全面的政策来促进乡村发展和城乡融合。

此外，不同于内地农村土地集体所有，香港乡村的农地属原居民私人所有。在香港进行乡村建设时，不仅要面对众多产权拥有者，往往还要面临私人产权与集体利益的冲突，这不仅给集体行动带来困境，而且阻碍了集体经济的发展，也让原居民缺少了经济层面重要的维系纽带。基于城市场景而制定的经营政策和牌照发放政策，往往也不适用于乡村场景。由于乡村人口的外流，政府减少了对乡村基础设施建设的投入。这些问题都让原本已经衰败的香港乡村的振兴之路更加艰难。

在治理层面，历史上，香港一直缺乏系统的乡村发展政策，相关政策在不同时期分散于土地、治理、产业、生态等方面。自香港回归以来，虽已陆续开展对乡村历史遗留政策的检视和政策创新。但是，针对某一具体政策范畴的单一检视，并不能从整体上回应乡村发展面临的错综复杂的难题。
 

促进香港城乡可持续发展的建议

前文梳理了由1842年至今香港城乡变迁的主要发展脉络，香港乡村经历了城市化过程中的普遍衰败，并在可持续发展热潮中，以城乡共融探索复兴之路。随著经济社会的不断发展，乡村功能不再仅局限于向城市输出人口、土地等发展资源，深刻认识当代乡村多元价值，成为妥善处理城乡关系的必要前提。围绕改善城乡关系、推动乡村发展，发达国家、发展中国家，相继开展探索乡村振兴，积极回应现代化进程中的乡村问题。

（一）构建综合系统的乡村发展政策体系

香港乡村发展面临的问题具有复合型特征，既包含工业化、城市化进程中普遍存在的乡村衰败现象，也存在因特殊历史背景形成的独特挑战。自回归以来，特区政府虽对部分历史遗留政策进行了检视与调整，但单一领域的政策优化难以应对乡村发展的复杂局面。当前，香港土地房屋问题突出、社会贫富差距显著、城乡矛盾时有显现，亟需将乡村发展纳入整体发展战略，构建系统性政策框架。

建议成立跨部门的「乡村发展统筹委员会」，由政务司司长牵头，整合发展局、地政总署、民政事务总署、文化体育及旅游局等部门资源，制定香港乡村振兴战略规划。该规划应明确乡村在香港可持续发展中的战略定位，划定生态保护、产业发展、文化传承等功能分区，建立「政府引导、市场参与、社区主导」的多元协作机制。同时，设立「乡村发展专项基金」，重点支持土地整理、基础设施改善和产业培育项目，并通过政策创新吸引社会资本投入乡村建设。此外，应系统梳理现有乡村政策，消除政策壁垒，借鉴内地乡村振兴经验及国际乡村发展案例，结合香港实际进行本土化改造，形成覆盖土地、产业、文化、治理等多领域的政策合力。

（二）破解历史遗留问题，疏通乡村发展梗阻

历史遗留的土地问题是制约香港乡村发展的核心障碍，其中棕地利用混乱、祖堂地管理不规范、丁屋政策与现代规划脱节等问题尤为突出。这些问题涉及复杂的利益关系，处理不当易引发社会矛盾，需以审慎态度推进改革。

针对棕地问题，应建立「分类整治、多元利用」机制，对污染严重、效益低下的棕地实施生态修复，对区位优越的棕地通过「土地共享计划」整合开发，确保原土地权益人参与开发收益分配。对于祖堂地，需修订相关法律，明确祖堂地权属登记规则，规范司理的管理权限与责任，建立祖堂地流转交易平台，在保障宗族合法权益的前提下提高土地利用效率。关于丁屋政策，应在尊重原居民传统权益的基础上，完善申请资格审核机制，鼓励集中建设新型丁屋社区，配套公共服务设施，避免零星建设造成的资源浪费。

同时，针对空心村和偏远乡村的发展困境，需实施「精准扶持」政策。对人口流失严重的空心村，可通过「村屋活化计划」改造闲置房屋，发展乡村民宿、创意工作室等业态；对基建落后的偏远乡村，优先完善交通接驳系统，建设小型污水处理设施、社区服务中心等基础配套，打破「发展滞后—资源匮乏」的恶性循环，激活其作为城市人口疏解空间的潜力。

（三）推动城乡融合发展，拓展可持续发展空间

新界乡村地带是香港未来发展的重要战略空间，北都建设为城乡融合提供了历史性机遇。应总结新市镇发展的经验教训，避免重蹈「城市扩张—乡村衰败」的覆辙，构建城乡功能互补、协同发展的新格局。

在空间规划上，建立「城市核心区—乡村转型区—生态保育区」的梯度发展模式，明确各区域的开发强度与保护要求。加强城乡交通网络衔接，规划建设连接新界乡村与都会区的快速公交系统，缩短时空距离。在产业协同方面，依托北都的科创产业优势，在周边乡村培育科技农业、创意设计、乡村旅游等特色产业，形成「城市研发+乡村转化」的产业链条。

完善城乡要素流动机制，允许城市资本有序进入乡村投资符合规划的产业项目，同时保障原居民在土地增值中的合理收益。建立「城乡发展基金」，从城市开发收益中提取一定比例反哺乡村建设，用于改善乡村公共服务。通过制度创新，使乡村地区既能为城市发展提供拓展空间，又能借助城市资源实现自身振兴，形成城乡互利共赢的发展格局。

（四）珍视乡土文化价值，增强身份认同与社会凝聚力

乡村是中华传统文化在香港传承和发展的重要载体，承载著独特的历史记忆与文化基因，对增强市民尤其是青年一代的身份认同具有重要意义。保护和活化乡村文化资源，是乡村振兴的应有之义。

建议开展乡村文化资源普查，建立「香港乡村文化遗产名录」，对传统村落、历史建筑、民俗活动等进行系统保护。支持太平清醮、林村许愿节等非物质文化遗产的传承与创新，结合现代艺术形式开发文创产品，提升文化影响力。修复抗战历史遗迹，挖掘其背后的爱国爱港爱乡故事，将其打造为爱国主义教育基地。

建议推动乡村文化体验与旅游融合发展，规划「香港乡村文化走廊」，串联特色村落、民俗景点和自然景观，开发研学旅行、文化体验等旅游线路。在学校教育中增加香港乡村历史文化内容，组织青少年参与乡村志愿服务、农耕体验等活动，增强对本土文化的认知与认同。通过文化赋能，使乡村成为传承中华文脉、凝聚社会共识的精神家园。
 

结语：以城乡共融践行可持续发展理念

北都的建设，标志著香港进入新一轮新界城市化进程。作为香港最具潜力的发展空间，这一进程必然围绕乡村地带展开，其核心挑战在于如何落实「城乡共融」原则——既要规避历史上新市镇发展导致的「城兴村衰」教训，破解发展与保护的长期争议，更要超越传统城乡二元思维，让乡村的历史、文化、生态多元价值与城市功能形成互补互动。

实现这一愿景，需以系统性政策为支撑，制定全域性、前瞻性的乡村发展战略，整合土地、文化、治理等多领域政策，破解棕地、祖堂地、丁屋等历史遗留问题，通过「利益共享」机制平衡各方权益；需借鉴内地乡村振兴与国际乡村发展经验，结合香港实际，构建「政府引导—市场参与—社区主导」的协同机制，促进城乡要素双向流动；更要将乡村发展纳入香港整体可持续发展框架，让北都真正成为汇聚科技与文化、串连历史与现代的典范。

从根本而言，香港乡村振兴绝非局部地区的单点改善，而是关乎「一国两制」行稳致远、社会长治久安的战略举措。唯有珍视乡村价值、激活乡村活力，才能拓展发展新空间、缓解社会矛盾，让城市与乡村在共生共荣中，为香港沉淀更深厚的人文精神打造更良好的生态环境，筑牢可持续发展的根基。





 

本文发表于《紫荆论坛》2025年7-9月号