侯长坤 I 台湾大学政治学系博士候选人 近日，台湾前、现任领导人马英九、蔡英文分别到中国大陆与美国，前者行程的光明正大，与后者的低调隐晦形成鲜明对比。两条不同路线，也预示著台湾未来道路的可能走向。台湾民调结果显示，根据所属阵营对两者的支援程度不一，但在具体内容上可以看出，和平议题获得更多台湾民众的支援，在这一议题之中，更多台湾民众支援的是马英九方面。和平成为了台湾与台湾梦所追寻的主题。在中国梦实现之际，中国台湾梦也将构成中国梦的一部分，其具体内容可能是：缓和中美关系、促进祖国统一。 一、战略三角理论视角下的台湾战略 要探讨中国台湾梦（以下简称「台湾梦」），首先需要探讨台湾自身有哪些战略选择、明确台湾梦的内容符合台湾战略的走向，以此推断出台湾梦的可行性，推断出台湾梦的内容是所有战略选项当中的最佳战略选择。目前台湾研究的学者常使用战略三角理论，用以探讨在当前国际局势之下，台湾所处位置及可能战略选择。战略三角理论，便是1980年代罗德明（Lowell Dittmer）提出、1990年代吴玉山及之后学者发展、1999年发展出三角架构中个别单元寻求角色地位提升之「个体战略三角理论」。其中，行为体追求的最佳状况，即罗曼蒂克型三角（Romantic Triangle）中的「枢纽」位置。同时，包宗和提出的「总体战略三角理论」，从个体论衍生出总体论观点，认为三边家族型三角是平衡度最高的类型，并研究了1999-2009年美国、中国大陆、中国台湾（以下简称「美中台」）战略三角关系变化，作为总体论的实证个案。在经典的个体战略三角理论中，存在三个皆关心自身利益的行为体，三个行为体之间形成三条关系，每一条关系及其对其他两条关系的影响，构成了三角理论的内容。其中两个行为体结成联盟，获得了影响目标行为体的能力，而目标行为体则受到联盟的制约。Lowell Dittmer提出六种角色（朋友、伙伴、孤雏、侧翼、枢纽、敌人）和四种战略三角理想类型：三边家族型（三个朋友）、结婚型（两个伙伴和一个孤雏）、罗曼蒂克型（两个侧翼和一个枢纽）、单位否决型（三个敌人），其构成三角关系与角色及量化赋值示意如图1所示。可以合理假设，在其他条件相同的情况下，任何处于战略三角博弈当中的行为体都会渴望提升自身角色，从而提高其报酬。根据理性主义精神，即利益极大化、代价极小化原则，诸角色收益为：枢纽大于朋友、伙伴大于侧翼、敌人大于孤雏。为了实现利益极大化，己方可以与另两方之间合作，例如孤雏可合作成为侧翼、再合作成为朋友、再成为枢纽；敌人合作成为伙伴、再成为枢纽。在总体战略三角理论中，研究者关注战略三角各种类型的整体收益，以及整体收益在三方间的分配状况，总体战略三角理论包含了个体三角理论的考量。其中，整体收益，是指各三角类型资源竞争的氛围，基本假定为：整体收益越大，则各方获益的空间也越大，彼此间的竞争相对较小，战略三角体系的稳定度也较低。整体利益是以三方收益加总计算，有关整体收益分配状况、三方各自收益的多寡。其一，从个体战略三角理论来说，收益多寡取决于距离枢纽位置的距离，越近满意度越高，越接受现状，三角关系体系越稳定；其二，从己方与另两方收益的比较而言，落后越多越不满意，安全感越低，体系稳定性越低。根据包宗和的总结，战略三角角色量化定位类型如图1所示，括弧中赋值代表各自角色收益。图1 战略三角角色量化定位类型（一）美国方面的战略三角分析就美国方面而言，在个体三角理论视角下，美国会努力维持其枢纽角色，因而会希望美国与中国大陆、中国台湾修好，形成友好关系，同时按照利益最大化原则会希望中国大陆与中国台湾敌对，自己成为枢纽角色、两岸成为侧翼角色，形成罗曼蒂克型战略三角。例如，上世纪70年代中国大陆与美国建交，美国虽与台湾断交，但台湾的意识形态仍然接近美国，两岸之间未有较大缓和进展，美国成为罗曼蒂克型战略三角中的枢纽。在总体三角理论视角下，两岸之间的关系最终会趋于友善，战略三角趋于均衡的三边家族型，中美台三方之间最终都是友善关系，形成理论上的均衡状态。例如，1998年，李登辉提出「两国论」，两岸关系交恶；2000-2008年，民进党当局不承认「九二共识」，两岸僵持对立，再次形成了以美国为枢纽的罗曼蒂克型战略三角；但2008年，国民党选举胜利后，两岸关系改善，又重新转变为三边家族型战略三角。包括之后在美国两届奥巴马政府时期，三方基本上保持友善关系，而在特朗普及拜登时期，中美关系恶化，三边家族型均衡打破、战略三角趋于结婚型。总体来看，美国在罗曼蒂克型战略三角中的枢纽位置获得的绝对收益更多，而该位置与结婚型战略三角中的伙伴位置获得的相对收益同样多。无论如何，在利益最大化的原则下，美国都更乐意看到两岸之间的关系交恶，仅在总体三角理论视角之下，美国才会认为总体战略三角的三边家族型战略三角更为稳定，更倾向于三方的友善关系。（二）中国大陆方面的战略三角分析就中国大陆方面而言，由于中国大陆对中国台湾的主权声索与特殊情感，同时又由于中国台湾的意识形态更接近美国等因素，在个体三角理论视角下，中国难以成为罗曼蒂克型三角中的枢纽角色，而使得台湾与美国成为敌对关系的侧翼角色。同样的，也因为这些因素，短期难以形成两岸友善关系、但两岸与美国敌对关系的结婚型战略三角。中国大陆的行为模式不会如个体三角理论所假设的，一定要向罗曼蒂克型三角中的枢纽角色靠近，因此较难使用个体论来解释中国大陆的行为模式。在总体三角理论视角下，中国有可能成为三边家族型战略三角中的朋友角色，三边都是友善关系，例如，在美国奥巴马政府与台湾马英九政府重叠时期，两岸关系持续推进如《海峡两岸经济合作框架协议》（Cross-Strait Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）的发展；中国与美国开展如2016年G20峰会的国际合作；美台关系继续发展如「贸易暨投资架构协定」（Trade and Investment Framework Agreement，TIFA）的合作深化等。因此，中国目前都是致力于三边关系友善的三边家族型战略三角的塑造，积极维护两岸与中美之间的友善关系。（三）中国台湾方面的战略三角分析就中国台湾方面而言，台湾自身的体量不足以与中国大陆与美国匹敌，因而更多时候是被动接受中美竞争背景下的角色扮演。在个体三角理论视角下，台湾的角色大多是在结婚型战略三角中与美国为友善关系的伙伴角色，或者是三边家族型战略三角中的朋友角色，此时的绝对收益相同。而从相对收益来看，结婚型战略三角中的伙伴角色收益相对于中国大陆所处的孤雏角色收益更高，所以可以解释为什么台湾在很多时候会选择与美国是友善关系，与中国大陆却是敌对关系。在总体三角理论视角下，如前文所述，美中台三边关系都是友善的均衡状态。当然，由于台湾自身的特殊地位，中国大陆与美国都对其很重视。例如，在2023年3、4月，台湾前、现领导人马英九、蔡英文分别到中国大陆和美国，但与此同时，中美之间的关系却仍然紧张。这一情形中台湾的枢纽角色在短期内仍不明显。（四）小结总体战略三角理论预设了应然层次上的均衡状态，认为三边家族型战略三角为最后的均衡。然而，个体战略三角理论视角下的利益最大化，不论是绝对收益还是相对收益，都会使得行为体为了个人的利益，打破总体利益的均衡。根据表1中的收益赋值与前文论述，美中台三方的绝对收益与相对收益如表1所示，红色加粗字体代表著根据收益相关行为体的选择。 表1 个体战略三角理论视角下美中台三方的绝对、相对收益其中，单位否决型未探讨且赋值收益明显低于其他选项，不予考虑。根据现实情况，如前文所述，中国大陆难以形成罗曼蒂克型与结婚型，因此两种类型也不存在于中国大陆的选项中。具体而言，美国有若干次为了成为枢纽角色，使两岸交恶，形成罗曼蒂克型三角；或自身也与中国大陆交恶，形成与台湾伙伴关系的结婚型战略三角。中国大陆仅有选项是三边友善关系的三边家族型战略三角，而台湾选项则是被动接受战略三角类型当中的角色。在个体战略三角理论视角下，就绝对收益而言，美国会选择罗曼蒂克型中的枢纽角色，中国大陆仅会选择三边家族型的朋友角色，台湾会选择结婚型中的伙伴角色或三边家族型中的朋友角色；就相对收益而言，美国会选择罗曼蒂克型中的枢纽角色或结婚型中的伙伴角色，中国大陆会选择三边家族型中的伙伴角色，台湾会选择结婚型中的伙伴角色。在总体战略三角理论视角下，如前文所述，三边家族型一直都是最为稳定与和谐的均衡状态。总体而言，在中国大陆与台湾的所有选项当中，三边家族型战略都能够满足个体战略三角与总体战略三角理论视角下的最佳收益选择，且符合行为体的最优收益；仅有美国的收益选项并不符合总体战略三角理论，因此美国才会不断的试图打破三边家族型的均衡，选择罗曼蒂克型或结婚型战略三角，造成两岸之间的关系恶化。因此，台湾的战略走向应是类似选择三边家族型的战略三角，以促进美中台三方友善关系。中国台湾梦的内容，若要与台湾战略走向相符，则应同样是促进美中台三方关系的和谐与稳定。是故中国台湾梦的内容，可以包含台湾缓和中美关系、打造两岸和谐关系、保持台美友善关系。 二、台湾战略与台湾梦 中国台湾梦的另一内容，则是根据晚近提出的小行为体战略研究，台湾在促进祖国统一的过程中，获得与中国大陆共同崛起的影响力，同时兼得安全与自主性。在专门的小行为体战略研究当中，学者将小行为体在体系中寻求的战略要素详细化，具体了战略选择的内容，描述了有利位置中的战略内容与要素。例如，Jean-Marc Rickli与Khalid Almezaini认为，小行为体的大战略可以在「自主－安全－影响力」模型中选择，三个因素两两构成了三种不同战略，需要在两种不同因素之间进行权衡，供行为体选择，行为体选择三角形中的任意一边，对该边所占有的两个要素进行权衡。三条边对应三种不同的战略，分别为结盟战略、防御战略、对冲战略。结盟战略在安全与影响力之间权衡，小行为体可以与大国增加自身影响力，但有可能被大国拖入战争；防御战略在安全与自主性之间权衡，小行为体可以让大国保护自身安全，但会被大国攫取部分自主性；对冲战略在自主性与影响力之间权衡，通常是危险不明的情况下，结盟失去自主、不结盟失去共同崛起的先机，因此，对冲战略需要小行为体追随区域力量，同时和国际霸权有双边联盟，用以平衡区域力量但无法支配自己。除以上三种战略外，还有一种进攻战略，可以同时保持自主性与影响力，但小行为体一般无法采用。上述战略如图2所示。图2 小行为体战略困境与战略选项本文认为，对于台湾案例，既往的小行为体战略选择理论并不适用，台湾具有其自身重要性和特殊性，台湾在中美之间同时受到重视、中美同时争夺台湾，因而影响力可以很容易地获得，不是与中国大陆共同崛起产生相应的影响力，就是追随美国制衡中国大陆产生相应的影响力。在模型当中，台湾的战略选择直接从三角形的边转移到三角形的角上。更广义地来说，不论是缓解中美矛盾还是增加中美矛盾，都不同程度上给台湾增加了影响力，所以在该模型中，就对冲战略而言，台湾并非简单的此消彼长。因此，台湾共有六种战略假设与情形：（1）假设一，台湾选择自主性要素，向影响力要素靠近，引起安全问题，例如蔡英文政府时期，疏远大陆；（2）假设二，台湾选择安全要素，向影响力要素靠近，引起了自主性问题，例如马英九政府时期，靠近大陆；（3）反事实假设三，台湾选择自主性要素，向安全要素靠近，没有影响力，例如完全独立的情况，与中国大陆形同陌路，不与共同崛起；（4）反事实假设四，台湾选择安全要素，向自主性要素靠近，没有影响力，例如完全统一的情况，美国不再需要台湾用以制衡大陆；（5）长期假设五，台湾选择自主性要素（靠近美国），向影响力要素靠近（追随美国制衡大陆），增加安全（忽悠大陆，表面修好，实际上联合美国）；（6）长期假设六，台湾选择安全要素（靠近大陆、促进祖国统一），向影响力要素靠近（参与共同崛起），增加自主性（和大陆协商好，同时与美国修好，明面上有自主性，且能为中国大陆增加民主权威的正当性。具体假设如图3所示。 图3 台湾战略选项其中，第一、二种假设最能符合近年来台湾的战略选择行为模式，第三、四种属于反事实假设，以上四种皆是两要素选择，属于台湾行为不太成熟、较为初级的阶段，符合当前及近期的可能。第五、六种假设是三要素选择，属于第一、二种假设的发展，属于行为成熟的高级阶段，符合长期未来的可能及发展走向。就小行为体大战略而言，兼顾三种战略要素是最为理想的状态。对于台湾来说，台湾自身战略意义重大，过去不存在情况三、四的出现，而情况五、六都是一个理想的选择，如今因为一些历史因素导致了现在朝著情况五发展；对于中国大陆来说，情况六是唯一允许的选择，同时需要警惕情况五的发展。以未来的战略理想路径情形六为例，这一情形符合马英九政府长期发展路径，在情况二的前提下，为选择安全而靠近中国大陆，同时为获取影响力参与中华民族共同崛起，往后再争取自主性要素。这种自主性体现在中国大陆的最终统一前提下，强调台湾自身的民主价值，与美国等世界所谓的民主国家修好，作为中国与国际社会的桥梁，进行交流对话，同时以增加中国大陆崛起过程当中的民主权威正当性，在此过程中，台湾可以保持其自身自主性。因此，根据台湾的战略选项，未来台湾战略的内容可能包括安全（如大陆的庇护）、自主性（如政治协商及「一国两制」台湾方案）和影响力（如共同崛起与伟大复兴），而满足这些要素的条件则是不断促进祖国完全统一，将促进祖国完全统一纳入中国台湾梦的内容中去。 三、结论 总结而言，对于台湾来说，三边家族型战略以及兼得安全、自主性、影响力要素的战略，是台湾未来最为理想的战略走向及战略内容，因而也构成了中国台湾梦的重要内容。在百年之未有大变局之际，中国台湾在国际社会中发挥的作用可以是缓和中美关系、促进祖国统一。由此，中国台湾也能摆脱美国的棋子角色，实现有利于自身发展、积极发挥和平作用，具有安全、自主、影响力的中国台湾梦。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

殷旭东 I 珠海市行政学院副教授 长期以来，澳门经济在很大程度上依赖博彩业，导致经济结构较为单一、经济多元发展进展不明显等问题，特别是新冠肺炎疫情期间表现尤为明显。进入后疫情阶段，澳门应按照国家对于自身的定位，积极主动参与粤港澳大湾区建设，重点建设好横琴粤澳深度合作区，加快经济适度多元发展步伐，为自身赢得更广阔的发展空间。 一、困境：市场衰退与信心丧失 主动积极融入国家发展大局，才是澳门解决自身发展问题最重要的选择。图为澳门特区政府总部（图：澳门特区新闻局）新冠肺炎疫情暴发以来，澳门经济遭到了史无前例的冲击。继2020年GDP总量「腰斩」之后，2021年虽有所恢复，但2022年第二季度数据显示，澳门本地生产总值按年下降39.3%。2022年7月，澳门的博彩业税收大约只有4,900万美元，相比2021年同期下降了95.3%。在2021年GDP获得全年18%的增长率达到2,417.55亿澳门元的成绩之后，澳门经济再次直线下降。作为澳门在全球博彩产业的主要竞争对手，菲律宾、新加坡和澳大利亚等地博彩收入纷纷超越澳门，美国拉斯维加斯更是以每月10亿美元的稳定成绩将澳门远远地甩在了身后。可是早在2018年，澳门每月博彩收入就已经超过30亿美元。与此同时，因为疫情以来实行严格的封关政策，拱北口岸的通关人数已经骤减至门可罗雀的地步，大三巴、官也街、议事厅前地、黑沙海滩等澳门标志性景点空空荡荡，各大金碧辉煌的娱乐场门前冷落罕有人顾。由于经济持续恶化，澳门财政不断缩紧，失业率逐渐上升，经济社会的整体活力正在一步步丧失。可以说，澳门身陷重围，面临回归以来少有的艰难处境。众所周知，澳门经济在很大程度上依赖博彩业，博彩业兴则澳门兴，博彩业落则澳门落。新冠肺炎疫情以及相关的防控政策对博彩业的影响是多方面的，澳门与内地之间的联防联控成功地防范了疫情在两地的扩散，守住了两地民众的生命线，同时也让澳门与国家紧紧联系在了一起。国家兴则澳门兴，这一理念已经在澳门形成了共识。澳门要突破重围，重新振兴经济并获得应有的城市地位，必须站在国家整体利益的层面，主动支持并融入国家发展大局。这是澳门未来发展的最重要基础。自从2018年《粤港澳大湾区规划纲要》发布之后，澳门就加快了探寻经济适度多元发展之路的脚步，包括对中医药、集成电路、金融以及文旅服务等产业的开拓和尝试，并已经取得了一定的成绩，但是新冠肺炎疫情把这一进程按下「暂停键」。随著2019年第四季度澳门GDP来到1,168亿澳门元的历史性高位，但从2020年第一季度开始，澳门经济连续断崖式下滑，一些经济学者和企业家也表示担忧。据澳门科技大学发布的调查结果显示，2022年第三季度澳门消费者信心指数为68.87。根据设定，该指数评分范围为0至200，其中0表示「完全没有信心」、100表示「一般般、没感觉」、200表示「完全有信心」。调查结果表示一般企业家都对澳门经济表示极度悲观。可见，不仅宏观的经济形势极为不利，澳门市民对经济的信心丧失也令人担忧。面对严峻的新冠肺炎疫情挑战，澳门必须主动应对，处理好三个层面的关系。 二、应对：复杂环境下澳门必须处理好三层关系 一是澳门与国家发展大局之间的关系。澳门作为国家实行「一国两制」的特别行政区，无论是治理模式还是发展方式，一直都与内地存在著较大的区别。在治理方式上，从回归之初的「澳人治澳」到现在的「爱国者治澳」，体现了中央对澳门的关爱和对「一国两制」方针的坚守。在现有治理模式之下，澳门与国家整体治理体系之间的关系，呈现出极为鲜明的两种不同治理理念的对接与兼容的磨合感。随著粤港澳大湾区建设深入推进，如何发挥澳门与内地各自在社会治理领域的优势，特别是让「一国两制」充分融入国家治理体系的整体范畴之中，将是「一国两制」下一阶段的重要研究课题。在发展模式方面，回归以来的澳门继续发挥博彩业的独特产业优势，在自由行政策的加持下一路高歌。澳门的GDP总值和人均GDP连创新高，博彩业不断壮大，并逐渐将菲律宾、越南、新加坡、澳大利亚乃至拉斯维加斯等世界各大博彩业竞争对手抛在身后，成为全球最大的「赌城」。以博彩旅游业为支柱的产业结构把澳门的小微型经济体优势发挥到极致，澳门一跃成为全世界人均GDP最高的地区之一。但新冠肺炎疫情之后，访澳人数从日常30万人次急速下降到仅1,000人次，繁荣的澳门经济一夜之间掉入到冰点，这也证明了澳门小微经济体的脆弱性和缺少回旋性。如何发挥好澳门回归之后背靠祖国的新优势，主动融入国家发展大局，充分利用好内地丰富的资源和强有力的政策，支持澳门拓展产业新空间、构建产业多元新格局、开创澳门经济新纪元，这些都是澳门特区政府应著力解决的新课题。二是澳门民众的生活方式和横琴粤澳深度合作区「共商共建共享共管」的合作理念之间的关系。澳门作为一个有著悠久开放历史的自由港，不仅在市场规则、文化理念等方面有著兼容东西、并蓄四海的包容能力，在民众的生活方式上也是博取了东西方各自特色；既形成了历经沧桑的大三巴、金碧辉煌的新葡京、异域风情的威尼斯人等凝聚西方文化神韵的旅游胜景，也有庄重古朴的妈阁庙、茶肆林立的官也街、枕莲迎镜的郑家大屋等极具中国传统韵味与岭南气息的生活场所。澳门是一座完美融合了中西方建筑与人文精华的城市，澳门人也已经习惯西方的市场经济与中国传统人情社会并轨而行的生活方式。澳门融入国家发展大局，关键在于如何处理好现有生活方式下的澳门与粤港澳大湾区建设的同步性。中央提出的「共商共建共享共管」的合作理念，将为新时代的粤澳关系奠定良好的融合基础。进入横琴粤澳深度合作区时代之后，澳门面临的最直接问题就是融入粤港澳大湾区经济发展。虽然具有CEPA、横琴新区、横琴自贸区等经济融合的经验，但由于结构差异、观念差异和规则差异等原因，实现充分融入需要一个长期过程。除了澳门大学横琴校区项目进展较为顺利之外，其他诸如横琴澳门青年创业谷、横琴粤澳合作中医药科技产业园、横琴澳门产业园等项目的建设，并没有产生规划中的热烈反响。其中最为关键的原因是规则对接的困难和琴澳双方需求的不匹配。横琴粤澳深度合作区的成立，将横琴的管理主体从珠海市变更为澳门特别行政区与广东省，将在根本上解决澳门方面在横琴的主体地位问题。澳门人在横琴的地位将从客人变成主人，横琴支持澳门实现产业适度多元发展这样一个澳门的客场的问题，将变成澳门在横琴实现产业适度多元发展的主场问题。澳门将在横琴的规则制定、社会治理、产业发展等方面拥有更大的主场发言权，这或许将是澳门迎来自己的横琴粤澳深度合作区时代的崭新开端。三是澳门产业适度多元发展与澳门固有经济惯性之间的关系。在回归初期，澳门以博彩旅游业为支柱的产业经济，在政府赌牌开放政策和内地自由行政策的共同推动下获得了迅猛的发展，近乎野蛮生长的20年间将澳门的经济结构变成了「一业独大」的畸形模式。有识之士自2010年以来就一直在呼吁澳门产业适度多元的重要性，也获得了中央的重视和支持，并将横琴的开发与澳门产业适度多元发展相对接。在《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》里，中央对澳门在横琴的产业多元化进行了较为精准和详细的规划。不过由于澳门经济深度依赖博彩旅游业的固有惯性，澳门在中央为之规划的四大产业中，除文旅会展商贸产业之外，无论是科技研发与高端制造业、中医药产业亦或是现代金融业，都缺乏坚实的产业基础与丰富的人才储备。这种基础和人才双短缺的现象不仅存在于澳门的产业界，在澳门居民的认知里也缺乏相关的信息。一句话，由于近20年的超高速发展，澳门从上至下早已陷入了博彩业的辉煌海洋之中，对产业多元化的问题既缺乏深刻的思考，也缺乏必要的准备。这是目前澳门产业适度多元发展面临的最大问题。 三、出路：主场意识的构建与突围方向的选择 前两个关系，主要指的是澳门必须端正思路，做好主动参与横琴粤澳深度合作区建设和融入国家发展大局的主场意识准备。从横琴新区和横琴自贸区时代的建设参与者，进一步把自己置身于横琴粤澳深度合作区的建设主导者。澳门再也不能满足于一贯以来的孤立发展态势，而应及时调整心态和自身定位，用更积极和更主动的方式来参与横琴粤澳深度合作区的建设。第三个关系，则是指澳门应对自身所处的困境要有清醒全面的认识。由于缺乏足够的宽度和纵深，澳门经济的回旋余地较为狭窄，导致澳门经济社会在疫情期间遭到重创。鉴于此，澳门的根本出路在于「靠得住、立得稳、看得远」。所谓「靠得住」，是指澳门背靠祖国内地，依托广阔的粤港澳大湾区和庞大的内地市场，在中央支持下谋求更大的发展。所谓「立得稳」，是指澳门必须立足于自身的禀赋优势，按照《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》的指引，脚踏实地重构产业基础，再塑澳门产业结构，在中央支持下自主自立自强再图发展。所谓「看得远」，是指澳门必须从疫情中汲取教训，经济发展不能只图眼前不看未来，一定要结合世界政治经济发展大势，将自身经济融入到国内国际双循环之中加以考量。横琴粤澳深度合作区的建设，不仅为澳门打开了新空间和构建了新平台，更为澳门的经济适度多元发展提供了充分的条件。在以主场意识投入到横琴新区建设之后，澳门的突围方向可以概括为三个方面。一是产业聚集。澳门地狭人稠，支柱产业以服务业为首选。经过20年的发展，澳门的博彩旅游业已经具有较为深厚的底蕴和坚实的基础，在未来很长一段时间内，博彩旅游业仍然是澳门最重要的产业聚集方向之一。随著横琴粤澳深度合作区的建设，澳门迎来了经济多元化的最有利时机。澳门在受地域狭小制约多年之后，终于获得了相对广阔的产业布局空间，可以施展长期无法尝试的产业新图景。在获得对横琴更大的主导权之后，澳门将可以在相关产业政策、人才政策、金融政策等方面拥有更大的发言权，这将更加有利于提高澳门在促进产业聚集、引进专业人才等领域的主动权。横琴的新空间加上国家政策加持，澳门可以将自己多年累积的中医药等优势产业和国家重点实验室等高教研发资源充分利用对接，逐渐形成具有鲜明澳门特色的新兴产业集群。二是制度创新。横琴粤澳深度合作区给澳门带来的不仅是空间的拓展和相关资源的丰富，还有制度创新的红利。根据《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，横琴的四个定位是促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富「一国两制」实践的新示范以及推动粤港澳大湾区建设的新高地。除了第一个定位之外，其它三个定位都涉及「两制」的融合与创新。「一国」之内，「两制」各有便利，澳门如果能够通过主动的制度创新，从「一国两制」的角度推动澳门融入粤港澳大湾区，对于实现国家发展战略将是一个巨大的支撑。澳门将获得国家更多的政策和产业资源的倾斜和对接，有助于加快产业适度多元发展的步伐。三是体量放大。澳门人口只有67万，澳门经济体量在最高峰的2018年时达到4,403亿澳门元，折合人民币3,609亿元，大约相当于中山市同年的水平，在粤港澳大湾区城市中排在第七名。澳门在《粤港澳大湾区规划纲要》中被定义为「一极」，但经济体量小则意味著其区域带动能力弱和政策影响力小。这也导致在经济最鼎盛时期，澳门所获得的也只是自身个体的声誉（人均GDP全球第二），而无法对周边经济产生扩散效应。澳门必须通过城市格局扩张、产业结构调整、产业内容丰富等多种途径不断壮大体量，以提升澳门的区域中心城市地位。「一国两制」是澳门的生命线。理解好、宣传好、践行好「一国两制」，既是确保澳门「一国两制」事业行稳致远的关键，也是澳门不可推卸的宪制责任。随著横琴粤澳深度合作区建设帷幕的开启，「一国两制」也进入了一个新的历史阶段。在新的历史实践中，澳门不仅要推动城市格局优化、产业结构调整、产业内容丰富等阶段目标，更要坚定不移地背靠祖国、放眼世界，积极通过制度创新和社会治理合作等方式，加快澳门融入国家发展大局的步伐。疫情困境之下澳门所遭遇的问题不是偶然的，而是长期发展过程中的必然。发展中所遭遇的问题，也只有通过发展的思维才能真正得到解决。主动积极融入国家发展大局，才是澳门解决自身发展问题最重要的选择。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

王玫玖 | 华东师范大学政治与国际关系学院国际关系专业研究生 「北溪2号」是一条由俄罗斯经波罗的海海底到德国的天然气管道。这条管道从提出、立案到兴建，一路遭遇各种波折，更因被严重破坏发生泄漏而引起世界关注。这个深受地缘政治影响的跨境跨国重大天燃气管道项目，早已超出了能源供需范畴，背后是大国围绕能源安全和国家利益展开的激烈博弈和竞争。 2022年9月27日，受俄乌军事冲突影响，命运多舛的横跨俄欧的「北溪2号」（包括「北溪1号」）天然气管道项目（以下简称「北溪2号」）意外受到人为严重破坏发生泄漏。这个深受地缘政治影响的跨境跨国重大天燃气管道项目再次受到全球关注，进一步加剧了美俄围绕「北溪2号」管道建设问题的地缘政治博弈，更增添了「北溪2号」的未来变局与迷局。事实上，「北溪2号」从提出、立案到兴建整个过程，就充满了美俄在欧洲的能源战略博弈与较量。这一事件与俄乌军事冲突、美西方对俄能源经济制裁一起，正深刻改变著俄欧能源供需格局与俄欧政治格局，强化了美国对欧洲能源、经济与安全的进一步控制，同时影响到欧洲国家政治稳定与社会发展。 「北溪2号」是俄欧能源供需结构互补与能源合作的产物 2022年9月，「北溪-1」和「北溪-2」天然气管道在丹麦和瑞典附近水域出现多处泄漏（图：新华社）能源尤其是传统的油气能源，在当今全球经济发展中的战略地位极为重要，与国际地缘政治存在复杂关系，世界各国尤其是大国对此尤为重视。俄罗斯是传统的能源净出口大国，拥有全球约21%的天然气与约5%的石油储量。欧盟能源储量则非常有限，石油与天然气储量分别只占世界的1.7%与0.7%。俄乌军事冲突前，欧盟能源供结构是石油产品占37%、天然气占24%、可再生能源占17%、核能占13%、固体化石燃料占12%，其中自产能源占42%、进口能源占58%，欧盟对外能源进口依赖严重。俄欧各自能源储量与需求决定了双方在能源合作问题上易达成共识，也是促成「北溪2号」项目落地的关键所在。近年来，欧洲对俄罗斯的能源依赖程度严重，俄罗斯是欧盟第一大石油和天然气来源国。2018年欧盟石油和天然气进口来源中，俄罗斯分别占27.3%和40.5%，进口量分别达1.49亿吨标油和4,740万吨标油。由于荷兰、挪威、英国等欧洲国家天然气产量呈下降趋势，欧盟从俄罗斯进口天然气持续增加，由2014年的1,152亿立方米升至2017年的1,632亿立方米，占欧盟天然气消费量比例高达35%。同时，俄罗斯能源企业与欧洲商界有著千丝万缕的联系，同意参与「北溪2号」建设的欧洲企业均为俄罗斯天然气工业公司长达数十年的合作伙伴，这也促进了俄罗斯天然气在欧洲市场上份额的增长。在这种情况下，为了缓解「北溪1号」运载力，建造「北溪2号」的构想应运而生。该项目建成后可提供欧洲约10%的天然气需求，特别是每年可向德国输气550亿立方米，这也是德国态度最积极主动的重要原因。 「北溪2号」建设深受地缘政治和域外国家介入的影响 「北溪2号」从一开始就面临相当复杂的国际环境，除天然气供应国、过境国和消费国之间相互关系外，一些域外国家也深度卷入了这场能源博弈之中，其建设过程受美国、俄罗斯、欧盟以及乌克兰等多国各自经济利益、能源外交和政治立场制约与影响。现行欧俄之间的油气输送需要过境多个中东欧国家，不菲的过境费用和动荡的地区情势增加了俄罗斯向欧洲供气的风险。据统计，俄罗斯天然气过境运输需要每年向乌克兰支付数十亿美元管输费，2016年1月，乌克兰又将俄天然气过境费用提高一半，达到4.5美元/千立方米，与10年前相比涨幅超过310%。「北溪2号」项目建成后，俄罗斯不必再通过乌克兰和波兰，过境费用可以大幅减少甚至彻底免除。因此，俄罗斯认为乌克兰是横亘在俄欧能源合作道路上最大障碍之一，只有摆脱对乌克兰过境依赖，才能从根本上消除俄乌冲突给欧洲能源安全带来的潜在威胁。尤其是2014年的乌克兰危机影响深远，克里米亚问题强化了乌克兰对俄罗斯的敌对与抗拒心态，加速了乌克兰向欧盟与北约的靠拢，俄罗斯也因克里米亚问题受到了来自美国等西方国家的制裁。俄乌政治关系及能源过境风险问题进一步增强了俄罗斯寻找和建设新管道的决心。从这个意义上讲，「北溪2号」可以被看作是俄罗斯为摆脱乌克兰与波兰等部分东欧国家制约，取得对欧输气控制权的重大战略考虑。 欧洲复杂地缘政治与美俄能源激烈博弈影响「北溪2号」建设进程 「北溪2号」项目于2015年6月正式提出，原计划到2019年年底竣工，但在建设过程中遭遇了诸多阻碍和困难，波折不断。自项目启动之后，欧盟内部的争论渐趋激烈，甚至有多国联名致信欧盟委员会主席容克提出反对意见，最终导致法国恩基集团（Engie）、奥地利石油天然气公司（OMV）、荷兰皇家壳牌（Shell）、德国尤尼佩尔（Uniper）和德国温特沙尔天然气公司（Wintershall）等5家欧洲公司并未按原计划入股「北溪2号」。然而，德国因能源严重短缺与经济发展需要，一直极力主导与推动该项目，其中德国前总理施罗德与默克尔均做出巨大努力，使得这一项目在争议中前行。2017年4月，上述5家欧洲公司与俄罗斯天然气工业公司最终签署了「北溪2号」融资协议。2018年6月初，「北溪2号」已获得除丹麦外，德国、芬兰和瑞典在其专属经济区建设和运营的许可。丹麦在「北溪2号」问题上前后摇摆。2017年，丹麦国会声明「政府可以国家安全或外交政策为由阻止『北溪2号』项目通过丹麦领海」，表现得比较消极。随著项目开始在波罗的海启动铺管作业，丹麦态度又发生改变。2019年10月底，当项目进度超过80%时，丹麦政府最终向其发放了通行证，这也意味著项目的最后障碍被排除，「北溪2号」管道丹麦段在搁置两年后终于动工建设。美国的制裁又给该项目蒙上了一层迷雾。2019年末，美国总统特朗普签署「2020财年国防授权法案」，对参与「北溪2号」项目的施工方企业进行制裁，导致参与建设的瑞士全海洋公司（Allseas）退出，丹麦专属经济区的最后一段管道铺设被暂停。同年12月29日，俄罗斯总统普京与德国总理默克尔举行电话会议，双方重申继续支持「北溪2号」项目。俄方也针对该项目进行了相应的改组和试验，并于2020年12月恢复了管道建设。美国则采取新一轮针对性制裁，使得欧洲多家参与「北溪2号」建设的公司陆续停工，管道建设又一次被中断。随后各方就「北溪2号」最后建设展开博弈。首先是美国和德国之间的妥协。尽管美国认为此项目是俄罗斯推行的地缘政治项目，将增加欧洲对俄罗斯天然气的依赖，增大欧洲能源安全风险，但拜登上台后为修复与欧洲盟友关系，特别是争取德国，在2021年5月出访欧洲前宣布豁免对参与「北溪2号」的德国及其他欧洲国家公司制裁。其次美德也对乌克兰做出了承诺，共同支持乌在2024年后继续保持天然气过境国地位，德国将尽力促成俄乌两国将俄罗斯天然气过境乌克兰的协议延长10年。此外俄罗斯也做了适当让步与妥协，2019年底与乌克兰签署了继续通过乌境向欧盟供应天然气的五年期协议，俄罗斯天然气工业公司也承诺向乌克兰国家天然气公司支付 29亿美元赔偿。虽历经一次次重大波折，「北溪2号」依旧在波折中前进。2021年9月10日，俄罗斯天然气工业公司宣布，「北溪2号」铺设任务已经全部完成，计划于年底开通运行。2022年1月26日，「北溪2号」正式在德国注册成立营运公司。但此时国际形势又发生重大变化，俄乌关系趋于紧张，美国对俄更加强硬，对「北溪2号」态度再次发生转变，表示将继续对「北溪2号」实施制裁。 围绕「北溪2号」爆炸案引发的舆论战更增项目建设变数 2022年初，俄罗斯宣布对乌克兰发起特别军事行动，俄乌军事冲突爆发，以美国为首的西方国家「挺乌反俄」，对俄罗斯实施全面制裁，「北溪2号」首当其冲，本来已完工即将输气的工程再次陷入停顿与困境。2022年9月27日，位于瑞典与丹麦专属经济区内的「北溪1号」、「北溪2号」的四处管道相继发生爆炸泄漏，受到国际社会高度关注，立即引发激烈的「口水战」。美国与部分欧洲国家第一时间指责是俄罗斯所为；俄罗斯则直指美国，认为美国嫌疑最大，俄总检察长要求以「国际恐怖主义袭击」罪名立案调查；国际舆论普遍认为美国嫌疑最大，分析只有美国有策划实施爆炸的能力与可能。特别是美国资深调查记者西摩．赫什于今年2月8日发表长达5,000多字的《美国如何摧毁北溪管道》的长篇报道，详细分析北溪天然气管道爆炸背后由美国安全与情报部门策划、拜登总统亲自下令、美国海军实施、挪威军方配合的全过程，将舆论矛头直指美国。面对这一世界性大新闻，各方的反应耐人寻味。美国政府立即予以否定并进行了反驳，但无法取信于国际社会，美国依然被认为是最大「嫌疑犯」。随后，美德媒体同时报道北溪管道炸毁与美、俄、乌政府无关，而是一个亲乌政府的乌民间组织所为。由于报道没有可靠信息源，并不为外界所认同，国际舆论普遍认为民间组织不可能有能力在北约控制的海域进行这样大难度的海下破坏行动，反而指责美国有操纵媒体转移视线之嫌。更令人意外的是，对于这一重大国际公共安全事件，参与调查的丹麦、芬兰、德国等不仅继续将利益受损最大的俄罗斯排除在调查之外，而且至今不公布调查资料，引起各方怀疑和猜测。尽管联合国安理会应俄罗斯要求召开会议，围绕北溪管道爆炸事件展开辩论，但至今在美国的干扰下无法展开独立调查，「北溪2号」爆炸案或将成为又一历史悬案。 俄乌军事冲突与「北溪2号」爆炸案叠加，深刻影响美俄欧洲能源供需格局与欧洲地缘政治发展 俄乌军事冲突与美欧对俄罗斯一波接一波的能源、贸易、金融等制裁，不仅对欧洲能源供需、经济发展、社会生活等产生重大影响，而且深刻改变了美俄在欧洲的能源战略博弈格局，以及欧洲地缘政治态势。北溪管道被炸毁，在某种程度上也是俄乌军事冲突事件的外溢，以及美俄在欧洲进行能源争夺与地缘政治博弈的延续。经过多番争夺，如今美国已经达到战略目标：基本上切断了俄欧能源合作，尤其是俄德能源战略合作，实现了美国期待的欧洲能源「去俄罗斯化」目标，美国取代俄罗斯成为欧洲能源的重要供应者，从中获得巨大经济利益，同时通过全面援助乌克兰，彻底消耗俄罗斯，极大改变了欧洲地缘政治格局。一是俄罗斯在美俄欧洲地缘政治较量与欧洲能源博弈中受到重创。俄罗斯发动对乌特别军事行动，让俄乌关系及俄与北约关系陷入更大战略困境，目前仍看不到和平解决的曙光。俄罗斯被拖入一场持久消耗的僵局之中，严重影响俄罗斯大国地位与社会经济发展。短短一年多时间，俄罗斯不仅在国际社会的处境更加孤立，而且遭遇能源发展战略与对外经济格局的重大变化。俄对欧洲油气出口大幅下滑，基本上失去了传统的欧洲能源市场，只好将出口份额转向中国、印度等地。目前俄罗斯对欧盟原油出口比重大幅降为4%，天然气供应也降到19%，已落后于挪威的近31%与美国的近20%。同时，俄罗斯尝试在土耳其建设欧洲最大天然气供应枢纽，但因土耳其大地震而受到影响。可以说，俄罗斯在美俄欧洲能源战略博弈中处境十分不利，基本上输掉这场赛局。二是美国取代俄罗斯成为欧洲新的最大能源供应者，并进一步强化了对欧洲政治安全控制。在俄罗斯受美欧制裁背景下，欧洲出现严重能源紧缺，美国加大了对欧洲能源出口，而且以更高的价格出售，成功取代俄罗斯成为欧洲最重要的能源供应地。据欧盟最新统计数据，到2022年底，俄罗斯对欧盟原油的出口比重从俄乌冲突前的31%降为4%，而美国则从13%上升为18%，是俄罗斯的5倍以上，美国正式取代俄罗斯成为欧盟最大原油供应国。不仅如此，美国还通过北约对俄进行制裁与遏制，进一步强化了美对北约、欧盟的控制，重塑欧洲地缘政治格局。三是欧洲虽然实现能源供应多元化，但能源供应价格上涨，经济发展压力倍增。欧洲努力拓展能源供应来源，在大幅增加美国能源进口的同时，北欧国家也成为重要能源来源地，同时积极扩大与非洲等地能源开发与合作。但这些做法仍难以有效解决能源短缺及能源价格上涨问题，已严重影响到欧洲经济发展与民众生活，欧洲多国爆发了大规模的抗议活动，包括反对北约向乌克兰提供武器并扩大战争，法国民众更抗议要求法国政府退出北约，捷克与奥地利等国民众游行反对美国霸权甚至要求制裁美国等等。另外，欧洲依赖俄罗斯廉价能源与中国低价工业品时代可能宣告结束，将进入能源价格高企、工业企业竞争力下降、企业出走与经济衰退的时代，德国受到的冲击尤为严重。四是对欧洲地缘政治与国际关系格局产生深刻影响。北约是冷战后唯一存在的军事安全集团，俄乌军事冲突进一步强化了美国对北约的控制，并将北约的触角向亚太延伸，成为严重影响全球与地区安全稳定的因素。美国还通过对欧洲能源控制，进一步强化了对欧洲的安全控制，欧洲追求的自主性受到遏制。美俄欧洲能源战略博弈、美欧对俄能源贸易金融制裁与「北溪2号」爆炸事件，对中国重新认识国际政治发展格局、维护能源供应安全、保护重要基础设施等，具有重大启迪意义。中国应借此重新审视当今国际关系形势的新发展、新变化，更加关注地缘政治发展及复杂的国际政治博弈，更加关注国家能源安全与国际公共基础设施安全，在持续扩大对外开放、推进经济稳步发展的同时，不断强化国家能源安全与能源保障，积极推进国际公共基础设施领域合作安全，更加有效维护国家主权、安全与发展利益。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

周嘉俊 | 团结香港基金研究员夏    楠 | 团结香港基金助理研究员 世界卫生组织指出，没有精神健康就没有健康。新冠肺炎疫情令个人精神健康状况受到极大影响。2022年6月，世界卫生组织发布《世界精神卫生报告》，指出需要进一步将精神健康整合至医疗及其它服务体系，以回应社会持续增加的精神健康服务需求。香港特区行政长官2022年施政报告亦提出，政府会针对不同群组需要，提升社会精神健康水平。 港人精神健康引起关注 香港首家智慧医院（图：人民网）早前有研究显示，每七位香港人就有一位会经历一般精神疾病，如焦虑症、抑郁症等，即香港有约一百万市民会经历一般精神疾病困扰。近年来，香港市民精神健康状况更趋严重。自2012年开始已经连续进行了11年的「全港精神健康指数调查」，2022年10月公布的调查结果显示，市民精神健康指数平均分为47.64，低于世界卫生组织订立的52分合格水平。而更加令人担忧的是，自2018年起，香港市民精神健康状况已连续5年处于不合格水平。另一份2022年发布的研究结果亦发现，在1,000 名受访市民中，有近半数（49.4%）出现抑郁征状，显示香港市民的精神健康状况极需获得关注与改善。值得注意的是，面对市民日益增长的精神健康需求，香港现有医疗服务体系已不堪重负，难以持续提供相关服务。一方面，有机构在疫情期间针对18岁以上香港市民的精神健康状况进行调查研究。结果显示，出现焦虑或抑郁征状的受访市民当中，仅有不足两成愿意主动求助。结果揭示出现时的个案数字很有可能只是冰山一角，社区中可能尚有大量市民需要精神健康支援服务。另一方面，多年以来市民已经形成了直接向专科医生求医的习惯，令现有精神科专科服务超出负荷，轮候时间居高不下。研究显示，香港主动寻求专业帮助的一般精神疾病患者当中，超过一半的患者会选择精神科医生。医院管理局精神科专科门诊的稳定新症轮候时间中位数长达16至63个星期，最长轮候时间更可达至94个星期。过长的轮候时间令患者可能错过最佳诊疗时机，甚至引发其他身心疾病，为患者及其家属造成更大的负担。 强化社区精神健康服务硬件 世界卫生组织指出，世界各地政府需要对精神健康服务体系进行调整，将工作重心从医院转至社区，加强在社区环境为人们提供的精神健康服务，并加强对其他医疗专业人员进行精神健康培训，以改善目前资源分配过度向医院倾斜、社区资源严重不足、医疗人手短缺、服务覆盖率低等弊端，以获得更好的护理效果。当前，香港在社区层面为市民提供精神健康服务的主要机构是精神健康综合社区中心。中心由社会福利署委托社福机构营运，从社区服务角度出发，以综合服务模式为市民提供精神健康服务，包括心理咨询、个案辅导等。随著市民的精神健康支援需求日益增加，现有中心服务模式面临巨大挑战，包括社工人手短缺、中心服务对象错配、中心空间有限，以及职员「实证为本」的介入培训不足等。另一方面，香港正持续推进医疗体系转型，将现行以治疗为主、以医院为中心的格局转向以预防为重、以社区为中心的体系，并在社区内提供全面、持续、以人为本的基层医疗服务，其中一项重要举措是在十八区建立地区康健中心/康健站。作为基层医疗服务的主要载体，地区康健中心目前的服务范围主要聚焦身体健康相关服务，为市民提供如健康推广和健康管理等一系列服务。要实现在基层医疗层面建立以社区为中心的精神健康服务，政府未来需要重新审视综合社区中心的角色和功能，特别应考虑为职员提供更多以「实证为本」的心理健康服务的培训与支援，令中心可以提供更多相关服务。此外，政府可更善用地区康健中心，令其在提供精神健康支援方面扮演更重要角色。团结香港基金早前对地区康健中心营运者开展问卷调查，了解中心对提供精神健康支援的看法。调查结果显示，60%受访者认同地区康健中心在足够配套下，应为市民提供精神健康支援。具体而言，各地区康健中心可在现有服务模式基础上全面加强精神健康服务元素，如在社区建立精神健康服务支援网络、为市民进行精神健康风险评估等，以全面发挥地区康健中心的地区枢纽角色。不仅如此，特区政府应考虑如何连接精神健康综合社区中心和地区康健中心，在明确两者分工的同时建立伙伴关系，以共同面对解决社会上的精神健康危机。 优化精神健康服务软件 在全面提升社区精神健康服务硬件的同时，政府亦需要多管齐下对现有精神健康服务进行改革，全面提升精神健康服务水平。事实上，医院管理局精神科专科门诊病人当中有超过七成属于一般精神病患者，当中有部分患者经评估后，可能更适合在基层医疗层面多于在精神科专科门诊获得诊治。有研究显示，情况稳定的一般精神病患者，在社区获得由非专科医生及其他辅助专业人员提供的精神健康支援服务后，同样可以获得良好的效果，包括显著减轻患者抑郁与焦虑的程度、提高患者工作和社会的适应能力和减少患者使用医疗服务的次数等等。医院管理局已在2022年第二季开始于港岛东及九龙中医院联网试行公私营协作计划，在精神科专科门诊引入「共同医治模式」，让病情稳定的患者到社区接受私营基层医疗服务。计划的开展确立了精神健康体系服务发展方向。医管局需应用策略性采购框架适时对计划的经验成效进行总结，如反应正面，应尽快将计划推展至其他医院，令更多一般精神病患者在基层医疗层面接受诊治。 实施分层护理模式 此外，政府可考虑通过开展分层护理服务为市民提供精神健康服务支援。分层护理服务可以根据市民不同精神健康状况，将市民按需要疏导至专科及非专科等不同服务机构，为他们提供恰当程度的支援。世界很多国家和地区，如荷兰、挪威和澳大利亚都根据各自实际情况应用分层护理模式提供精神健康支援服务，而英国更是实践分层护理模式的典范。英国政府早在2008年便推出「心理治疗普及化计划」，并在2015年订立目标，希望全国15%（约90万）的一般精神病患者可以通过分层护理模式在基层医疗服务中获得相关精神健康支援。2019年英国政府更将这一目标提升一倍，希望在2023/24年每年服务188万患者。据跟踪调查结果显示，在获得服务的患者中，约有50%在接受较低强度、非专科的心理治疗后康复，超过65%的患者情况显著好转，显示非专科精神健康服务亦可为有需要的患者带来良好的治疗效果。香港亦有多个专业团体应用分层护理模式在社区为市民提供较低强度、非专科的心理治疗，并获得良好的临床效果。有研究结果显示，56%接受服务的市民成功康复，64%的市民精神状况显著好转，显示分层护理模式在香港亦有实践的空间。不仅如此，通过分层护理服务提供精神健康支援过程中可以善用非专科人手，有助减轻专科服务的负担，令专科服务资源可以集中提供给情况严重和病情复杂的市民，充分利用和有效分配有限的专科和非专科资源，缩短市民的轮候时间，令不同状况的市民都可及时获得所需要的服务。精神健康是市民生活的根本，要真正走出疫情阴霾，提升精神健康水平的重要性不言而喻。政府需要在硬件、软件两方面双管齐下，在升级精神健康综合中心、地区康健中心精神健康服务的同时，优化现行精神健康服务模式，让市民更容易、更及时在社区得到精神健康支援。透过发展以基层医疗、社区服务为主导的精神健康体系，长远改变市民求医习惯，全面提升市民的精神健康水平。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

张岩峰 | 香港海外学人联合会署理会长 由香港政府创新科技及工业局制定的《香港创新科技发展蓝图》，将行政长官在施政报告中「发展香港成为国际创新科技中心」的愿景全面展开，具纲领性地位，是一部「以结果为目标」的综合性、系统性、前瞻性的创科发展战略，在集成香港创科优势基础上，体现顶层设计、治理效能、政策落地及施政可持续性，贯彻了有为政府与高效市场相结合的执政新思维，对香港未来经济社会发展有深远影响。 制造业阙如导致香港经济民生深层次问题 2022年12月12至22日，香港创科博览在会展中心举行，展示中国在过去60年来的科技跃进和香港重要的科研成果。节目包括讲座、科学表演、科创示范、《亲子同乐日》STEM工作坊、科普电影及扩增实境与虚拟实境互动体验装置（图：香港特区政府新闻处）经济基础与上层建筑的相互作用是影响人类社会发展的历史逻辑。促进创新科技产业发展和以制造业为龙头的「新型工业化」，实际上反映了「一国两制」的宪制性要求。在「一国两制」方针的最高原则「维护国家主权、安全与发展利益」中，发展是重要一维。香港基本法第五章「经济」第118条规定，「香港特别行政区政府提供经济和法律环境，鼓励各项投资、技术进步并开发新兴产业。」要求政府在创新科技产业发展与投资方面应当积极有为。第119条规定，「香港特别行政区政府制定适当政策，促进和协调制造业、商业、旅游业、房地产业、运输业、公用事业、服务性行业、渔农业等各行业的发展，并注意环境保护。」从产业政策的指向上将制造业排在香港各行业之首，亦符合企业发展趋势。为何基本法特别对创科产业和以制造业为首的产业多元发展方面做如此规定？这是由当时历史条件下的生产力和生产关系状况决定的。香港在上世纪六七十年代腾飞为「亚洲四小龙」之一，当时制造业占香港本地生产总值30%以上，是香港经济结构中最具产业链带动效应和就业贡献率的产业。事实上，如果不主动承接发达国家制造业转移，就不会有「亚洲四小龙」的发展奇迹。从那时起，「亚洲四小龙」开始积极参与经济全球化，建设开放型经济体，收获全球科技与制造业转移红利，逐步迈入发达经济体行列。到上世纪八十年代末九十年代初，全球知识经济和高新科技产业蓬勃兴起。随著内地改革开放的深入，香港制造业「北上」，形成香港与珠三角地区的「前店后厂」分工模式。在当时的发展阶段，这种模式具有合理性，克服了香港面临的土地供应紧张、劳动力成本上升导致制造业竞争力下降的困难，同时珠三角地区又可以充分发挥劳动力低成本优势，形成了香港和珠三角地区双赢。但是，这也造成香港制造业「空心化」，与制造业相关的科技研发也没有在香港得以保留。与此同时，港英政府以所谓「积极不干预」哲学为借口，对香港本地和「北上」的制造业企业疏于在产业政策上的引导与扶持。令人遗憾的是，回归后的香港特区政府也没有及时和成功地制定积极有为的产业政策。种种原因之下，香港多次错失产业升级转型和经济多元发展的契机。其中一个严重失误是任由制造业在GDP中的比重逐年锐减到低于1%，失去了以创新提升「香港制造」品牌并向高增加值制造业迈进的时代良机，抱恨于未能造就引以为傲的世界级高端制造业龙头和创科产业生态链。与香港同期实现经济起飞的韩国、新加坡和中国台湾却大力发展高端制造业和创科产业，现代制造业在GDP中的比重如今皆在20%以上，都孕育出足以傲视全球的龙头企业和产业生态。以人口规模和土地面积较香港小很多的新加坡为例，在精密制造、电子、生物医药和石油化工这四大出口部门中，新加坡生产了占全球市场份额60%的基因晶片、20%的半导体设备、全球前10大药物中的4种药物，并成为全球十大化工中心之一。制造业阙如的香港最终形成了金融独秀、地产虚胖、传统产业停滞的失衡经济基础，进而造成经济结构单一、增长动能匮乏、青年缺乏生机和希望等经济民生深层次问题。积极有为产业政策的缺位，造成香港经济基础同基本法对发展多元经济和促进创科新产业的宪制性要求存在较大差距，衍生的种种经济社会问题令各种政治操弄和外部干预势力乘虚而入，甚至损害「一国两制」上层建筑的稳定和安全。 《创科蓝图》全面展开香港国际创新科技中心愿景 随著香港新选举制度的确立和新一届特区政府的成立，香港经济发展受破坏和阻碍的局面得到了根本扭转。实施香港国安法、完善香港选举制度，令「上层建筑」中与宪法和基本法实施相关的制度和机制得到进一步完善，从而为经济社会发展提供了更加坚实的制度保障。香港特区行政长官李家超兑现竞选承诺，带领新一届特区政府在上任百日之际，发表以「为市民谋幸福 为香港谋发展」为主题的施政报告。施政报告登高望远，凸显顶层设计。为了对接国家战略，增强香港发展动能，提出加强「八大中心」建设，发挥香港在新时代「背靠祖国，联通世界」的优势，包括巩固和提升国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和航空枢纽地位的同时，建设国际创新科技中心、国际法律及争议解决中心、区域知识产权贸易中心和中外文化艺术交流中心。其中，关于国际创新科技中心，特区政府去年年底推出了具划时代意义的《香港创新科技发展蓝图》（以下简称《创科蓝图》）。由香港特区政府创新科技及工业局制定的《创科蓝图》，将行政长官在施政报告中「全速引领香港实现国际创新科技中心」的愿景全面展开。《创科蓝图》具纲领性地位，是一部「以结果为目标」的综合性、系统性、前瞻性的创科发展战略，在集成香港创科优势基础上，体现顶层设计、治理效能、政策落地及施政可持续性，贯彻了有为政府与高效市场相结合的执政新思维，对香港未来经济社会发展有深远影响。相信在未来五至十年，《创科蓝图》所引领的香港创科新政将会赓续推进，不断开花结果。《创科蓝图》凸显的是「发展」这个终极关怀，并回归「经济基础最终起决定性作用」，以国家赋予香港的新定位——国际创新科技中心为愿景，肩负起四大发展使命，即「发展多元经济」「创造优质职位」「提升生活质素」「贡献国家所需」，以创科发展深刻回应香港经济基础与上层建筑相互适应的时代要求。这也正是回应二十大报告中所提出的「支持香港、澳门发展经济、改善民生、破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题」。同时，香港创科新政亦顺应世界创科与经济潮流，积极响应国家发展战略所需，发挥香港作为中国参与世界先进产业布局和分工的重要创新基地作用。从这个意义上讲，香港创科发展不单止是香港的事，也是整个大湾区乃至整个国家的事，关乎中国式现代化和民族复兴的大局。《创科蓝图》最令人鼓舞之处在于全面系统规划了香港创科发展的战略方向与策略重点。它以「四大发展方向」架构起香港创科发展的战略格局，循四条发展路线，即「完善创科生态圈 推进香港『新型工业化』」、「壮大创科人才库 增强发展动能」、「推动数字经济发展 建设智慧香港」和「积极融入国家发展大局 做好连通内地与世界的桥梁」，全面开拓香港创科发展战略版图。《创科蓝图》以「八大重点策略」及其统筹的16项目标、42项政策建议，将上述四大「发展方向」路线和方针具体落实，全面系统推进香港的科研、产业、人才及创科文化发展，并推进香港创科融入国家发展大局，拓展环球创科合作。《创科蓝图》尤其以新治理模式和产业政策为引领，著重完善创科生态圈、推动科技产业发展及实现「新型工业化」，支持初创和产业发展，建设国际创科人才高地。为顺应全球数字经济与智能社会发展大潮，《创科蓝图》在数字经济与智慧城市建设方面颇多著墨，在增进经济增长动能的同时，亦以增进市民福祉为依归。 香港完全具备发展创科产业的能力 香港作为高收入经济体，缺乏科技创新及工业化能力将成为竞争力提升的最大挑战。从全球来看，创科产业发展已经成为一个增强地区经济活力最重要的驱动力。对于香港而言，香港法律与市场体系完善，金融业发达，工商服务业一流，拥有多家世界高水平大学，具有吸引全球人才的显著优势，完全具备发展创科产业的能力。香港还有相当数量的可用土地，发展创科产业在用地方面也是有保障的。需要看到，大力发展创科产业也有助于巩固和提升香港的金融、贸易、物流和工商服务业发展以及吸引高端人才，从而增强香港经济的整体竞争力。此外，随著粤港澳大湾区建设的推进，香港创科发展对于提升香港在大湾区和国家产业分工中的地位具有积极意义。这正是国家赋予香港国际创新科技中心新定位的意义所在。当前窒碍香港创科发展的种种「软」「硬」束缚和阻隔仍有待解除，香港创科产业及新型制造业由占GDP的1%回升到5%或以上乃至直追其他发达经济体，仍是相当大的挑战。在特区政府带领下，香港各界需要一股「敢于胜利」的决绝之志，同心聚力、团结奋斗，与粤港澳大湾区其他城市、全国各地的利益相关方紧密协作，才能为香港创科发展创出新天地。习近平主席在香港回归25周年之际考察香港科学园时指出，特区政府要把握时代发展大势，把支持创新科技发展放在更加突出的位置，进一步发挥好科技创新的支撑和引领作用。并希望香港发挥自身优势，汇聚全球创新资源，与粤港澳大湾区内地城市珠联璧合，强化产学研创新协同，著力建设全球科技创新高地。「一国两制」赋予香港创科发展以独特的制度优势，包括与西方发达资本主义体系相通的香港普通法制度、市场体系、营商环境、监管体制、多元文化以及与世界各国的广泛联系，加上特区政府积极有为的产业政策引领，配合高效的市场运行，相信与粤港澳大湾区其他城市创新科技及产业发展将出现「双向奔赴」和「双向融合」的趋势，香港国际创新科技中心以及世界级创科生态集群必将在粤港澳大湾区持续地成长、壮大。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

王贺 I 宁波大学副教授  通识教育是引导香港青少年形成国家认同感、归属感、自豪感的重要途径，也是对香港青少年进行国民教育的重要一环。长期以来，通识教育在香港社会备受质疑和争议。本文通过分析通识课的课程目的、教学内容和教育方法，指出改革前通识教育存在的问题，并对下一步特区政府推动通识教育改革提出了意见和建议。 自2000年以来，为了适应全球化、知识型经济以及与内地联系日益密切的社会环境，香港特区政府推出了新的「3+3+4」学制系统。根据该学制，香港青少年将有3年初中、3年高中和（通常）4年本科教育。新学制课程打破传统的文理分流，科目设置多元化，能配合不同学生的兴趣、性向和能力。学生透过不同课程的学习，将会获得价值观教育、体育发展、艺术发展、社会服务及与工作有关的经验。在这个学制系统中，通识教育是香港青少年形成国家归属感、认同感、自豪感和荣誉感的重要途径。习近平主席指出：「必须落实『爱国者治港』，把香港特别行政区管治权牢牢掌握在爱国者手中，这是保证香港长治久安的必然要求，任何时候都不能动摇。」因此，加强对香港青少年的通识教育，以正确的主题、规范的内容、高效方法等，引导青少年爱国爱港，拥护中央「一国两制」政策，履行宪法和基本法赋予的权利和义务，这是全面形成爱国爱港社会氛围，从根源上促进香港「由治及兴」，实现长期繁荣稳定的必由之路。 一、香港青少年通识教育的问题回溯 香港青少年表演诗朗诵《孙中山宋庆龄与香港》（图：中国网）（一）课程目的：主流价值观念引导缺乏规范通识教育科作为香港高中四大核心课程之一，其课程目的在于培育青少年的国家认同和「爱国爱港」的价值观。这种价值观是维护中央对香港进行有效管治的主流价值的反映，是社会重要的意识形态，它指引青少年能够辨明是非曲直以及国家历史未来发展趋势，同时也对青少年的行为起到思想规范的作用，是维持香港社会公序良俗的思想保障。一种完备的价值观教育不仅是知识技能的学习和训练，更是传统文化、思想道德、社会法律和审美经验的教育。不过，在以往一些「今日香港」内容的通识教育课本中，对内地的描述却带有明显的偏见。比如有一张卡通风格的世界地图，其中很多国家都标有暱称或介绍：中国标有「黑心食品」（掺假食品）和「豆腐工程」（低质量建设项目），印度标有「肮脏和贫穷」，墨西哥是「毒品」，巴西是「贫穷国家」。相比之下，美国标榜「民主自由」，欧洲标榜「大牌时装」，日本标榜「礼貌」，英国标榜「女王」和「哈利波特」，新加坡标榜「香港的竞争对手」。值得注意的是，这张世界地图的标题是「从地图看身份识别」，但除了这些明显带有偏见的标签之外，这本通识教科书并没有为每个国家提供任何客观的补充知识，它留给学生的问题是：「哪些因素会影响身份的建构？」这种明显带有误导性的案例被一些「黄丝」教师利用起来进行「价值」分析和引导。表面上，他们会在教育过程中保持一种「价值中立」，但实际上给青少年传递一种错误的价值立场：即面对不同价值观点的分歧时，没有错误和正确之分，而只有价值的类别差异。这种所谓的「公正」价值观对青少年的思想产生了极大误导，使得处于价值观形成过程中的青少年产生了对于价值判断的误读和偏颇：他们理所当然地会得出价值批评就是毫无根据的挑剔，甚至是带有敌意的贬低或斥责，因此一些愤懑的话语或者戾气的情绪在通识课堂蔓延开来。结果，通识课堂的辩论就背弃了课程的目的和初衷，使得通识教育培养青少年独立批判性思维、正确价值观和积极人生态度的课程设置目的越来越不清晰。这使得通识教育不但未能切实提升青少年对国家的归属感和认同感，反而加剧了他们对内地的疏离感和陌生感。（二）教学内容：知识单元之间逻辑联系松散香港通识教育科的设计理念是「帮助学生在学习过程中联络各科的知识，能从多角度研习不同的课题，从而建构与他们所处现今世界直接相关的个人知识」。按照这个教育理念要求，通识教育科需要在内容编排上淡化学科之间的区分，以整体性的全局观来建立青少年的学科知识体系，把学科知识与青少年社会生活的方方面面有机联系起来，使他们能够综合应用各学科知识内容，从而打通学科知识之间联系脉络。这不仅有助于青少年建构自己的学科知识体系，更能帮助他们系统地完善人格，积极去思考人生的意义。在2019年之前，香港通识教育科的内容体系包含有六大主题：分别是个人成长与人际关系、今日香港、现代中国、全球化、公共卫生、能源科技与环境；此外，还独立设置有一个自主探究项目。这种设计的科目体系内容庞杂，包含有经济、社会、政治、科技、教育等多种议题，表面上是要培育青少年对知识进行博闻强记、融会贯通，实际上这些讨论的主题和独立研究项目之间缺乏逻辑联系，内容与价值引导方面没有明确的相关性，青少年以自己的学力知识水平难以消化和吸收，更难以获取思想的启蒙与行为规范。同时，在实际的教学过程中，由于没有明确的课程大纲要求，使得教师没有统一的学时分配标准，大量知识被短时间内灌输给学生，并且为了突出课程的时代性，教师课堂上还不加区别地联系香港社会热点、舆情事件进行案例分析。但是由于师资水平存在较大差异，很多通识课堂的讲授「通俗化」、案例分析「肤浅化」、学生讨论「程式化」，由此通识教育科的严肃性和理论性被大大弱化，泛娱乐化的批判逐渐成为了课堂的潮流。（三）教育方法：批判思维训练缺乏钳制批判性是人类思维方式的一种基本特性。美国现代批判性思维的奠基者爱德华・格拉泽认为，人们的批判性思维具备三种特征：一是思考态度审慎和理性；二是讨论过程规范和清晰；三是回答议题深刻和科学。根据格拉泽的这三个批评性思维的观点，要培养学生的批判能力，首先需要培养学生批判性思维的精神气质，即针对问题的思辩不是单纯追求言语上的胜负和高下，辩论的目的在于养成谨慎而理性的学习思维方式。其次是要寻找证据、运用科学的论证方法支持自己的观点或反对他人的观点，从而将学生的理性思维从偏见、谬误中解脱出来。香港通识教育科采用的教育方法就是批判性思维模式，这在2002年和2009年香港通识教育科的检讨和改革中得到了确立和执行。为了让青少年的批判性思维能力得以养成和提升，在通识教材的编辑和教学过程中，六大学习主题都是用开放性的问题方式来设置，独立探索项目更是没有明确的选题范围；在教学中，没有限制和引导的辩论更是成为了常态化的课堂场景。但是，表面上热烈、深刻的课堂情境，在实际上起到的效果却谬误不断，形成了一种为了批判而批判的空泛辩论，实则不顾批判本身的逻辑性、合理性、证据性和可验证性等要求。在一些教科书中，中国人的爱国主义被描绘成不道德的形象。例如，在一副漫画中，三个人物站在贴著「救灾」贴纸的捐款箱前。在「救灾」大字下面还有两条线，「豆腐工程」（低质量建设）和「贪官奢侈补贴」，将此类语言放在捐款箱上会误导读者将捐款与滥用捐款联系起来。照片中，一名围著红领巾的女孩单手遮住眼睛，将印有「人民币」字样的现金投入捐款箱。她笑著说：「当我们的同胞有难时，我们会尽力向他们伸出援手」。在她身后，一个男孩拿著现金，上面清楚地显示著「港币」。从他的外表来看，他似乎对将钱投入捐款箱犹豫不决。这样的对比，让读者看到，拿著人民币的女孩代表内地，拿著港币的男孩代表香港；后者似乎知道表面上的真相，即捐款会被滥用，而前者则不知道真相，似乎被骗了。漫画中，还有一位笑容满面的男子，他穿著上世纪60年代苏联风格的西装，头戴一顶有红色五角星的老式军帽。他用手摸了摸男孩的脑袋，像是在用爱国主义的名义给这个年轻人上课：「你要向她学习，做一个爱国的好孩子！」这名男子代表的是一名内地官员，他以爱国主义的名义劝说香港人做他们不想做的事情，但他的真正目的是挪用和滥用捐款。对任何学生来说，这幅画的象征意义都很明显：非理性化和污名化中国人的爱国主义。香港通识教育的对象是青少年，这个群体在心智上尚未成熟、在知识上尚未完备、在人生上尚缺历练，开放性的通识教育主题对他们来说是一种难度极大的思维、心理和知识考验。因此，通识教育的批判性思维训练必须主题适当、方法合适、结果明确，这样才能培养青少年科学理解知识、正确辩论议题以及得出合理结论的能力，以此形成多元开放、相容并包的精神态度。 二、香港青少年通识教育的改革现状 （一）转换课程称谓，聚焦通识教育本质和愿景通识教育的渊源最早可以追溯到古希腊时期实行的「博雅教育」或「自由教育」，其教育的本质在于「通」，即通过较为广博的知识学习之后，促使学生能够针对现实问题积极思考，进而提升自身的思辩水平和动手解决问题的能力。在这个教育过程中，教师会教育学生基于知识「证据」，首先在逻辑上学会多角度分析问题，培养理性思维能力和行为习惯；其次是以道德为「规矩」，从社会公平正义的角度出发，培养学生的社会责任感。虽然其最终目标是培养有理性和责任心的青年，但理性和责任心建立的前提是广泛且联通的知识基础，否则青年人学到的将更多是辩论的形式，甚至落入狡辩的境地。因此，通识教育发展至今，各个国家在针对青少年进行通识教育时，都首先会强调学生要完成较为丰富的知识储备，然后再引导其进行融会贯通，进而再培养其思维理性和责任感。随著近代分科教育的流行，学生知识割裂的状况越来越突出，导致学生思维狭隘、深度不足。于是，一些国家和地区纷纷进行教育改革，在基础教育阶段就开始强调课程设置的综合化，开设社会科、科学、综合实践活动、公民教育科等综合性课程。中国内地的综合实践课程、香港地区的通识教育科、日本的「综合学习时间」以及美国的社会科等，这些在基础教育阶段就开设的课程均是世界基础教育综合化改革的产物。这类课程设置的初衷是淡化学科界限，进行跨学科的综合学习，让学生接触讨论跨学科的综合性问题以融合不同学科知识内容，促进学生理性思维能力的综合性和形成正确的价值观。从香港通识教育科的教学来看，它在实际实施过程中更像大学的通识教育，即默认学生拥有较为完善的自然科学和人文社会科学知识，课程不需要再进行议题背景知识学习，学生只需要针对议题发表意见和进行辩论就能达成教育愿景。不过，中学阶段的青少年显然在知识内容体系上缺乏完善性，同时社会经验的匮乏更是一大短板，面对具有争议性的或陌生的主题讨论时，往往缺乏深入的见解或睿智的解决方案。因此，正是在对通识教育科的检讨中意识到了这种问题，学校课程检讨专题小组建议从名称改革入手，中学阶段的通识教育需要变换称谓，以便对课程的本质和目的正本清源。在征求意见过程中，香港社会各界提出了数个替代通识教育科的名称，如「公民与国家科」、「国民与社会科」、「公民与社会发展科」、「公民与文化科」、「社会教育科」等，其中「公民与社会发展科」的赞成率最高，且得到了学界、学校和社会的广泛认同，最终「公民与社会发展科」取代原有的通识教育科，成为了新的课程名称。新课程名称以概念清晰的公民为核心，以贴近祖国和香港现实的「社会发展」为依托，符合高中阶段综合课程的设置目的和要求，有力地促进了高中通识教育科回归课程设置的本质以及教育发展的愿景。（二）优化课程内容，厘清通识教育主题与脉络在「公民与社会发展科」成为新的课程名称之后，为了回应国家教育部的「双减」精神，减轻香港青少年的学业考试压力，给他们提供更加多元化的学习时间和空间，在学校课程检讨专题小组的建议下，特区政府教育局大幅删减了250小时的四个核心科目课时。其中，「公民与社会发展科」的课时由原来的250小时缩减到150小时。配合课时的缩减，「公民与社会发展科」的内容设置发生了很大改变。一是删除独立设置的专题探究项目。独立设置的专题探究项目原本占用课时约82小时，其设置的主要目的是让学生将原六大单元主题所学知识应用到社会时事的分析思考之中，以培养学生的批判性思维能力。不过，新的「公民与社会发展科」所有内容均以独立主题的方式设置，因此，在内容上没有必要再单设独立专题探究项目。同时，没有知识储备或者理论规范的独立探究项目，青少年一般难以整体理解和分析，往往以偏概全，达不到教育目的。在实际的教学中，锻炼学生的批判性思维能力，最合适的教育方法是设置具有价值一致性和社会性共识的主题，这些主题在经过社会的广泛讨论或者历史时间的检验后，学生也容易在讨论中达成一致意见。进一步，学生在讨论这些议题时，其精力也不容易被激情诱导，而是著力广泛收集证据和信息，理解事件发生及最终结果的背后缘由和逻辑，从中提升理性思考的能力。因此，在「公民与社会发展科」中删除独立专题探究项目，不仅可以适当减少课时，减轻师生的学习难度，也降低了争议性议题对青少年负面情绪的影响。二是重新整合学习单元，培养青少年现代公民意识。把原来的六大学习单元简化为三大主题，即「『一国两制』下的香港」、「改革开放以来的国家」、「互联相依的当代世界」。相对于原来六大单元内容包含知识体系的广博性充分、规范性不足的特点，新的「公民与社会发展科」三大主题以国家、公民、社会为核心关键概念，著力培养青少年的国家认同意识，国家公民的社会责任意识以及与时俱进的社会科学意识。这种在宪制框架下深化对「一国两制」政策的理解，以及针对现代公民的责任、义务、权利所进行的课程安排，主题清晰明确，不仅让教师容易进行课堂教学，而且青少年在学习中也容易对问题进行全面深入的理解和研讨。（三）重视价值塑造，提升通识教育的效果与认同改革后的「公民与社会发展科」注重对青少年的价值观进行引导和塑造，以便培育具有积极开放、兼收并蓄的世界观，以及坚韧不拔、敢于创新的人生观的现代公民。对此，「公民与社会发展科」在课程设计上把祖国和香港联系起来，增加了10个小时的「中华文化与现代生活」选修项目，其主要目的在于让青少年积极参与到内地的考察、交流和学习，以便把香港的前途命运和中华民族的伟大复兴有机联系起来，深化国情了解，拓展世情眼界。在学习方式上，该项目除了参与到内地的实地研学之外，还可以通过互联网线上阅览相关中华文化信息资源，了解内地政治社会生活的巨大变迁。同时，该项目的学时没有包含在「公民与社会发展科」的150小时之内，青少年到内地或者线上的研学内容、路线等没有强制性要求，学校可以根据实际情况自主安排，考核也不列入升学考试范围。除了通过「中华文化与现代生活」引导青少年主动了解国家历史和发展现状外，为了让青少年的价值观在培育中符合国家主流价值观念体系，「公民与社会发展科」的内容编排体现了明确的价值导向。比如，「『一国两制』下的香港」部分就明确指出无论香港经受过什么劫难和挫折，香港同胞都与祖国人民血脉相连，香港都与祖国密不可分。在香港纳入国家治理体系的情况下，特区的高度自治权限于「一国两制」规定中的范围。与原有「今日香港」的内容设置相比，新的课程设置以整体国家观来理解香港的宪制关系、回归历史，以及中央政府的涉港政策，把香港国安法融入课程学习之中，这使青少年的价值观能够形成一个清晰的国家观念。「改革开放以来的国家」的内容设置也更加积极向上，重点著墨于改革开放四十多年后国家综合实力的显著变化成果，以及人民生活巨大改善的叙述；对于国家在世界全球化发展中所扮演的关键角色，以及维护世界和平、促进人类命运共同体建设也有著重强调。这为青少年的价值观注入了更加丰富的时代内容，有助于青少年认同通识教育的效果，不断提升民族自尊心和自豪感。 三、关于香港青少年通识教育的对策建议 （一）以文化为根基，赓续中华灿烂文明血脉，增强青少年国家认同感习近平主席指出：「文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴」。文化认同是青少年国家认同、政治认同、民族认同的历史根基和价值基础，只有对中华优秀传统文化的强烈认同感和自豪感，才能形成对国家的忠诚意识，去坚定实践「苟利国家生死以，且因福祸避趋之」的文化价值取向。虽然改革后的「公民与社会发展科」在内容上明确了中央和香港的政治隶属关系，但是，要让青少年对这种政治生态的形成切身有感，而非泛泛而谈，必须在历史文化脉络上给青少年梳理清楚香港的前世今生。因此，在「公民与社会发展科」的未来发展中，应该增加中华优秀传统文化教育内容。具体而言，建议首先在「『一国两制』下的香港」主题下增加国史教育，讲清楚中国古代的辉煌文明史、近代史遭遇的巨大屈辱以及现代史实现的飞跃发展之间的历史必然性，提升青少年对中国历史文化的理解深度和厚度。其次在「改革开放以来的国家」部分，把「改革开放是决定当代中国命运的关键一招」这个重要论断有效传递给青少年，把「中国式现代化」这个概念引入到课程之中，使青少年理解国家的腾飞巨变对于香港全方位发展的重要性。最后在「互联相依的当代世界」部分，则应凸显国家在香港国际化发展中的重要支撑作用，让青少年理解内地与香港协调处理国际事务的重要性，以及国家是香港在国际舞台发挥更大价值和作用的最大后盾等内容。此外，教师还可以紧紧围绕春节、元宵、清明、端午、七夕、中秋、重阳等传统节日，以文化为魂，以审美架线，给学生编织起文化底蕴丰厚的中国节日通识教育。当「远去的历史」成为「眼前的事实」，传统的文化内容在香港通识课堂表达上将会为青少年开创新的全景视窗。（二）以教师为模范，选拔德才兼备的师资力量，增强青少年社会责任感通识教育相较于其他专业课目的教学，其对教师知识素养、道德素养、人格品质的要求更加严格。通识教育的课堂组织形式一般是案例分析后的主题讨论，这实际上对教师提出了非常高的要求，不仅需要筛选准备大量的案例背景资料供学生预习，而且要以鲜明的政治价值立场引导学生进行思考和讨论，而不是放任学生自由发言。因此，未来「公民与社会发展科」要加强对教师遴选。一是开展资格认证评估，除了基本的执教资格证作为教师职业的必备条件之外，还应该定期对教师的该科教学素养进行评估。二是加强教师培养与培训，定期举办教师知识技能素质提升工作坊，把国家安全教育引入校园，走进课堂，增加中国史和中华传统文化内容，不断提升任课教师的素养、职业操守和爱国爱港情怀。三是完善课堂授课方式，在课堂授课方面，教师需要掌握所讨论议题的知识基础，为学生提供丰富的议题材料，引导学生在充分了解材料的基础上发表见解，以便形成正确的社会责任意识。同时，教师需要在学生陈述观点过程中有理有据地指出并纠正其错误，避免学生对社会产生偏激的看法。要明确教师有责任在学生出现错误或不当价值取向时进行纠正，引导学生形成正向价值观。四是积极引导青少年参与社会实践服务。教师要引导学生走出课堂空泛的讨论，积极参加社会志愿服务，引导青少年成为新时代中国社会发展、治理创新的积极力量。要在社会实践中检视自己的社会责任和国家意识。一方面，教师通过引导青少年设计和实施具有中国国家元素、可以引起青年国家自豪感和自信心的志愿文化项目，让他们感受到吸引和激励；另一方面，要在助老、助残、助困以及民生改善等各类志愿服务项目中增加国家元素，通过服务去体现国家对民众的关怀和温暖，体现国家在专业和技术领域发展的优势。在教师的言传身教的浸染和示范下，使青少年不断增强社会责任感。（三）以法律为原则，加强教材内容审定监督，提升青少年学习满意度教材的编辑出版是提升通识教育效果的基础，香港中学教科书的出版发行实行审核制，特区政府教育局先颁布各个主干课程的教材编辑指引，各出版商根据课程指引的规定，自行组织专家学者编写教科书，然后把教科书送到教育局进行审核。审核通过的教科书被列入「适用书目表」，供学校选用。但是，由于通识教育的教材需要不断引入新的国家和香港社会的时事政治内容，因此教材需要不断改版重印以适应社会发展情况，同时教科书又在售价上有限制，不能和商业出版物的定价一样，为了促进出版商的积极性，原先作为高中四大核心科目之一的通识教育科的教科书没有纳入教科书的审核制度。因此，未来「公民与社会发展科」教材的编审，首先，需要严格遵循国家《宪法》和香港《基本法》内容规范，并于这个框架内在教材内推行国家安全教育，通过科目授课及课堂内外的学习活动，帮助学生掌握国家安全的正确概念、形成守法意识。其次，香港中学文凭考试（DSE）通识教育科的公开考试，是根据《通识教育科课程及评估指引（中四至中六）》及该科《评核大纲》设定，教育考评局作为管理机构，需要研究与公开考试及评核相关的规则，并按既定机制与相关科目委员会及公开考试委员会作跟进。再次，教育局需要把教材纳入审查审核范围，具体细化「公民与社会发展科」教材的审核要求，及时和出版机构进行沟通交流，把对教材的要求落实到编辑出版的全过程，而非在出版后再进行审查核验。此外，在完善教材编辑出版制度的基础上，教育局还要大力进行教学督导，打造精品课堂、品牌课程、名牌师资，通过线上教学、课程探访以及课程满意度调查等途径监督教学实施情况，及时检讨不符合国家涉港政策方针以及国家教育改革精神的教材、教法，保障科目的教育效果和品质，提升青少年对课程学习的满意度。（四）以研学为辅助，扩大内地交流参访范围，增强青少年心理归属感通识教育的一个重要目的在于增强香港青少年的国情认知水平。为了实现这个教育目标，自2004年开始，特区政府就推广了大量增强青少年国家认同的研学活动。2008年开始，推行一系列强化大中小学生国家认同的非正式教育活动，大力支持香港中小学生赴内地交流和研学项目纳入政府资助计划，教育局委托专业社会服务机构，先后创立了「同根同心」、「同行万里」、「领袖生内地交流」、「赤子情中国心」计划等品牌研学交流活动。2021年，特区政府将青少年赴内地研学列为高中必修课程。对此，未来「公民与社会发展科」要更加重视「中华文化与现代生活」项目的组织、开展与效果评估。具体可以在以下几个方面发力：其一，精选研学地点，打造精品研学课路线。除了粤港澳大湾区各大主要城市以及粤东、粤西一些红色文化资源较为丰富的地方外，香港青少年的内地研学交流要围绕「红色主题」、「改革主题」、「共富主题」、「文明主题」等展开主题参访研学，让青少年实地走进祖国的大好河山，实地体验中华传统文化，实情感受国家发展巨变，进而使他们熟悉国家的人文风俗、话语叙事，厚植家国情怀，激发爱国之志。其二，做好研学组织，及时回馈研学心得体会。在赴内地研学之前，要为青少年配备研学导师或者义工以调动学生积极性。在研学旅行前，青少年的研学导师应当针对研学课程进行先导性介绍，通过文字展板、多媒体视频等方式介绍研学内容，适当丰富青少年的研学知识储备，回答他们的知识疑问。在研学过程中要引导青少年积极探究历史文化资源、风土人情和社会发展变化，引发青少年的情感共鸣，激发民族自信心和自豪感。在研学之后要及时回馈交流，通过小组发言、感悟文章、书画作品、融媒体视频等分享研学体会，使研学成为青少年成长过程中一段难忘的记忆。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

罗文华  | 香港学术及职业资历评审局专家 当前，全球经济进入到知识竞争时代，中国制造业正在向知识型经济转型，大步向「中国制造」转为「中国智造」的战略目标迈进。中国在发展知识型经济方面取得了阶段性成果，涌现出一批知识型企业。香港应积极借鉴有关经验做法，制定出台政策措施，重视培养和引进人才，加大创新和研发投入，力争在知识型经济发展中抢占先机。 1988年9月，邓小平根据当代科学技术发展的趋势和现状，提出了「科学技术是第一生产力」的论断。当前人类社会进入知识经济时代，知识作为一种推动人类社会进步的伟大力量，正前所未有地改变著人类社会经济结构，作为这种聚合各种资源的核心资本的重要拥有者，知识型企业将成为推动社会进步的核心力量之一。当代著名管理学家彼得．德鲁克是最早预言知识经济时代来临的人物之一。他认为，知识已经成为最主要的产业。这个产业向经济提供了生产需要的重要资源。经历 2008年世界金融危机之后，中国经济开始进行重大战略调整，从「世界工厂」向「世界市场」转型，由「中国制造」转为「中国智造」。作为中国经济的主要组成部分，中国企业如何从传统的资源型向知识创新型转化，考验著每一位企业家的战略智慧。 知识型经济的定义、基本特征及产生条件 4月12日在首届香港国际创科展上拍摄的参观者与展商（图：新华社）根据经济合作与发展组织（OCED，1996）定义，知识经济（Knowledge-based Economy）意指「直接以知识与资讯的生产、分配和使用为基础的经济」。由这个定义可以清楚地理解：生产、分配和使用必须有载体，这个载体便是人，而必须利用的传递及辅助工具是资讯及通讯科技（ICT，Information and Communications Technology）。随著知识经济重要性日益提升，由建构知识经济基础，转为透过知识驱动经济成长、累积财富与促进就业，因此不论是新经济、资讯经济及数码经济皆属于广义的知识经济概念，涵盖范围从高科技产业至所有产业部门。总体而言，知识型经济相对于传统经济有极大差异。知识成为主要生产投入要素。就知识之内容而言，知识经济是创新型经济；就知识之表现形式而言，知识经济是网络化经济；就知识之社会型态而言，知识经济是学习型经济；就现代化科技与生态环保互动而言，知识经济有利于发展绿色经济，促进持续性。知识型经济主要呈现以下几个基本特征。第一，具有尊重知识、崇尚知识、鼓励创新的企业经营思维与企业文化。苹果公司创始人史蒂夫．乔布斯认为，苹果的灵魂就是创新，历史上没有哪家企业是可以做到持续创新的，企业长盛不衰的关键就在于完全地、纯粹地创新。在《华为基本法》中，华为对自主创新是这样规定的，「广泛吸收世界电子信息领域的最新研究成果，虚心向国内外优秀企业学习，在独立自主的基础上，开放合作地发展领先的核心技术体系，用我们卓越的产品自立于世界通信列强之林。」20世纪上半叶，著名经济学家约瑟夫．熊彼特提出「创造破坏论」和「企业家创新本质论」。他认为，经济发展是一个创造性破坏的内动态过程。这种「创造性破坏」，不断促使原有经济结构产生颠覆式革命，旧结构不断被摧毁，新的结构在不断发生的破坏中向前发展。第二，大力实施以知识创造价值为核心的企业经营战略。作为一家知识型企业，华为的成功是大力实施以知识价值为核心的企业经营战略的成功。为寻找自我发展道路，华为义无反顾地把微薄的代理利润几乎全部投放到自己研发小型摸拟交换机上，其后成为世界一流的设备供应商。蘱果充分利用自己兼备工业产品设计的双重技术优势，与宝丽金等世界前五大音乐娱乐产品提供商达成战略合作协议，在短期内开发推出iTunes数字网络音乐商店，向广大纲民提供方便、低廉、一站式的音乐下载服务，一问世便受到欢迎。据统计，iTunes包含1,200多万首音乐歌曲、55,000多部电视剧、8,500多部电影以及数以百万计的电子书。华为和苹果都可以成为现代知识型企业运用知识创造市场价值的成功案例。第三，广泛运用知识管理与知识创新的先进模式和方法。乔布斯为苹果带来了创新理论与革新方法，简单明了、方便实用、关注用户体验，这就是苹果的创新「军规」。他的另一创新法则就是换位体验，以激活思想、整合创意。苹果注重知识创新的个性化，而华为注重知识管理。华为专门建设统一的有助于知识创新的支持服务体系，包括内部技术研发交流平台、研发知识数据库、专家数据库等，实现全球内部联网，便于信息搜寻与交流，成为实施知识管理的典范。第四，大力传承务实创新、勇于变革的极具个性感召力的企业文化。苹果的制胜之道还在于塑造创新的、独具吸引力的企业文化，强调充分发挥个人能力，强调个人成就的理念，不断鼓励员工突破自己。华为的目标就是将自己的员工锻造成一匹在创新路上奋勇拼搏的「华为狼」，新入职的员工要培训5个月，要通过极其严格的考核。知识型经济的产生必须具备一定的条件。一个经济体要从ICT的运用中享受其所带来的便利与效率的提升，前提是必须先落实资讯基础建设。提升载体（人）的素质，则必须由教育及培训来进行。当人力素质提升后，便可更好地掌握科技的能力，才有办法进一步从事研发与创新。一个适合创新的环境，也是非常重要的，包括一个经济体的法律制定是否跟得上时代环境的变更速度、能否对创新的成果提供足够的法律保护、政府行政效率是否提高至基本可以因应企业的需求等，这些都和营造创新的环境息息相关。 知识型企业的出现及演变 1926年，美国芝加哥大学会计学教授詹姆斯．麦肯钖创办了麦肯钖公司，标志著现代管理咨询业的诞生，这也意味著现代知识型企业的正式出现。决定知识型企业产生和发展的先决基础条件及关键因素之一，就是企业拥有相关知识资源并对其进行有效利用的能力。在此方面最有说服力的莫过于美国的3M公司，其成功的奥秘就是将自己拥有的知识资源转化成知识生产力，进而转换成企业自己拥有的知识资产。世界知识型企业在其整个演变过程之中主要体现出以下特点：一是不拘一格的起步。创业时条件千差万别，但至少有一点至关重要，那就是灵活创业，不拘一格。西门子创立初期只是一间很小的手工作坊。1987年9月，任正非与五人合组，以民间科技企业的身份合组「深圳华为技术有限公司」，员工仅有14人，最初做的是贸易生意。二是善于把握机遇使企业加速腾飞。苹果抓住「苹果II」型微型计算机横空出世的机遇，一举赢得了市场。阿里发现淘宝平台上的很多网商有融资需求，就寻找商业银行合作，形成阿里小贷，催生了活跃的民间金融。三是注重技术创新与实际结合。通用电器是借著科学研究与技术开发起家的老牌企业，不断将创新成果商业化，并与市场紧密相连。阿里用大数据分析帮助解决了传统金融信用评估困难的问题。四是营造适于创新的企业文化。3M从创业伊始，就十分重视培养员工队伍的共同价值。五是高效应对竞争的持续企业改革。在知识经济时代，企业竞争模式必然发生调整和改变。通过信息集成、网络控制等先进技术手段，实现由产品分工协作为代表向产业链分工为代表的转变，商业模式实现由成本中心、利润中心为代表向价值中心为代表的转变，实现价值增值。很多企业因知识而受益。西门子启动实施了100多项知识管理项目，涉及研发部门的创新管理、营销部门的客户知识管理、人力资源部门的员工培训管理、质量监督部门的标准化管理等，取得了公司管理层、员工、客户和社会的认同，收效良好。西门子的知识管理不仅仅局限在一个点、一条线，而是一个多面立体化的完整体系，在当今世界上堪称应用知识管理的典范之一。华为成功将知识管理策略落实到日常营运中去，设立一个专责部门负责在全企业撷取、储存及分配知识。华为已建立一个系统使员工可以实时获得可用及准确的资讯，以便作出更快的决策。 知识型经济的现状和挑战 知识型经济的发展影响国家的未来。有学者指出，「知识经济」逐步取代「工业经济」。以产业经济为例，通常大家只会注意到企业之间竞争，但是很少关注除了竞争之外，企业之间之所以能够持续竞争，主要是它们能够在一些共同的基础和规范之上，彼此形成一个既「竞争」又「合作」的产业生态。在知识经济时代，企业之间需要的是具有更高层次、更高素质的联合，知识经济时代的科技发展速度更快，体系更为复杂多变，没有哪个国家能够在所有领域保持领先。有学者认为，「现代产生巨大价值的企业，不再是生产覆盖全球产品的企业，而是如何在二个相同或是不同的生产要素之间，找到联系并且加以解决的企业。」当企业前瞻末来，它所面临最困难的挑战，就是如何兼顾保护眼前市场与发展未来市埸，如何在持续现在的经营架构之下，推动创新的经营模式。知识资产将是兼顾现在和未来的关键，以及立足现代和迈向未来的核心。德鲁克认为，在知识经济时代，知识社会最大的管理挑战是如何提高知识工作者的劳动生产率。未来企业应该在员工身上投入更多，而非像过去一样只关注盈利及有形资产增长。香港特区行政长官李家超表示，在过去两年内，香港的劳动人口减少了140,000人。相信其中不乏人才。据团结香港基金、香港中文大学及香港大学的调查显示，通过「科技人才入境计划」进入香港的高科技专业人才，超过七成以上没有计划在香港居留逾五年。此外，竞争迫使知识型企业必须提供一套完整的产品与服务方案，因为消费者需要的是整合型的服务要求。因此，企业之间正为如何发展能够契合市场的整合服务需求而激烈竞争。当市场需求及科技变迁，使得不同的产业跨入对方的疆域，未来的产业关系将会出现「既竞争又联合」的局面，而在此情境中获胜的关键，在于获得知识能力和知识资本。 中国知识型经济的发展现状 早在1997年12月，时任中国科学院院长路甬祥在一篇「迎接知识经济时代，建设国家创新体系」的报告中，提出在2005年前后重点建设200个具有国际先进水平的国立科学研究所、30个跨学科及地区的国立综合研究中心，藉透过国家整体创新能力，使中国科技竞争力进占世界前列。1998年2月4日，江泽民主席在报告上作了重要批示：「知识经济、创新意识对于我们二十一世纪的发展至关重要。」中国企业在参与国际竞争时要面对苹果、亚马逊、GE、3M等这样世界领先的知识企业，而这些企业在全球化时代早已谋篇成局，拥有完善的企业创新机制，拥有全球化的资源利用网络。中国企业只有实现由传统型企业向知识型企业的转变，才能面对跨国企业的强力竞争。华为、联想等为中国企业开了个好头，其他企业也应尽快转型。在发展知识型经济上，广州早着先鞭。国务院于2020年8月28日批覆同意《中新广州知识城总体发展规划（2020-2035年）》，原则同意规划以创新驱动高质量发展，着力汇聚知识型经济，打造知识创新高地，大力吸引国际创新人才，深入推进开放合作，以便更好服务「一带一路」和粤港澳大湾区高质量发展需要。广州知识城已上升为国家级双边合作平台，包括广东和新加坡的双边项目，推动中新双方在科技创新、知识产权保护及应用、先进制造业和人才培养等四个领域开展合作，积极拓展智慧城市、金融服务、数字经济等领域合作。作为全国唯一的国家级知识产权运用和保护综合改革试验区，知识城近年引进百万神州、粤芯芯片、宝能新能源汽车等165 个重点项目，在建企业投资建设项目79个，总投资额1,700亿元人民币，预计投产后产值将超过3,800 亿元人民币。2015年国务院出台《中国制造2025》，以融合信息化及工业化为指导思想，强化工业基础能力，提高国家制造业创新能力，提出实现「制造强国」的战略目标。中国已吹起「中国智造」的号角，将制造技术和信息科技相结合，朝着知识型经济方向迈进。2021年，工业和信息化部等八个部门印发《「十四五」智能制造发展规划》，提出将新一代信息技术贯穿于设计、生产、管理、服务等各个生产环节中，到2025年力争70%以上制造业企业实现数字化、网络化，建成500个以上引领行业发展的智能制造示范工厂。 对香港发展知识型经济的几点建议 在知识经济时代，创新对企业的重要性远胜过原料与厂房。微软提出「淘汰自己的产品」，否则别人就会毫不留情的超越你。这既是微软的生存法则，也是知识经济时代下企业的生存法则。知识经济的载体是人，香港需要专业人才抓住世界发展的机遇，以知识及创新占据经济制高点。香港现有的优势仍是专业人才，惟偏重金融服务业居多。知识经济时代的发展，除服务业外，科技创新与研究发展亦相当重要。但无论是瑞士洛桑国际管理发展学院还是世界经济论坛的排名，在创新竞争力指标方面，香港都落后于新加坡。未来香港必然要融入到国家创新革命的大潮，因此香港必须把创新与科技人才作为培养的重点，尤其是智能化与资讯化相关的技能。香港在迈向知识型经济发展的过程中，对高科技人才需求大增；加上面对急速的人口老龄化问题以及极低的生育率，使香港对优质人口的需求变得更为迫切。香港一直透过不同的人才、专才和企业家输入计划，吸引全球各地的人才来港发展，与全球各地人才的互动与交流亦持续。香港还应侧重创新科技的应用和实践，国家十四五规划已明确赋予香港国际创新科技中心的定位，香港可以联同大湾区内主要创新科技中心如深圳及广州一同发展。根据统计，70% 的创新活动直接或间接依托于工业领域，因此香港如要推动技术创新，宜将目前制造业占GDP约1%的比例逐步提高。总之，在研究突破和技术创新的带动下，中国内地知识型经济增长，给香港带来重大的机遇。中国内地已明确表示今年要拼经济，加强技术攻关和将科研成果转化为产品及服务，构建一批新的增长引擎。让我们一起期待中国知识型企业的群体崛起，而香港企业可积极借鉴内地知识型企业的做法，在新的征途上迈开大步。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

张嘉琦 | 东北大学工商管理学院博士研究生巴曙松 | 北京大学汇丰金融研究院执行院长、中国宏观经济学会副会长 中共二十大报告指出：社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。在完善社会保障制度方面，内地与香港虽然实行不同的经济制度，但是在社会保障方面则面临共同的挑战，两地也分别基于不同的经济体制条件进行了各具特色的探索。在评估香港社会保障制度面临的挑战基础上，将内地与香港的社会保障制度进行系统对比，并探索内地与香港可以相互借鉴的领域，尝试推动内地与香港社会保障制度的融合发展，对于完善香港和内地的社会保障制度，丰富全球范围内的社会保障制度探索，具有独特的意义和价值。 内地社会保障制度惠及港澳台 2023年1月19日，福利院内高鹤鸣、徐法苏两位老人正共同欣赏画作（图：人民网）截至2022年底，中国内地基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为10.5亿、2.4亿、2.9亿；全民医保基本实现，基本医疗保险参保覆盖面稳定在95%以上，覆盖人口近13.5亿，参保质量持续提升；社会保障安全网越织越密。近年来，公共财政支出向社会保障领域倾斜，推出全面推开划转国有资本充实社保基金等重大举措，各级政府加大对社会保障的财政投入，社会保障待遇水平亦不断提升，使得中国的社会保障体系能强有力地覆盖最广大的人群，特别是弱势群体。自1986年中央政府提出建立社会保障制度雏形的任务以来，内地城乡社会保障制度建设不断取得新成绩，逐步建立起一套与国情相适应的社会保障制度。社会保障可以覆盖多方面保障，除了养老、医疗、工伤、失业以及生育保险等社会保险及住房公积金制度（即俗称「五险一金」）外，亦包括住房保障、社会救助和社会福利等多个层次。 目前内地已建成世界规模最大、覆盖人数最多、并具有鲜明中国特色的社会保障体系。2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《中国社保法》）颁布实施，这一法律也惠及港澳台地区。2019年11月29日，《香港澳门台湾居民在内地（大陆）参加社会保险暂行办法》公布，自2020年1月1日起正式施行。凡受聘于内地注册或登记的企业、事业单位、社会组织、个体经济组织等的港澳台居民，要参加职工基本养老、医疗、工伤、失业和生育保险，由本人和用人单位缴交社会保险费。即以前只有在内地工作的香港人、澳门人、台湾人才可买社保，现扩大至于内地定居、读书，甚至是自雇人士，都可以参与社保计划。 香港养老金体系仍存在覆盖范围和替代率不足等局限 反观香港，与内地「五险一金」相似的是强制性公积金（以下简称「强积金」），该制度于2000年12月开始推行。在强积金制度下，雇员和雇主必须按最低及最高入息水平，每个月分别向雇员的强积金户口注入雇员入息的5%或以上作为供款，二者供款上限均为1,500元（港币，下同）。自雇人士亦须以个人入息的5%或以上的金额作为供款。其实，强积金只可为一般收入的在职人士提供基本的退休保障，但其覆盖面和可以提供的保障面临不少不确定性。首先当然是需要扣除供款收费及市场动荡时期可能的投资损失（据大公报报导，在金融市场动荡的2022年，每个打工仔损失4.17万元，全香港强积金亏损约1,907亿元），其投资收益也非常可能跑不过通胀。同时，现行的10%供款也并不一定能令计划成员在退休之时累积足够的强积金权益，特别是中、低收入人士。如果雇员的薪金低于最低有关入息水平，供款比率就只有来自雇主的5%，他们能累积的强积金权益会更少；如果自雇人士的入息低于最低有关入息水平，更不用供款；对于没有长期稳定工作的人士，工作年期短，供款期数少，到退休时可累积的强积金权益自然较少，这些完全不能成为可依靠的退休保障支柱。2022年6月9日，历时逾20年有关香港市民退休保障制度的改革方案（《2022年雇佣及退休计划法例（抵销安排）（修订）条例草案》）终获通过，强积金「对冲」制度取消。此前，按照《强制性公积金计划条例》，雇主可以使用强积金供款累算权益「对冲」其在指定情况下须负担的遣散费或长期服务金开支。据悉，在该「对冲」制度被取消之前，不少市民强积金累算权益当中很大一部分会被「冲走」，退休后即便加上政府长者津贴，每月收入亦低于香港贫困线标准，退休生活缺乏保障。香港特区政府另有「综合社会保障援助计划」（以下简称「综援」）为有需要的市民提供经济和物质上的支援，但也只是低收入和孤寡失助老人等少部份人享有。按照综援计划，援助金主要包括标准金、补助金及特别津贴这三类。由于社会保障制度相对覆盖不足，综援成为保障长者入息的重要机制。随著人口高龄化及香港特区府目前还没有推行全民退休保障，只以少修少补的扶贫措施回应，势必有更多长者需要领取综援。以香港特区政府的估计，放宽后的长生津及高额长生津，其覆盖人数只及40%，即使加上领取综援的长者后，依然有近四成长者没有获得足够的社会保障。现在香港的退休保障制度并未包括「防贫」功效的全民退休保障，大多数港人只能「吃谷种」或靠子女养，生活保障完全不足。这个缺口，其实正需要全民式退休保障去弥补。但对于是否应建立全民退休保障制度，香港各界一直在讨论，仍未形成共识。经过多年发展，综援、强积金等已成为香港养老金体系的主体，但仍存在覆盖范围和替代率不足等局限。为此，香港特区政府分别于2018年和2019年推出「香港年金计划」和「合资格延期年金计划」。其中，香港年金计划为趸缴即期年金保险，限60岁及以上香港永久性居民投保，终身保证每月定额给付并提供身故保障。合资格延期年金计划是期交年金保险，最低缴费期5年，最短年金期10年，年金开始给付不得早于50岁。保险公司需经香港保监局产品认证后方可销售，认证产品可享受保费税前列支。「香港年金计划」和「合资格延期年金计划」各自具有政府资金支持和信用背书、终身保证给付、税收优惠、具备抵御通胀功能等优点。产品推出以来，市场销售取得了不俗的成绩，类别不断增加，通过不同产品设计服务不同保障需求的客户群体，为市民及早规划养老资金，完善了之前以政府和企业为主要责任体的养老金体系。综援金、强积金再加上私人储蓄和保险金，是港人养老金最为重要的来源构成。综援金覆盖面有限，但香港特区政府财政压力较小，作为税优港湾的香港亦不具备有效应对福利泥沼的条件。强积金制度保障亦不充分，但却有利于工商经济发展「轻装上阵」。相比之下，自选储蓄计划或商业险强化晚年生活保障，虽效果有限，但或是香港当前众多约束条件下的明智之举。于内地和全球其他国家或地区而言，在人口老龄化冲击之下，发展养老「第三支柱」亦迫在眉睫。香港经济高度繁荣，但是社会又贫富悬殊。2016年除税前及福利转移前的基尼系数为0.539，除税后及福利转移后的基尼系数仍高达0.473，两者同样创45年来新高。在全球24个经济水平最高的国家及地区中，香港的所得分配最为不均。2017年统计处数字为0.539，为1997年回归以来最严重。《世界竞争力年报》最新排名反映了香港的贫富悬殊在64个经济体系中，处于最高的三分一之中。最新报告亦显示香港的贫穷问题十分严峻。2021年底发布的《2020年香港贫穷情况报告》，香港贫穷人口高达165.3万，贫穷率达23.6%，另有超过20万人蜗居㓥房情况令人担忧。除综援计划外，香港还有公共福利金计划为严重残疾人士和长者提供现金津贴；以及三个意外赔偿计划（分别是暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划和紧急救济）为市民提供兜底。普通市民只要持身份证，缴付低微费用便可获得政府医院和政府补助医院的医疗服务。公房廉租制度亦是香港社会的一项重要福利措施之一。 内地和香港需要取长补短完善社会保障制度 在一国两制原则下，香港与内地在社会保障制度方面亦有很大不同，但目的都一样: 都是为了实现人民群众对美好生活的向往，两地需要取长补短完善社会保障制度。从香港看，可借鉴内地社保制度进一步完善退休保障制度，探索建立全民养老金。香港社会保障制度随著经济社会的发展变化以及人口老龄化趋势不断调整完善。目前，有一半以上的长者受惠于由政府财政支付的长者生活津贴、高龄津贴和综援计划，但对于未能受惠但经济条件并不宽裕的长者，却需要面对退休后生活水平不断下降的困境。很多人不得不在高龄时长期坚持工作以避免「手停口停」，媒体报导了不少长者生活困境。为解决目前这种境况，很多香港专家学者提出了设立「全民养老金」的建议，并从财政资金等角度论证了其可行性。在香港人口老龄化不断加剧的背景下，养老问题已成为社会关注的重要民生问题，建议香港可借鉴内地社保制度，探索建立全民养老金，不断提升社会保障制度的覆盖范围，为长者安享晚年提供制度保障。从内地看，可借鉴香港在养老金第三支柱建设的有益经验，构建更加完备的社会保障体系。「香港年金计划」和「合资格延期年金计划」等养老年金产品，兼顾保障和增值功能，鼓励通过自愿性个人供款累积为长者退休后实现可持续领取资金，通过广泛的税务优惠政策引导个人积极主动承担养老责任。随著内地经济社会发展，人民生活水平不断提升，对社会保障有了更高期待。在人口老龄化趋势加速和中高收入群体不断扩大的背景下，可借鉴香港养老第三支柱建设经验，尽快完善个人养老金制度，通过税收优惠、产品设计、加强宣传等手段加快个人养老金积累，不断完善养老保障体系建设。从制度融合看，可在粤港澳大湾区内试点推动两地社会保障制度衔接。《粤港澳大湾区发展规划纲要》在深化内地和港澳金融合作、推进社会保障合作和养老服务产业发展等方面给予了明确指导意见。目前，越来越多的香港居民尤其是青年人北上生活、创业和就业，为建设宜居宜业的湾区生活环境，社会福利保障衔接必不可少。在目前合资格港澳居民可购买内地社保的基础上，一方面，可进一步推动香港养老福利的可跨境携带，如简化「广东计划」和「福建计划」的申请和审批手续，实现福利金跨境支付等；另一方面，在大湾区内探索建立养老保险产品两地共同审核、允许跨境购买，参照香港实行税务优惠等机制，促进湾区养老保险产品快速发展。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

马宝成 I 全国政协委员，中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）主任（院长）、教授、博士生导师 改革是推动社会发展的重要动力。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是党治国理政的重要保障。面对新时代新征程的新形势新任务新要求，以习近平同志为核心的党中央洞察时代风云、回应时代变革，在巩固党和国家历次机构改革成果的基础上，围绕构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，纵深推进党和国家机构改革，将为全面推进中华民族伟大复兴提供有力制度保障。此次党和国家机构改革特征鲜明，即旗帜鲜明地加强党中央集中统一领导、与时俱进地优化党和国家机构设置与职能结构、顺势而为地解决一些事关重大的焦点与难点问题、稳中求进地保持改革的稳定性与连续性。 面对新时代新征程提出的新任务，党和国家机构设置和职能配置同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，同构建高水准社会主义市场经济体制的要求还不完全适应。2023年3月16日，为进一步落实党的二十大关于机构改革的战略部署，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），对深化党和国家机构改革作了具体安排，适时拉开了新一轮的党和国家机构改革序幕。此次机构改革是以习近平同志为核心的党中央站在国家发展与安全以及民族复兴的战略高度，审时度势、高屋建瓴、主动变革的重大战略决策，是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的一次深刻变革，也是加快推进中华民族伟大复兴的一次自我革命。此次党和国家机构改革特征鲜明，即旗帜鲜明地加强党中央集中统一领导、与时俱进地优化党和国家机构设置与职能结构、顺势而为地解决一些事关重大的焦点与难点问题、稳中求进地保持改革的稳定性与连续性。 一、旗帜鲜明，加强党中央集中统一领导 2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂闭幕。习近平等党和国家领导人在主席台就座（图：新华社）党的百年奋斗历程表明，党中央集中统一领导是关乎党和国家前途命运、党和人民事业成败的根本问题，是百年奋斗的首要经验。党的二十大报告指出，坚持和加强党中央集中统一领导。党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善党中央重大决策部署落实机制，确保全党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，确保党的团结统一。《方案》明确提出，要以加强党中央集中统一领导为统领。此次机构改革聚焦重点行业与领域，组建了中央金融委员会、中央科技委员会、中央社会工作部、中央港澳工作办公室，进一步加强了党中央对相关工作的集中统一领导。组建中央金融委员会。金融纵向涉及中央与地方，横向涉及银行、证券、保险等诸多子行业，各子行业之间联系十分紧密，为有效防范化解金融重大风险、强化金融有效监管、推动我国金融稳健发展，亟需从宏观层面加强党中央对金融工作的集中统一领导。此次改革组建的中央金融委员会，作为党中央在金融领域的决策议事协调机构，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等，有利于统筹做好金融发展和金融监管等工作。组建中央科技委员会。科技是第一生产力。科技创新与发展涉及科技战略布局、科技体制改革、科技力量整合、基础研究推进等多方面工作，是一项复杂的系统性工程。中央科技委员会作为党中央在科技领域的决策议事协调机构，负责统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策，统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题，研究确定国家战略科技任务和重大科研专案，统筹布局国家实验室等战略科技力量，统筹协调军民科技融合发展等。中央科技委员会的组建，将进一步加强党中央对科技工作的集中统一领导，为汇聚科技力量、形成科技创新合力、推进联合攻关提供坚强的领导保障，有利于发挥我国新型举国体制在科技创新方面的显著优势。组建中央社会工作部。社会工作涉及领域广、内容庞杂、利益复杂，可谓是千头万绪，如何在千头万绪中下好「绣花功夫」？关键在于党的领导。新组建的中央社会工作部负责统筹指导人民信访工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建等工作。中央社会工作部的组建，将进一步加强党中央对社会工作的集中统一领导，推动社会组织化、社会工作系统化、社会治理一体化。组建中央港澳工作办公室。作为党中央办事机构，中央港澳工作办公室承担在贯彻「一国两制」方针、落实中央全面管治权、依法治港治澳、维护国家安全、保障民生福祉、支持港澳融入国家发展大局等方面的调查研究、统筹协调、督促落实职责，进一步加强党中央对港澳工作的集中统一领导。整体来看，加强党中央的集中统一领导贯穿于《方案》始终，是本次改革的最鲜明特征。 二、与时俱进，优化党和国家机构设置和职能配置 与时俱进是中国共产党的重要理论品格。习近平总书记强调，正确认识党和人民事业所处的历史方位和发展阶段，是我们党明确阶段性中心任务、制定路线方针政策的根本依据，也是我们党领导革命、建设、改革不断取得胜利的重要经验。随著中国特色社会主义进入新时代、迈上新征程，党和国家各项事业面临的工作形势、工作任务和工作要求等方面都发生了不同程度的变化，亟需进一步优化党和国家机构设置和职能配置，以便更好地适应时代发展、统筹「两个大局」。《方案》明确提出，要适应统筹推进「五位一体」总体布局、协调推进「四个全面」战略布局的要求，适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，坚持问题导向，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，进而推动党对社会主义现代化建设的领导，在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化。在科技方面，我国面临著以美国为首的西方国家的极限打压，国内则面临著推动经济高质量发展对科技提出的更高水准要求。此次《方案》提出组建中央科技委员会和重新组建科学技术部，其中中央科技委员会的组建，标志著我国以党中央的权威来加强对科技工作的领导，将更加顺畅地指挥调度各方科技力量，加快推进关键核心技术攻关。为更好地发挥科技部在科技发展战略规划、综合协调、资源统筹、督促检查等宏观管理职责，此次改革把科技部有关科研专案与经费等微观管理职责，划到国家发改委、农业农村部等相关部委。在「三农」工作方面，为统筹抓好以乡村振兴为重心的「三农」各项工作，加快建设农业强国，将国家乡村振兴局的牵头开展防止返贫监测和帮扶，组织拟订乡村振兴重点帮扶县和重点地区帮扶政策，推动乡村帮扶产业发展，推动农村社会事业和公共服务发展等职责划入农业农村部。在数据管理方面，新组建国家数据局，并将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设等职责划入国家数据局。此外，此次改革将国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施和承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部；将国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室；将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。这一系列改革举措进一步完善了党和国家机构设置和职能结构，为解决现代化新征程上遇到的各类挑战提供了体制保障。 三、顺势而为，解决一些事关重大的焦点与难点问题 随著我国经济社会的快速发展以及现代化进程不断加快，在金融、科技、社会治理、人口等领域出现了许多安全和发展等方面的焦点与难点问题，暴露出了党和国家机构设置和职能配置存在的短板与弱项，制约著国家安全的维护和经济社会的健康发展。此次党和国家机构改革坚持问题导向，聚焦一些事关重大的焦点与难点问题，不断加强顶层设计，优化机构设置和职能配置，加快推进重大问题的解决。在金融领域，金融是经济发展的命脉，关乎新发展格局构建与高质量发展。但近年来金融领域出现了监管职责不清、监管套利、监管乏力甚至监管空白以及金融腐败等诸多问题，严重影响了国家金融安全以及人民群众财产安全。比如，2022年，金融系统接受审查调查的人数达77人。其中，中央纪委国家监委执纪审查中管干部2名，执纪审查中央一级党和国家机关、国企和金融单位干部56名，党纪政务处分中央一级党和国家机关、国企和金融单位干部19名；「德御系」违规融资超2,000亿人民币，涉及山西省农村信用社、城市商业银行、驻晋银行、金融监管部门和金融企业等多个系统，纵跨省市县三级，波及11个市、50多个县（市、区）；2022年，河南多家村镇银行被爆无法提供取款业务，涉及的资金多达400亿人民币，储户数量在40万户左右。这些金融问题涉及范围之广、涉案金额之大，轰动全国，引起了社会高度关注，暴露出了我国在金融管理和监管等方面存在的突出问题。通过成立中央金融委员会和中央金融工作委员会，有助于在中央层面加强对金融工作的集中统一领导以及更好地协调金融监管工作，强化对金融风险以及跨市场跨行业风险防控，提高金融监管效率。在科技领域，我国面临著国外科技打压和国内技术水准有限等多重压力。2021年6月8日，美国参议院民主党籍参议员舒默、共和党籍参议员托德・扬提出「美国创新与竞争法案」，计划拨款2,500亿美元应对中国「科技威胁」。2022年8月9日，拜登正式签署《晶片与科学法案》，对美本土晶片产业提供巨额补贴，并要求任何接受美方补贴的公司必须在美国本土制造晶片。与西方发达国家比较而言，我国在工业制造、信息技术、材料、航空航天、海洋、生物医药等领域存在许多被国外「卡脖子」的核心技术难题，与发达国家仍有不小差距。此次，我国在科技领域组建中央科技委员会，有利于实现对各类科技力量进行大动员、大统筹、大整合，充分发挥我国新型举国体制在科技创新方面的优势，加快攻克「卡脖子」技术，实现科技自立自强。此外，聚焦人口、社会治理、乡村振兴等领域出现的各类堵点与难点问题，《方案》对优化党和国家机构设置和职能配置都进行了部署，将有助于推动相关问题的解决。 四、稳中求进，保持改革的稳定性与连续性 改革只有进行时，没有完成时。任何一项改革都不可能一劳永逸地解决所有的问题，社会的发展与形势的转变必然会带来许多新情况新问题，这就要求改革要兼具稳定性与连续性，从而持续巩固和拓展改革成果。纵观我国党和国家机构改革，自1982年至今，党和国家机构改革不断推进。党中央部门分别在1982年、1988年、1993年、1999年、2018年进行了5次改革；国务院机构改革5年进行一次，分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了8次改革，此次改革将成为改革开放以来第九次机构改革，同时也体现出了党中央稳中求进的改革总基调，保持了改革的稳定性与连续性。在港澳工作领域，党和国家机构改革围绕持续加强和做好港澳工作的思路，逐步提升机构规格，确保中央全面管治权的落实。2018年党和国家机构改革中把原来的「中央港澳工作协调小组」改为「中央港澳工作领导小组」，加强了党中央对港澳工作的重大支持与重要指引，为港澳近几年的发展提供了强有力支撑。此次机构改革在中央港澳工作领导小组的基础上，成立了直属中央的中央港澳工作办公室，进一步提升了机构规格，既体现了党中央对香港及澳门两个特区的重视，也体现了中央的全面管治权，有助增进政策效率。在金融监管领域，此次改革组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、统筹推进中国人民银行分支机构改革等重大改革措施，延续了2018年机构改革「大监管」的思路。比如，新组建的国家金融监督管理总局作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。国家金融监督管理总局的组建，将切实增强金融工作的权威性、专业性、科学性，体现了改革的连续性。天下之治，有因有革，期于趋时适治而已。在全面开启建设社会主义现代化国家新征程的重要历史时刻，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势地对党和国家机构改革作出适时战略部署，将为统筹好「两个大局」以及发展与安全提供坚实的制度保障，必将更好更快地推进中国式现代化建设。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

孙莹 I 中山大学法学院副教授、中山大学粤港澳发展研究院副教授、中国法学会香港基本法澳门基本法研究会理事   香港特别行政区立法和行政的关系是「一国两制」和基本法实施的重要组成部分。立法会议事规则是香港特别行政区立法会运行的法治框架，形塑著立法—行政关系。香港特别行政区立法会分别在2017年和2021年修改了其议事规则，这是香港法律政治发展的新动态，影响深远。本文是对该次立法会议事规则修改的系统分析。通过界定立法会议事规则的历史渊源，剖析议事规则修改的背景和原因，梳理议事规则修改的主要内容，本文指出议事规则的修改有利于立法会议事效率的提高和行政主导制的落实。立法会的良好运行，除了议事规则的完善之外，还需选举制度的完善和落实等配套建设。   立法机关的运作及其与行政机关的关系对于「行政主导」的实现以及维护特区长期繁荣稳定至关重要。随著中央对特别行政区全面管治权的推进、《香港特别行政区维护国家安全法》的实施、全国人大通过的《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》的落实，香港特别行政区的治理进入新时代。新形势下的立法和行政关系需要学者们的关注和研究。立法会议事规则是使立法会正常运转的制度框架，从而成为观察立法和行政关系的窗口。2017年12月香港特别行政区立法会通过了《香港特别行政区立法会议事规则》（以下简称《立法会议事规则》）的修改，2021年3月立法会再次通过其议事规则的修改。立法会议事规则修改的法律依据、修改的主要内容、议事规则修改对于立法会实际运作和香港政治制度运行的影响分别是什么？本文试图对以上问题做出初步的探索和解答。  香港立法会议事规则的法律渊源   2022年12月19日，行政长官李家超在立法会综合大楼会议厅为四名2022年立法会选举委员会界别补选当选议员监誓。图为李家超（右）为尚海龙（左）监誓（图：香港特区政府新闻处）议事规则的制定和运行是立法机关制度化的标志。香港特别行政区立法会议事规则的渊源包括立法会的前身立法局会议常规、香港特别行政区基本法及香港特区本地法、立法会主席的裁决等。 （一）立法局会议常规  《立法局会议常规》（Standing Orders）是《立法会议事规则》（Rules of Procedures）的主要渊源。议事规则工作小组曾解释说，「......我们应该采纳一套被香港市民大众认识和接受的立法程序。由于现时香港立法局所采用的《会议常规》行之已久，除部分条文须按《基本法》作出适应外，其余大致可以沿用」。 而立法局会议常规的依据则是英国议会下议院的议会制度。英国议会下议院议事规则的影子在香港立法局议事规则中随处可见。例如，1858年通过的立法局第一部《会议常规及规则》规定法案及其修正案草案二读后交付「为此目的而委任的委员会」，这来源于英国下议院将法案交付专责委员会的做法。1929年会议常规还特别注明，一些情形如果会议常规没有做出规定，就必须依照英国下议院的惯例。1966年立法局主席批准议员休会待续辩论的申请。这也是依据英国下议院休会待续辩论的惯常做法。1968年会议常规又做出修改，各篇章对应立法机关各项职能，遵循英国议会《会议常规》的篇章结构。回归后的香港立法会议事规则沿用了这种根据议会职权分列的篇章架构。 如果说香港立法局会议常规早期的演变主要是为了与英国下议院议事规则保持一致，而不断趋于制度化、规范化和可操作化，那么后期则主要是为应对中英对港的政权交接，在立法局内设置新机构、改变立法局成员构成、赋予立法局及其成员新的权力，因应这些变化对立法局会议常规做出修改。1985年立法局通过《立法局（权力及特权）条例草案》。同年首批功能界别议员进入立法局。1986年立法局会议常规取消了非官守议员的表述。1991年会议常规修订，在立法局设置副主席职位，主持立法局会议。1992至1993年间立法局成立内务委员会、法案委员会及事务委员会。1993年立法局从议员中产生立法会主席，总督不再兼任。1994年立法局成立秘书处。1995年所有的立法局议席都不得再由政府官员担任，官守议员的表述成为历史。上述种种变化都导致立法局会议常规的修改。总体而言，会议常规一方面通过新机构和新权力的设置，对立法局及其议员进行扩权，另一方面又规范其权力的行使。截至回归之前的立法局会议常规的历次修改最终形成了立法会议事规则的雏形。 （二）香港基本法及本地法  《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）在两个层面上作为立法会议事规则的渊源：第一个层面是立法会的权力和权力行使方式被直接规定于《基本法》；另一个层面是规定议事规则不得抵触《基本法》。《基本法》第七十五条规定，「立法会议事规则由立法会自行制定，但不得与本法相抵触」。中国政府对香港恢复行使主权，香港被重新纳入国家治理体系以来对立法会议事规则的讨论主要是围绕其是否符合《基本法》而展开的。立法会议事规则的制定目的是为了落实《基本法》赋予立法会的权力，为立法会及议员行使《基本法》赋予的权力提供具体的可操作的程序，而不能超出《基本法》赋权的范围。监督立法会议事规则是否符合《基本法》的机制或渠道包括：（1）立法会议事规则委员会的研究检讨；（2）议员的提案或者提出司法覆核；以及（3）学者和媒体舆论的观察讨论。第一次对立法会议事规则与《基本法》契合程度的质疑就是以议员提出司法覆核的形式出现的。 （三）立法会主席的裁决 回归前立法局主席以及回归后立法会主席的裁决也是议事规则的渊源之一。这也是普通法法系地区的普遍做法。如英国、加拿大、澳大利亚及新西兰的议会中，议员就议会规则问题或议案、法案、修正案问题提出要求，议会议长根据其对议事规则的理解并结合前任议长的裁决先例，做出决定和诠释。 （四）议事规则的补充和例外  在《立法会议事规则》之外，还有《内务守则》、委员会程序作为对立法会会议制度的补充。《内务守则》由内务委员会制定，适用于全体议员，包含多项指引，旨在补充《立法会议事规则》的不足。立法会各委员会亦可以自行决定其自身及其辖下小组委员会的行事方式及程序。即使《立法会议事规则》的规定再详尽，也有挂一漏万，无法为议员在具体情形中的行为提供指引的情况。此时，立法会可以通过决议提供《立法会议事规则》还没有规定的程序。此外，香港本地条例中的与议事规则相关的内容也构成香港立法会议事规则的渊源。例如，《释义及通则条例》、《立法会条例》、《立法会（权力及特权）条例》等。 由上可知，修改前的香港立法会议事规则深受回归前的立法局议事规则的影响，并且主要参考了英国议会下议院的议事程序。这为日后立法会议事规则的屡次修改埋下伏笔。   立法会议事规则修改的动因   截至2021年3月，于1998年7月2日采用的香港立法会议事规则已经经过多次局部修订。《立法会议事规则》本身的规则缺漏是修改的主要原因。较长时间以来，立法会一些反对派借法律漏洞大肆「拉布」。首先是关于修正案的规定不明，《基本法》第七十四条规定了立法会议员提出法律草案的权力及其限制，即议员不可以提出涉及公共开支、政治体制或政府运作的法案，但是并没有明确指出议员是否可以对此提出修正案。《基本法》附件二又明示议员可以对政府法案提出修正案。立法会内的少数派于是利用这点提出海量的修正案以阻碍议事。其次是关于会议法定人数的门槛，《基本法》第七十五条规定立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。原《立法会议事规则》第十七条规定立法会及全体委员会的会议法定人数不少于全体议员的二分之一。如出席会议的议员不足法定人数，有人向立法会主席或全体委员会主席提出此事，立法会主席或全体委员会主席就必须传召议员到场，俗称「点钟」，15分钟后，如果到场议员还不足法定人数，立法会主席或全体委员会主席就宣布休会待续。利用上述规则漏洞，「拉布」的主要方式为进行冗长辩论、多次质疑规程问题、提出大量修正案、频繁点算人数、多次或轮流发言、缺席至低于会议法定人数、提出中止待续或休会待续议案、扰乱会场秩序等等。对议案法案提出海量修正案拖延通过，是使立法会空转；利用清点法定人数俗称「点钟」的方式拖延时间，是使立法会停转。「拉布」集中的领域可分为财政开支、经济民生、政治制度三类。「拉布」的泛滥拖延立法会尤其是财务委员会的会议程序，导致审议法案和拨款申请的时间大大延长，使立法会工作进度缓慢，涉及香港经济和民生的法律和拨款受到拖延。「拉布」阻扰议事进程，是立法对行政制约的一个极端的表现，因此阻止议员滥用《立法会议事规则》进行「拉布」、加强立法会的运作效率是修改的重要目的。由于「拉布」对民生的影响，多数香港市民支持修改议事规则以减少议会「拉布」现象，这也是修改《立法会议事规则》的民意基础。修改议事规则需要一个合适的时机。2017年4月香港高等法院对梁国雄、姚松岩等四位议员做出司法覆核判决，宣布四位议员宣誓无效，取消议员资格，至此反对派由于宣誓行为不当共丢失6个议席，涉及5位地区直选议员和1位功能界别议员。如果在补选之前完成表决或者补选议席再由建制派取得，那么修改议事规则的议案或可通过。事态的发展也确实如此，补选之后6个议席全部由建制派议员赢取。DQ事件的直接结果就是建制派在立法会的功能界别议席和分区直选议席中都占据了多数，建制派议员提出的法案就存在「双过半」的可能性。在这样的时机下，2017年10月中旬38位建制派议员联合向议事规则委员会提出多项修订建议。香港立法会于2017年12月15日完成《立法会议事规则》的修订表决，通过多项规则的修订。   2017年《立法会议事规则》 修改的主要内容   （一）巩固和提高立法会主席的地位 在《立法会议事规则》修改之前，立法会主席在主持议会时也拥有一定的职权，决定议员的发言顺序和时间，防止阻碍议事而打断议员的发言，以及命令行为极不检点的议员中止继续参加会议。在「梁国雄诉立法会主席」一案的判决中，法院也认可立法会主席拥有「剪布」权。但是，立法会主席有权往往不能自然地行权，原《立法会议事规则》也没有刻意突出立法会主席区别于一般议员的重要地位。2017年修订通过后的《立法会议事规则》（以下简称2017年《立法会议事规则》）开篇单独规定立法会主席的特殊身份，强调其职权，无论从规则的内容和结构上来看立法会主席的地位都有所上升，也为立法会主席行使后续的多项职权强化了合规性。 （二）加强立法会主席主持会议的职权 2017年《立法会议事规则》新赋予和扩大了立法会主席的多项职权，不仅使其在安排和处理会议事项上享有更多自主权，而且在反对派议员过去惯常「拉布」的程序关口著力增强立法会主席乃至委员会主席对会议的控制。尤其是赋予立法会主席合并修正案的职权，遏制通过提大量修正案以「拉布」的意图。2017年《立法会议事规则》赋予立法会主席选择并合并修正案的酌情权，并赋权立法会主席进行合并判断，立法会主席可以「要求任何曾就议案或修正案做出预告的议员解释其议案或修正案的主题，使立法会主席可就此事宜做出判断及考虑有关解释」；赋予全体委员会主席在滥用程序情况下否决休会待续议案的权力，也就是说主席有权界定滥用程序的范畴，判断某项休会待续议案是否属于该范围。 此外，2017年《立法会议事规则》多处规定某项程序包括「新闻界及公众人士离场」须经过立法会主席的同意才能进行。 在原《立法会议事规则》基础上，立法会主席决定会议日期及时间、维护会场秩序的职权范围扩大。2017年《立法会议事规则》第十四条规定立法会主席如果认为有必要继续处理未完事项，可以命令在「任何时间或任何一天继续为此目的举行会议」。该条新规定也适用于法定人数不足情形，第十七条补充规定，如果因为出席人数不足而造成「流会」，立法会主席可按《立法会议事规则》第十四条（会议日期及时间）的规定，于立法会主席命令的时间或日期复会继续处理有关事项。原《立法会议事规则》第四十五条规定：「立法会主席、全体委员会主席或任何常设或专责委员会主席如发觉有议员在辩论中不断提出无关的事宜，或冗赘烦厌地重提本身或其他议员的论点，于向立法会或委员会指出该议员的行为后，可指示该议员不得继续发言」，2017年《立法会议事规则》将「常设或专责」删除，使中止议员不当发言的职权扩大至任何委员会主席，这意味著在其他委员会会议中议员利用不当发言拖延时间的操作空间被压缩，委员会主席的职权扩大。 （三）降低全体委员会的法定人数要求 如上文所述，原《立法会议事规则》第十七条将立法会会议和全体委员会的法定人数均规定为不少于全体议员的二分之一，这是来源于《基本法》第七十五条的规定。2017年《立法会议事规则》将立法会会议和全体委员会的法定人数区别对待，全体委员会只需包括主席在内的20名委员即可召开。 （四）提高组成专责委员会的人数要求 原《立法会议事规则》第二十条规定：「如有不少于20名议员起立，呈请书即告交付内务委员会处理」。这意味著只要20名议员起立合意，就可以成立「专责委员会」调查政府高官。专责委员会有权邀请证人接受讯问并提供文件等证据。前行政长官梁振英、前廉政专员汤显明就被这个委员会调查过。2017年《立法会议事规则》将起立人数调整上升至全体议员的二分之一即35人。在DQ事件发生之前，立法会的反对派议员在28人左右，可以达到20人的门槛，但是达不到全体议员的二分之一。这条规定使得反对派议员组成专责委员会的难度大大增加。 （五）进一步规范议员发言程序 2017年《立法会议事规则》限制议员的发言时间和内容，规范议员修正案的提出。首先，原规则关于「点名表决」的时间规定是在点名表决钟声响起五分钟后立即进行，而新规则第四十九条修改为议员可无经预告而立即动议「就法案的任何条文或任何修正案进行点名表决时，立法会或全体委员会须在点名表决钟声响起一分钟后立即进行各该点名表决」，即议员可动议缩短点名表决的钟声时间，动议通过后立法会主席可以无经辩论而将议案提出的待决议题付诸表决，减少大量的辩论时间。其次，2017年《立法会议事规则》第三十八条新增规定，已就某议题发言的议员可再次发言，解释其被误解的发言内容，但是「只可就被误解的部分发言」。另外，议员提出数以百计的修正案的机会减少，第五十七条将「两项或以上修正案组成的系列修正案」与「琐屑无聊或无意义的修正案」并列，同归为不可动议的修正案。 2021年《立法会议事规则》 修改的主要内容   2017年《立法会议事规则》修改后的第一个会期，即2017年至2018年会期内，立法会通过的法案较上一个会期明显增多。在2017年底议事规则修改后，预算修正案的数量急剧下降，2016年反对派议员还提出多达2,200项的修正案，到2018年却仅提出230项，财政开支类议案的「拉布」战况明显缓和，从一个侧面反映出立法会议事规则修订的效果。然而反对派随即炮制了新的「拉布」形式以阻碍议事，例如2019至2020年立法会委员会主席的选举耗时半年，积压大量议案法例，有议员冲击主席台扰乱秩序。于是2021年2月立法会议事规则委员会就修订《议事规则》及《内务守则》的建议进行咨询，咨询文件写明启动修改程序的背景理由是「鉴于立法会及委员会过往的拉布事件、委员会主席的选举过程冗长、某些议员行为极不检点并滥用程序干扰立法会及委员会的会议过程」，而修改的目的是「以进一步确保议会能以有效及具效率的方式运作，紧贴最新事态发展，同时维护议员发言及辩论的权利」。2021年3月26日通过的《立法会议事规则》（以下简称2021年《立法会议事规则》）新增或修改的主要有以下内容。 （一）进一步加强立法会主席主持会议的职权 2021年《立法会议事规则》第三十七条第一款赋予立法会主席或全体委员会主席酌情调整议员辩论时间及发言时限的权力。第四十五条建立起点名及暂停职务机制，即如果存在议员行为极不检点的理由，立法会主席可在任何其认为适当的时间，将该议员点名。被点名的后果是严重的，凡有议员被立法会主席点名，立法会主席须就立法会代理主席随即动议的议案提出「（该议员姓名）的立法会职务予以暂停」的待决议题。根据第四十五条的规定，被暂停立法会职务的议员须立即离开会议厅，被暂停职务期间不得行使《基本法》第七十三条赋予立法会的诸项职权。 以上规定如果得到严格的执行，可以杜绝立法会内议员冲击主席台、投掷异物、人身攻击等乱象。 （二）完善立法会的辩论中止待续程序 以往「拉布」的主要表现形式之一是无休无止的辩论，也就是被批评的「议而不决」现象。《立法会议事规则》原来的规定是，立法会会议上就某个议题起立发言的议员可无经预告而动议一项即将辩论中止待续的议案，这时就由立法会主席提出该议案的待议议题。2021年《立法会议事规则》第四十条规定了若干种不可无经预告而动议将辩论中止待续的议案。并且规定，如果立法会主席认为议员动议现即将辩论中止待续的议案是滥用程序，可决定不提出该议案的待议议题，或无经辩论而把议题付诸表决。这项规定也可以视为对立法会主席的赋权条款，如果运用得当，可以大大改善立法会内「议而不决」的冗长无效率议事。 （三）完善委员会正副主席任期制度 2021年《立法会议事规则》第七十九条新增规定，委员会在任正副主席任期延长至下一会期正副主席选出之前，该规定主要是为维持委员会的正常运转，使委员会事务在委员会主席选举期间得以正常运行。   修改《立法会议事规则》 的影响及启示   首先，立法会议事规则的修改，对于提高议事效率，维持立法会秩序，加强行政主导有著正面的效用。立法会议事效率提高，也能缓解「拉布」所积压的经济、民生等待议问题，回应香港市民的现实需求，修补香港社会的裂痕，如果市民对政局稳定的满意度上升，有助于提高政府的公信力和权威，那么自然有利于行政主导制的推行。《立法会议事规则》的修改使香港立法会更便捷、快速地为行政机关提供多数支持。2016年至2017年会期内，提交的法案为30项，通过法案数量为13项；2017年修改议事规则后，2017年至2018年会期内，提交的法案为24项（其中23项法案由特区政府提交），通过法案数量为28项。 其次，修改《立法会议事规则》，使得建制派议员从「点钟」魔咒中解放出来，可以有更多时间接触选区服务选民。其实在DQ事件与补选之后，建制派在立法会已经获得双过半的优势，政府法案或者建制派议员的法案在立法会通过的可能性是很大的。反对派议员的「拉布」只能阻挡一时，最终是无力阻碍法案通过的。「拉布」对建制派最大的影响，是建制派议员必须留够人数在立法会以应付「点钟」防止流会，因而许多建制派议员的行动受限。反对派议员只需留下一人要求「点钟」，其余议员都可以处理别的公务或者接触选民扩大影响。而建制派议员为了防止流会，不得不制作排班表轮流留守立法会。《立法会议事规则》修改后，全体委员会的会议上建制派只需十几人到场，其余议员可以接触市民做地区工作。 第三，高效议事的背后是精简议事程序、减少议事时间。修改后的《立法会议事规则》削减了立法会对政府的部分制约作用，使议事程序加快，少数反对派议员表达意见的机会更少，就有可能寻求别的途径宣泄意见或完成政治表现。如果立法会内部自身的平衡无法形成，会导致议会本身勉强可以借以寻求共识的议事机制失效。因此，一方面需要通过议事规则的修改杜绝立法会内的乱象，另一方面还需保证立法会的监督制衡作用的发挥。 第四，立法会内政治力量的对比取决于选举，而非《立法会议事规则》。2017年《立法会议事规则》修改后，仍有「拉布」和「揽炒」的现象存在于立法会，说明香港立法会的善治，不能仅凭议事规则的修订，还需其他配套制度的发展。随著2021年全国人大通过的《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》的落实，香港特别行政区选举制度的完善，立法会议席的分配形势也发生变化，立法会的运转更加有序，达到与行政的良性互动。 第五，立法会的选举制度和议事程序的完善，需要放在「爱国者治港」的大局中去设计和执行。「爱国者治港」已经成为当下的共识。民主的共识模式追求尽量扩大参与政府决策的机会和凝聚关于政策的共识，政府的存在和运行有赖于多种政治势力的合作，强调求同存异，分享行政决策。陈弘毅教授认为这对于香港政制是有启发的。行政主导制的初衷之一是为了维护香港的繁荣稳定，一个良好的立法会议事规则应当能在主席、议员的权力分配和立法会的宪制地位之间取得一个平衡点，在议会内部化解分歧、达成共识。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

宋小庄 I 华南师范大学青少年教育研究中心客座教授  在过去，香港特区历届行政长官都视基本法第23条立法为畏途。香港国安法的制定，为基本法第23条立法扫除了主要障碍。当下，香港不仅要完成基本法第23条立法，并且要完善《刑事罪行条例》、《官方机密条例》和《社团条例》等相关法律，包括对现行条文作出废除、新修订、新立法和适应化，从法律层面确保实现中央对香港特区的全面管治权。   一、概述   对涉及《刑事罪行条例》、《官方机密条例》和《社团条例》的修订、新立法，在法理上都不应当有溯及力，但对上述条例的适应化却应当有溯及力，才符合基本法的立法原意（图：香港特区政府新闻处）香港国安法第3条第1、2款规定，「中央政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任」，「香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任」。第7条又规定，「香港特别行政区应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法，完善相关法律」。根据全国人大的授权，全国人大常委已经制定香港国安法并按法定程序列入基本法附件三，2020年6月30日香港国安法正式生效后，香港特区仍要完成基本法第23条的立法，并完善相关法律。这就涉及香港国安法与基本法第23条立法的关系。2003年香港特区曾因该等立法，对香港《刑事罪行条例》、《官方机密条例》和《社团条例》进行未完成的修订，这就涉及到该等立法范畴。该等立法或修订是广义的，包括对现行有关条文作出废除、新修订、新立法和适应化，这就涉及到该等立法方法。这些关系、范畴和方法不但具有理论意义，而且具有实践意义，都需要深入论述，才能把香港国安法和基本法第23条规定的立法工作做好，才能实现中央对香港特区的全面管治权，才能符合「一国两制」下维护和保障香港的国家安全，并对香港特区的正当管治、社会稳定、经济繁荣、民生改善，做出不可或缺的贡献。   二、香港国安法与基本法第23条立法的关系  与基本法一样，香港国安法也是全国性法律，列入基本法附件三，是上位法。两者都是符合「一国两制」的原则、符合宪法的。香港国安法与基本法第23条授权本地立法的目的，都是为了保障香港的国家安全。从这个意义上说，都是同一系统的法律，有共同的立法指导思想，有基本相同的解释规则，在执行机制上也不应当有原则上的区别。香港国安法的原则性和具体性条文，都可以在维护和保障香港特区国家安全的整个系统中运作，基本法第23条授权的香港特区立法，不论是通过什么方法完成，都是香港特区法律，也都是下位法。下位法不得抵触上位法，也都应与上位法配套。广义地说，该等立法，不但是基本法第23条授权的，也是香港国安法授权的。 在维护和保障香港特区的国家安全的系统上，香港国安法的规定皆可适用，皆可配套。例如：香港国安法关于中央对国安事务负有根本责任、香港特区负有宪制责任，关于尊重和保障人权的规定，关于法治原则的规定，关于国安委和驻港国安公署的规定，关于警队国安处和律政司专门检控国安案件的部门的安排，关于效力范围、案件管辖、法律适用和程序，关于保释和指定法官制度，关于陪审员的限制，关于执法人员的管辖和豁免等等。在处理有关国安案件中都应当体现出来。当然，香港国安法第59条作证例外的规定也是适用的。 香港国安法明确说明没有溯及力，但基本法第23条的授权立法却未必如此。对涉及《刑事罪行条例》、《官方机密条例》和《社团条例》的修订、新立法，在法理上都不应当有溯及力，但对上述条例的适应化却应当有溯及力，才符合基本法的立法原意。理由是： （一）所谓适应化，就是把香港原有法律中有关条文不适应香港回归后「一国两制」的情况作必要变动，但可以保留有关条文的内容和含义。就如1997年2月23日《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》第4条所说：「采用为香港特别行政区法律的香港原有法律，自1997年7月1日起，在适用时，应作出必要的变更、适应、限制和例外，以符合中华人民共和国对香港恢复行使主权后香港的地位和《基本法》的有关规定」。这是说，采用适应化方式的生效时间是自1997年7月1日，溯及香港回归之时。 （二）原有法律的适应化可以有两种程序：一是适用时的适应化，由香港特区行政、立法、司法机关「在适用时」适应化；二是在「非适用时」的适应化。但都有统一的适用时间，溯及香港回归之时。 （三）适应化有变更、适应、限制和例外四种，有符合中华人民共和国对香港恢复行使主权后香港的地位和基本法的两个标准。该等法律的适用，包括对危害国家安全的惩治，香港原有法律既然可维护和保障英国的国家安全，就没有理由不能维护和保障中国的国家安全。 （四）在不抵触基本法的前提下，香港原有法律才能保留。在全国人大常委会宣布抵触者外，才可以采用为香港特区法律。而全国人大常委会在1997年2月23日已作此宣布，故从香港特区成立时，不抵触基本法的香港原有法律可以成为香港特区法律。   三、基本法第23条立法所禁止行为的范畴   香港国安法已经列入香港基本法附件三，已构成基本法的组成部分。基本法第23条规定了七宗罪，香港国安法规定了四宗罪，其中有两宗罪涵盖了基本法第23条的部分立法，不论是否对香港现行的条例作出进行新修订、新立法和适应化，在内容上应当尽可能避免与香港国安法的有关内容发生重复或抵触。如果发生重复或部分重复，香港本地法律地位较低，就有可否互补、何者优先适用的问题。一旦抵触，也会发生是否要提请全国人大常委会作出解释决定的问题。在香港现行法律中，也可能有与基本法第23条立法所禁止行为重复或部分重复的内容的存在。因此，法律范畴是不能回避的问题。 （一）基本法第23条要求立法禁止危害国家安全的犯罪行为有：叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国的政治性组织或团体在香港进行政治活动、香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系等七宗。其中，香港国安法第20和21条已禁止分裂国家罪，包括本罪和煽动本罪两种，涵盖基本法第23条禁止分裂国家的行为；第22和23条已禁止颠覆国家政权罪，包括本罪和煽动本罪，并略微扩大基本法第23条禁止颠覆中央政府的行为的范围，就可以不必在本地立法中重复。基本法第23条立法禁止的行为就可限于叛国、煽动叛乱、窃取国家机密、外国政治性组织或团体在香港进行政治活动、香港政治性组织或团体与外国政治性组织或团体建立联系五宗罪的范围。 （二）关于「叛国」。《刑事罪行条例》第2、3条规定了「叛逆」罪、「叛逆性质的罪行」，可以认为「叛逆」罪属于叛国罪；「叛逆性质的罪行」属于「煽动叛国」罪；第5条规定了「袭击女皇」。该等罪行与内地有所不同：一是内地触犯（煽动）叛国罪的犯罪主体是具有重要地位的特殊主体（人物），而香港有关犯罪却是一般主体，但同样都是危害国家安全罪。二是内地没有专设袭击领导人的犯罪，只有「侵犯人身罪」的系列，但未必列为危害国家安全罪，而在香港「袭击女皇」却是危害国家安全罪。虽然现在女皇已经故去，换了国王，但「袭击国王」也是危害国家安全罪。因此，在基本法第23条立法上，可以废除第5条的「袭击女皇」罪，但对「叛逆」罪、「叛逆性质的罪行」可作适应化的处理。 （三）关于「煽动叛乱」。《刑事罪行条例》第6、7、8条有涉及「煽惑叛变」、「煽惑离叛」和「搜查及防止发生第7条所订罪行的权力」规定。  1、《刑事罪行条例》第6条的「煽惑叛变」是2012年2月17日修订的，其犯罪行为是劝诱解放军人员放弃职责及放弃向国家效忠、煽惑上述任何军人叛变或作出叛变性质的行为，或召开或试图召开叛变性质的集会。其最高量刑是终身监禁，属于香港回归后的适应化，但对累赘的行文可以再适应化，其生效有溯及力。 2、《刑事罪行条例》第7条的「煽惑离叛」也是2012年2月17日修订的，其犯罪行为是企图劝诱解放军军人或香港特区警队及其附属机构成员放弃职责及向国家效忠，明知他们任何人行将弃职或擅离职守或被羁押，仍协助、藏匿或施救，或意图协助、教唆、怂使或促使以上任何罪行发生，或管有或散发有关传单。其最高量刑是第2级罚款及监禁两年，也属于香港回归后的适应化，但对累赘的行文，可以再适应化，其生效有溯及力。 3、《刑事罪行条例》第8条的「搜查及防止发生第7条所订罪行的权力」，顾名思义，这是程序性的规定，可以保留。但对该条提到的「警务人员」和「警方」，应当作符合香港国安法第16、17条的理解和解释。 （四）关于「煽动罪」。 基本法第23条没有要求对《刑事罪行条例》第9条「煽动意图」和第10条「罪行」（「煽动罪」）作出修订，这不在基本法第23条的立法范畴内，但当年2003年的立法草案却要废除，这似为误解。在逻辑上，基本法第23条有「煽动叛乱」的立法要求，但没有「煽动罪」的立法要求，故不在第23条立法范畴内，原因是香港原有法律中已经有了，但不等于要废除。如要废除，就要以是否抵触香港基本法来衡量。《刑事罪行条例》第9条「煽动意图」和第10条「罪行」并没有抵触香港基本法，完全可以保留。况且，该两条犯罪的犯罪主体是任何人，正好可以与第6条和第7条煽动特殊主体的条文相辅相成，成为配套。 香港对刑事罪行通常不规定时效，但《刑事罪行条例》第11条规定了对第9至10条的检控只限6个月时效，这是不必要的限制，可以考虑作出修改，但不作为第23条的立法。 （五）关于「窃取国家机密」。2003年香港特区政府是以修订《官方机密条例》来满足基本法第23条「窃取国家机密」的规定的，值得商榷。在回归以前，香港就是世界知名的「谍报中心」之一。新中国成立后香港是西方搜集中国情报的重要基点。英国并不需要在香港保护英国的国家机密，《官方机密条例》可以说是摆设。但当前中美博弈激烈，香港位处前沿，香港回归后的若干政治事件可以证之。 为此，香港国安法第29、30条规定「勾结外国或者境外势力危害国家安全罪」，又设立香港国安公署，明显有针对性。过去香港要保护英国的国家机密，现在香港要保护的是中国的国家机密。香港应当与时俱进，在认知上，与国家保持一致，才能维护和保障国家机密。在香港国安法实施后，香港再也不应该被西方国家称为世界「谍报中心」之一，这样既不符合中华人民共和国恢复对香港行使主权后香港的地位，也不符合基本法和香港国安法的规定。为了防范香港成为美英等国的「谍报中心」，香港应当根据香港国安法和《中华人民共和国反间谍法》及其实施细则的规定，建立香港本地维护和保障国家机密的规范，并兼顾到非传统的科技安全、网络安全等国家安全问题。 （六）关于《社团条例》。香港回归时，基本法第23条「禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动」、「禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系」，均在《社团条例》回归当天生效，但有三个该修订方面的问题务必改进：一是该条例「释义」第2（1）（2）条涉及「政治性组织或团体」的定义应当合称，不应分类，应当涵盖所有政治活动的组织或团体，包括非政府组织，而不能仅限于政府、政党及其代理人，把政党限于主要功能或宗旨是参选或为候选人宣传的组织也似有不足。二是同上条，该条例对「政治性」和「政治活动」尚无定义，无法禁止外国的政治性组织或团体在香港进行政治活动。三是该条例「释义」第2（2）条，香港很多政治性或进行政治活动的组织或团体都不在《社团条例》注册，《社团条例》排除对在其他条例注册的、政治性的组织和团体、还进行政治活动的组织或团体的管辖和规管。这并不符合基本法第23条的授权禁止的原意。 这不意味著，《社团条例》的原有修订都有问题，有的规定仍然有用，如处理「港独」组织的第8和18条条文。但在回归时或回归后修订的条文就只能称为现行法律，不能称为原有法律。该等条文有问题存在，就要有新的修订。对政治性组织或团体的定义过于狭窄，对非政府、非政党的政治性组织或团体未作限制，有所遗漏。对禁止香港特区的政团与外国的政团建立联系的规定，豁免了在《公司条例》、《合作社条例》和《职工会条例》等条例注册的香港政团，规管不了在《公司条例》等条例注册的政党，为违法政团开脱。凡此种种，应再修订，才能满足香港国安法和基本法第23条的要求。   四、基本法第23条立法的适应化问题   对香港原有法律进行适应化要符合两个条件、四个方法。两个条件指：一是符合中华人民共和国对香港恢复行使主权后香港的地位；二是符合香港基本法的有关规定。四个方法包括变更、适应、限制或例外。适应化大多比较简单，部分比较困难，但并非不可能。 《刑事罪行条例》第9至10条的「煽动罪」虽然不属于第23条立法的范畴，但也有适应化的要求，进行适应化也容易，只要对条文中的「女皇陛下」、「女皇陛下领土」、「女皇陛下子民」作适当的变更、适应、限制或例外，使之符合中华人民共和国恢复行使主权后香港的地位和基本法有关规定，这并没有太大难度。 1997年2月23日《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》附件三第1条规定：「任何提及『女王陛下』、『王室』、『英国政府』及『国务大臣』等相类似名称或词句的条款，如该条款内容是关于香港土地所有权或涉及《基本法》所规定的中央管理的事务和中央与香港特别行政区的关系，则该等名称或词句应相应地解释为中央或中国的其它主管机关，其它情况下应解释为香港特别行政区政府。」 根据上述指引，做起来不难，可以示范上述「煽动罪」如下： 1、第9（1）（a）条：由于句中提到香港政府，则「女皇陛下」可变更为「中央政府」；「女皇陛下的领土」可变更为「中国的领土」。2、第9（1）（b）条：由于句中提到「香港居民」，则「女皇陛下子民」可变更为「中国公民」。第9（2）（c）条也类似。3、第9（2）（a）条：由于句中提到「女皇陛下在其任何措施上」，则可变更为「中央政府和香港特别行政区政府在其任何措施上」。 4、第10条：无需变更。 再试举《刑事罪行条例》第3（1）条「叛逆性质的罪行」的较难之例。引号外的内容是：任何人意图达到「……」并以任何公开的作为或以发布任何印刷品或文件表明该意图，即属犯罪。最高处罚是终身监禁。该内容可保持不变。但引号内的内容要实现适应化，引号内的句子可考虑变更或适应如下： 1、第3（1）（a）条：引号内的句子是「废除女皇陛下作为联合王国或女皇陛下其他领土的君主称号、荣誉及皇室名称」。可考虑变更为：「废除中华人民共和国国家主席称号，废除中华人民共和国的国旗、国徽和国歌」。 2、第3（1）（b）条：引号内的句子是「在联合王国或任何英国属土境内向女皇陛下发动战争，旨在以武力或强制手段强迫女皇陛下改变其措施或意见，或旨在向国会或任何英国属土的立法机关施加武力或强制力，或向其作出恐吓或威吓」。引号内的句子可考虑变更为:「在中华人民共和国境内向中央政府发动战争，旨在以武力或强制手段强迫中央政府改变其措施或意见，或旨在向全国人大及其常委会、中央政府、香港特别行政区政府和立法会施加武力或强制力，或向其作出恐吓或威吓」。 3、第3（1）（c）条：引号内的句子是「鼓动外国人以武力入侵联合王国或任何英国属土」。引号内的句子可考虑变更为:「鼓动外国势力以武力入侵中华人民共和国及其不可分离的香港特别行政区」。 可见，采用变更的方法进行适应化，比新立法更为容易。新立法可能发生过于宽松或过于严苛的抗争，但采用适应化的方法通常不会发生这种争论。在过去，香港特区历届行政长官都视基本法第23条立法为畏途，但采用适应化的方法，反对立法的力量就会大大减少，行政长官就不会再有视第23条立法为畏途的感觉了。   五、小结   香港国安法的制定为基本法第23条立法扫除了主要障碍。这也与香港社会由乱到治、立法氛围改善的结果分不开。香港也已建立了有关维护国家安全的法律制度和执行机制的大系统，有可能把基本法第23条立法置于该系统内。制定「分裂国家罪」和「颠覆国家政权罪」曾是基本法第23条的难题，这个难题现已由香港国安法克服了。只要对《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》采用适应化和其他适当的方法，其他各种问题都可以迎刃而解了。 关于禁止「叛国」。《刑事罪行条例》已有第2条禁止「叛逆」和第3条禁止「叛逆性质的罪行」，不必重新立法，只要对原条文作适应化就行了。「叛逆」可改名为「叛国罪」；「叛逆性质的罪行」可改为「叛国性质的罪行」。在内地「叛国罪」的犯罪主体不是任何人，而是重要人物。但在香港特区，「叛逆」和「叛逆性质的罪行」的犯罪主体却是任何人，更为符合香港的具体情况。对不限制特定的人触犯危害国家安全的犯罪，通常要有触犯「本罪」和「性质相似本罪的煽动」的不同的处罚。前者较重，后者较轻。适应化也要有合理的安排。 适应化的目的是要「符合中华人民共和国对香港恢复行使主权后香港的地位和《基本法》的有关规定」。适应化的要点：一是有关法律条文是「在适用时」进行适应化，未适应化并不是不能适用的原因。不抵触香港基本法的香港原有法律没有过时，依然有效，回归后可以适用。二是「在适用时」进行适应化，不等于新立法，也不等于修改，具有溯及力。三是适应化是指替换，但不是简单替换，可包括「变更、适应、限制或例外」，以符合国家对香港恢复行使主权后香港的地位和《基本法》的有关规定。四是回归后发现有的法律与香港基本法相抵触，根据基本法第160条第1款的规定，可以按基本法规定的程序处理。这样既维护了香港基本法的权威，又不会在第23条立法完成前任由触犯有关犯罪行为的嫌犯脱罪。 香港原有法律也有「煽动罪」，基本法第23条只要求制定「煽动叛乱罪」禁止。为此，《刑事罪行条例》第6条已有「煽惑叛变」，第7条也已有「煽惑离叛」等规定，作进一步适应化就可以了。《公安条例》第19条也已有「暴动罪」，对该等罪行的定性的难题也在无形中化解了。 剩下的难题反而是制定「窃取国家机密罪」，对窃取国家机密犯罪和《社团条例》对有关政团的禁止性犯罪的惩治。对素有世界「谍报中心」之一的香港惩治「窃取国家机密罪」是非常不容易的，在内地这是以《刑法》和《反间谍法》及其实施细则来应对的，香港特区应当吸取内地有关的经验，制定具有特色的香港本地法律。由于当年《社团条例》匆忙修订的缘故，出现了错漏，对「政治性组织或团体」的定义不完整，对「政治活动」缺乏定义，又允许「香港的政治性组织或团体」在无法进行规管的各种条例游走，还得到《社团条例》的豁免。这种情况不应当继续下去了。 广义来说，对基本法第23条立法有两点值得注意：一是就香港基本法的体系而言，香港国安法列入基本法附件三，根据1990年4月4日《中华人民共和国国家主席令第二十六号》和《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，香港国安法就是基本法的组成部分。二是从维护和保障香港的国家安全来说，基本法第23条立法是香港国安法所含国家安全法律制度和执行机制的组成部分。从这两点可以深入理解香港基本法以及列入该法附件三的香港国安法，在维护和保障香港国家安全方面的必要性和重要意义。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

 刘兆佳 I 香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问   在台湾问题上，美国一直认为能够联合其盟友和伙伴构建「反华联盟」，对中国施加巨大的军事和经济威慑力，令中国不敢动用武力。但面对这个事关地区和世界安全的重大问题上，美国的盟友和伙伴并不会随风起舞，所谓的「反华联盟」并不具备坚实基础。这个判断将会是越来越多美国有识之士的看法。    美国一直试图拉拢盟友和伙伴对中国在处理台湾问题上施压   4月9日，东部战区继续位台岛周边组织环台岛战备警巡和「联合利剑」演习（图：「东部战区」微博视频号视频截图）一直以来，美国的官员、政客和学者众口一词自诩认为，在与中国的较量中，美国享有一个中国所缺乏的压倒性战略优势。那就是：美国在全世界拥有为数众多的盟友和伙伴，它们在中美博弈时会坚定站在美国一方与美国的对手作战。美国总统拜登（Joe Biden）在2021年更扬言：「通过加强和捍卫我们无与伦比的盟友和合作伙伴网络，并进行明智的国防投资，我们将阻止中国的侵略，并应对那些对我们集体安全、繁荣和民主生活方式的威胁。」 那些人纷纷以最近的俄乌冲突为例，认为美国与其盟友和伙伴的联盟在援助乌克兰和打击俄罗斯上空前团结，在战场上阻止了俄罗斯快速取得胜利、重挫俄罗斯的经济和让俄罗斯在国际上趋于孤立。这些人显然已经被这种缺乏坚实基础的「胜利主义」冲昏了头脑，刻意忘记了世界上大部分国家特别是发展中国家里的大国其实没有站在美国和其盟友与伙伴那方，而美国和其盟友与伙伴因为对俄罗斯施加极限制裁而付出越来越大的直接或间接的代价。随著俄乌冲突结束遥遥无期，美国和其西方盟友内部、彼此之间和他们国内民众对于是否继续投放大量资源支持乌克兰，出现了越来越明显的分歧。不过，这些情况都没有阻止他们最近不断向中国发出歇斯底里的威吓，警告中国不要试图以武力收复台湾，否则将要在美国和西方的制裁和孤立下面临比俄罗斯更悲惨的结局，而中国过去几十年改革开放以来得来不易的丰硕成果亦会毁于一旦。 为了加强在台湾问题上对中国的威吓，美国增强在亚太地区的军事部署，组建与英国和澳大利亚的军事联盟（AUKUS），加强美国、日本、印度和澳大利亚在四边安全对话（QUAD）对中国的军事制衡，强化美国和日本、韩国之间的军事合作，鼓动日本扩充军事力量特别是提高攻击和反击能力，增加与一些中国周边国家比如菲律宾的军事合作与联系，并通过售卖先进军备和培训军队来提升台湾的防卫能力，以及把北约的力量引进亚太地区。近来， 一些美国的「鹰派」政客和学者更要求美国放弃在台湾问题上的「战略模糊」立场，明确向中国表明，一旦中国「武力犯台」，美国将会出兵保卫台湾，从而迫使中国不敢轻举妄动或知难而退。美国知名战略学者理查德・哈斯 （Richard Haass）甚至警告，中国必须承担任何武力攻台所产生的严重后果。并且他坚信，虽然美国和其他国家只是间接地帮助了乌克兰，但他们确实有可能直接参与台湾的防御。 根据杰弗里・安德森（Jeffrey Anderson）的观察，华盛顿的决策者普遍认为，美国必须保卫台湾。如果中美爆发战争，美国必将赢得胜利。乔尔・伍斯诺（Joel Wuthnow）断言：「对中国来说，与美国进行常规战争仍然是一个冒险的提议。美国各军种一直在适应潜在的中国威胁，使他们能够对假定的解放军入侵部队进行毁灭性的打击。空军现在拥有更先进、威力更大的远程轰炸机，海军拥有可怕的核攻击潜艇，海军陆战队已经练习在靠近中国的地点开展行动，陆军已开始部署一支灵活的多域特遣部队。这支高度机动部队具有导弹系统、电子战和网络战以及情报收集等混合能力。一旦（中美）爆发冲突，它们将迅速介入并实施空中和导弹行动。即使解放军以某种方式在美军已经进驻台湾的情况下设法夺取了台湾，但仅仅针对美国的常规战争的军事成本就将是惊人的，有可能使中国的发展倒退数十年。」 在经贸事务上，美国提出印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework），试图促使部分亚太地区国家弱化与中国的经贸关系。为了遏制中国在高科技上的崛起，美国迫使其盟友和伙伴与自己一道对中国的半导体、人工智能、量子计算和其他高科技产业进行封锁和打击。美国又鼓励其盟友和伙伴减少在经贸上对中国的「依赖」和逐步与中国在经贸领域「脱钩」，削减在中国的投资，并在重要产业上重构对美国安全和发展有利的供应链和产业链。美国的如意算盘是：一个经济发展放缓的中国对美国的威胁将会不断下降，而它的盟友和伙伴会乐意牺牲自身利益来成全美国遏制中国的战略。 显而易见，美国试图拉拢其盟友和伙伴一起通过其各种部署和行动对中国施加巨大的军事和经济威慑力，从而迫使中国不敢对台湾采取任何形式的军事行动，特别是军事封锁和军事攻击。不少美国政客和专家相信中国会怯于那些威慑而不敢向台湾动武，从而两岸「分治」的现状得以无限期维持，而台湾亦会长期成为美国遏制中国的战略棋子。   美国的盟友和伙伴不会因台湾而牺牲自身利益连同美国与中国开战   不过，这里要提出的问题是，如果中国在别无选择下不得不真正或者即将动用军事力量以达至国家统一或者解除台湾对中国的安全威胁，美国的盟友和伙伴是否会义无反顾地支持美国向中国动武或在经贸上对中国施加严厉制裁？我的答案是：如果在台湾问题上中美大战的可能性陡增或真的爆发战争的话，美国的盟友，更遑论伙伴，不但不会连同美国与中国开战，反而会竭尽所能规劝美国不要出兵护台。在不严重损害自己的经济利益的前提下，为了讨好美国，他们可能会对中国采取一些经济和金融制裁行动，但仍然会与中国维持相当的经贸关系。换句话说，如果美国真的要与中国开战，则它会发现它的盟友和伙伴并不如美国自夸的那么可靠。我相信，这个判断应该会是越来越多美国有识之士的看法。 美国的盟友和伙伴深知，一旦中美开战，其波及面无远弗届，甚至会演化为世界大战和核战争，届时不排除俄罗斯、伊朗和朝鲜等国家也会加入战团。即便战争局限在常规战争层面，它也会是一场旷日持久、交战各方乃至全世界都会损失惨重的人类灾难和浩劫。他们的判断是：美国不可能在合理时间内取得压倒性胜利。更重要的是，就连美国的战略家也承认在常规战中，美国输给中国的概率颇大。事实上，在绝大部分美国军事专家进行的众多兵棋推演中，美国都是输方。 拉斐尔・科恩（Raphael S. Cohen）和吉安・金泰尔（Gian Gentile）慨叹：「没有人能确定与中国就台湾问题爆发的潜在战争将如何结束，但兵棋推演表明，这几乎肯定会是血腥的，而且可能不会很快发生。……与俄乌战争不同，台湾冲突可能使世界第一和第二大经济体在公开战争中直接相互厮杀。中国的军事能力和工业能力已经让俄罗斯相形见绌。如果美国直接卷入战斗，它投入战争的资源可能会比迄今为止它提供给乌克兰的资源多得多。简而言之，美国和中国将能够在很长一段时间内维持一场常规冲突，双方都不会很快达到疲惫不堪的地步。因此，美国将面临在接受失败和长期战斗之间作出战略选择。」 美国前副助理国防部长托马斯・G・曼肯（Thomas G. Mahnken）忧心忡忡地说：「尽管华盛顿宣称同时关注北京和莫斯科，但美国的国防规划与眼前的挑战却不相称。」他坦言：「大量美国军事装备正在老化，许多飞机、船只和坦克可以追溯到上世纪八十年代里根政府的国防建设。美国重要设备和弹药的供应也非常有限，以至于它不得不动用自己的大部分库存来支持乌克兰。」更不幸的是，不但「美国的武器储备有限，其工业基础也是如此。」 科里・沙克（Kori Schake）更提醒：「中国对台湾威胁的紧迫性似乎也没有在（美国）国防部得到充分体现。国防部在拜登政府成立初期对部队进行了态势审查，但却没有产生任何有意义的变化。它随后提出的边际变化，例如轮换驻扎和分散基地，并没有以与威胁相一致的速度发生。国防部计划建议在短期内缩减陆军规模，将舰艇从舰队中撤出，将中队从空军中撤出，以便为2035年部署的未来部队腾出资金。换言之，国防部计划削弱其执行当前战略的能力来换取在遥远的未来能够部署一支更强大的部队，但这却远远超越了美国官员认为中国试图接管台湾的时间框架。」 美国众议员阿当・希夫（Adam Schiff）亦指出，在与中国博弈时，「我们国家的情报机构还没有准备好——远远没有。如果不对资源和组织进行重大调整，美国将无法在未来几十年在全球舞台上与中国竞争。」  无论如何，美国的盟友和伙伴深知，中美大战后，无论谁胜谁败，美国乃至西方的全球霸权将会彻底终结，而因为美国欠债累累和滥发货币早已岌岌可危的美元霸权也必然会分崩离析，世界将会出现一个极为混乱和凶险的局面。这些情况是他们极不愿意看见的。因此，很难想象美国的盟友与伙伴会支持美国为了台湾不被中国收复而对中国用武。   美国的盟友和伙伴没有道德和安全理由参加美国策动的中美大战   美国盟友和伙伴之所以不可靠的另一个重要原因是他们觉得自己没有道德和安全理由必须参加一场美国策动的中美大战。他们愿意在军事上援助乌克兰和牺牲自己的利益去制裁俄罗斯，是因为他们不满俄罗斯入侵一个主权国家和占领其部分领土，认为俄罗斯违反了国际法和联合国宪章。可是，他们早已承认了世界上只有一个中国，台湾是中国不可分割的领土。就算中国以武力收复台湾，在法律上而言也只是中国结束国家分裂状态、谋求国家统一和维护国家安全的举动。尽管他们因为政治或价值观的理由而不愿意看到中国收复台湾，又担心此举会在一定程度上损害他们在亚太地区的利益，但在法理上和道德上他们却很难对中国作出义正词严的谴责或予以强烈反对。 另一方面，中国收复台湾并不会对美国的盟友和伙伴的国家安全构成实质威胁。当然，日本会因为台湾重归中国后担心自身能源和经济安全受到威胁，或者忧虑中国会进而对钓鱼岛采取收复行动，乃至恐惧中国国力的进一步扩大，但日本应该不会相信中国会觊觎日本的固有领土或者视日本为永久的死敌，而中国亦应该会向日本作出安全的保证。澳大利亚虽然担心受到日益强大的中国的「威胁」并因此寻求美国对其安全的保证，但却不至于忧虑中国会对其采取「侵略」行动，因此难以想象澳大利亚会愿意与中国发生战争并蒙受灭顶之灾。对欧洲国家而言，即使中国用武力收复台湾，对远在大西洋彼岸的欧洲国家并不构成实质安全威胁。对亚洲各国来说，正如伊谢卡・克莱尔（Isheika Cleare）所言:「冒著激怒邻国（中国）的风险去支持一个忠诚度不可靠而注意力不集中的大国（美国）是没有战略意义的。…… 虽然亚洲国家无法逃避中美竞争的现实，但它们仍对完全站在美国一边以及随之而来的问题持谨慎态度。他们不想被一个不可靠的盟友推到台前。」按照大卫・M・麦考特（David M. McCourt）的观察，即使是美国最亲密的盟友英国和澳大利亚都不认同美国关于中国的崛起可以被阻止的看法。在这两个国家的眼中，中国的崛起是二十一世纪世界政治的必然趋势，但美国却笃信需要对中国的崛起作出正确的回应（即予以遏制）。 东南亚诸国包括美国的军事盟友泰国和菲律宾也都不愿意在中美大战中站在美国一方与中国开战。布莱克・赫辛格（Blake Herzinger）确信东南亚是一个以实用主义为特征的地区。他认为，「东盟成员国在冷战期间看到了大国竞争在他们集体后院造成的毁灭性后果，他们不太可能再加入另一场竞争。」他指出：「东南亚，以及更广泛的印太地区的大部分地区，有兴趣最大限度地与美国和中国这两头大象进行合作，同时又不会因为与其中一方的关系过于亲密而激怒另一方。」新加坡与美国虽然有军事上的合作，但它却是经常公开表达深切担忧中美爆发战争将「殃及池鱼」的国家。 尤为关键的是，所有美国的盟友和伙伴都与中国有著密切和难以割舍的经贸联系，因此难以在美国的压力下在经贸上与中国「脱钩」，顶多在不损害自身核心利益的情况下与美国虚与委蛇。中国现在是世界上最大的货物贸易国，近三分之二的国家与中国的贸易额多于与美国的贸易额。作为首屈一指的工业生产大国，中国也是不少供应链和产业链的核心。正如美国前财政部长鲍尔森所言：「即使是华盛顿最亲密的战略伙伴也不准备像美国那样广泛地对抗、试图遏制或在经济上瓦解中国。事实上，许多国家的做法与华盛顿最强硬的声音所寻求的相反。许多国家没有在经济上与中国脱钩或解体，而是深化与中国的贸易，尽管他们也同时通过业务多元化、在第三国建立新的供应链以及减少在最敏感领域的风险敞口对冲来自中国的潜在压力。也许这就是为什么在2020年，即便美国警告多年，中国还是超过美国成为欧盟最大的贸易伙伴。」对此，伯格斯滕（C.Fred Bergsten）亦深度认同。他指出：「试图遏制中国甚至发动新冷战的极端对立显然是无效的，而且确实会适得其反。中国的增长势头强劲且基础稳固，不会受到实质性影响。与反对苏联的联盟不同，很少有其他国家会加入美国的这种努力，因为它们在经济上与中国有著深刻的相互依存关系。届时中国将加倍努力实现自给自足，成为一个更强大的竞争对手。」   美国的盟友和伙伴对美国多方面缺乏信任和信心   还有一个令美国难以建构可靠联盟的重要原因是美国的盟友和伙伴对美国多方面缺乏信任和信心。他们（包括台湾人民）不太相信美国会真的为了不让中国收复台湾而与中国开战。他们担心如果美国觉得中美战争对美国越来越不利时美国会选择单方面主动撤退，从而令自己深陷被中国的严厉报复和惩罚的险境。他们又忧虑美国的外交政策多变而令自己无所适从。如果奉行「孤立主义」的美国右翼民粹主义者上台执政，则美国对台湾的态度将会发生重大变化。美国的盟友又不满美国主要是用惩罚性手段来迫使盟友和伙伴就范，并要他们付出沉重代价，但却在「美国优先」的原则下不愿意为他们提供可靠的安全保证和经济利益。他们又不认同美国鼓吹的「新冷战」思维和把世界各国依照美国的意识形态强行分为「民主」和「威权」两个对抗阵营的做法。 事实上，过去不少例子表明，当涉及本国的重大利益时，美国的盟友和伙伴会选择不跟从美国的指挥棒行事。1981年，美国的欧洲盟友不顾美国的反对和制裁，继续建设新的西伯利亚天然气管道以增加苏联向欧洲的天然气输送量。2003年，法国和德国拒绝参加美国未经联合国授权而发动的伊拉克战争。2015年，即使美国不断施加压力，但除了日本外，美国的其他盟友包括英国都纷纷加入中国倡议成立的亚洲基础建设投资银行。2019年，澳大利亚、日本和韩国都拒绝在本国部署新的美国中程核导弹。 总的来说，美国不可能在台湾问题上建构一个「反华联盟」。一旦中美战争爆发，美国基本上只能依靠自己的力量来应对，而且胜算委实不高。美国最近在台湾问题上不断升级的挑衅，已经对中国国家安全构成越来越严重的威胁。美国显然相信那些挑衅会产生强大的威慑作用，令中国不敢对台湾用武，而美国也无需真的动用庞大资源和承受重大牺牲对中国挑起战端。但是，如果那些挑衅最终迫使中国不得不采用「武统」选项的话，则美国便会陷入一个对其国运有重大影响的战略困境，而对美国而言任何一个用来摆脱困境的选择都只会是对自己、自己的盟友和伙伴以及世界极坏的选择。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

汪    超 I 澳门大学法学院副教授、加拿大英属哥伦比亚大学（UBC）法学博士 赖冠儒 I 澳门大学法学院研究助理教授、澳门大学法学院宪法与基本法研究心研究员、澳门大学法学博士   「一国两制」作为中国特色社会主义的一部分，其终极价值追求必然与中国特色社会主义是一致的，那就是实现国家统一和不断实现人民对美好生活的向往。 澳门特区政府要全面准确、坚定不移贯彻「一国两制」、「澳人治澳」、高度自治的方针，持续发展经济、改善民生，确保澳门经济社会长期繁荣稳定，为具有澳门特色的「一国两制」成功实践行稳致远作出新的贡献。   一、不忘初心：「一国两制」的意义与价值   3月31日，澳门举行纪念澳门基本法颁布三十周年研讨会。图为嘉宾在研讨会上合影（图：新华社）三十年前的春天，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称「澳门基本法」）历经整整五年的起草历程，终于在全国人大获得通过并颁布。回首三十年，今天我们追忆和缅怀「一国两制」伟大构想的提出者邓小平先生，纪念澳门基本法的制定与颁布，既是历史的回响，也是现实的需要。1988年，七届全国人大一次会议决定成立澳门基本法起草委员会，负责澳门基本法的起草工作。当时的中国，百废待兴，距离文革结束和改革开放刚刚过去了十年，起草基本法是当时我们面对的一个全新的重大课题。鲁平先生曾经对参与基本法起草工作的同事说，「你们不要害怕犯错误，如果犯错误，第一个去坐牢的会是我」。所以，当年所有参与基本法起草的人士，以巨大的政治勇气，毫不计较个人安危与得失，参与了这件对国家、对民族有著巨大「历史意义」和「国际意义」的事情。回首三十年，我们首先要致敬那个时代，致敬当年所有参与基本法起草的前辈们。 「历史意义」和「国际意义」这八个字是邓小平先生提出的。1990年，邓小平在接会见出席香港基本法起草委员会第九次全体会议的委员时说，「你们经过将近五年的辛勤劳动，写出了一部具有历史意义和国际意义的法律。说它具有历史意义，不只对过去、现在，而且包括将来；说国际意义，不只对第三世界，而且对全人类都具有长远意义。这是一个具有创造性的杰作。」那么，基本法的历史意义和国际意义到底是什么呢？ 基本法的历史意义和国际意义来自于「一国两制」这一伟大构想。基本法是「一国两制」的制度化和法律化。「一个国家，两种制度」在我们今天看来是顺理成章、天经地义的事，但是在三十年前，在距离文革结束和改革开放仅十年的时候，参与基本法起草的前辈们，他们将「一国两制」这一伟大构想付诸实践，用基本法这种法律的形式将这个伟大构想制度化、法律化。基本法所固定下来的，不仅是「一国两制」这一构想，同时也是香港和澳门广大同胞对于祖国统一和民族复兴的信心和信仰。 「一国两制」和基本法的伟大意义简而言之有三：和平解决国际争端的示范，祖国和平统一的路径，以及不同文化、制度、价值观和意识形态的共存。在百年未有之大变局的时代背景下，第三点尤为重要。如何在一个国家这一前提和基础上，使截然不同的价值观和制度可以共存，事实上也是践行构建人类命运共同体这一重大理念的核心命题。 上述不同文化、制度、价值观和意识形态的共存这一理论命题，事实上需要「一国两制」的具体实践作为对该理论的检验。「一国两制」作为中国特色社会主义的一部分，是前无古人，无先例可寻的，只能摸著石头过河，在实践中不断探索。回顾香港和澳门回归二十多年来「一国两制」具体实践的历史经验，对于我们如何在百年未有之大变局的今天保持初心和信心、继续探索「一国两制」具有重要意义。 二、「两制」的根本目的：巩固「一国」和改善民生   「一国」是「两制」的基础，这是香港回归祖国二十多年来的经验总结。香港回归至今，尤其是香港国安法实施前后的对比，证明了「一国」是「一国两制」的基础。有宪法而有国家，有国家而有特区，因而守护宪法、基本法和国家政权，是保障「两制」实施的基础和前提。回归后，中央和香港特区政府严格依照宪法和香港基本法办事，谨守「两制」的界限不越界，却发现事实上意识形态对立的少数「反对派」并不愿相向而行，相互礼让，形成一个良性互动和共存，相反却是步步紧逼，挟洋自重，亲手破坏了中央实施「一国两制」的美好愿望和善意，「把中央和特区政府的克制忍让当作软弱可欺」，到最后自己沦为美西方反华势力的炮灰，同时也严重伤害了许许多多身处香港、身处内地和身处海外的人们对「一国两制」的信心。 香港回归祖国以来的历史经验证明，我们在探索「一国两制」的道路上需要始终保持初心。「一国两制」本身是中国特色社会主义的一部分，因而「一国两制」作为一项基本国策所追求的终极目标与中国特色社会主义的价值追求是一致的，那就是实现国家统一和不断实现人民对美好生活的向往。回归以来，我们坚守「两制」底线。这一「两制」底线体现在三个方面：一是「不管就是管好」这一尊重「两制」的善意和美好愿望，二是尊重政治上和意识形态上的不同声音，三是保持香港原有的资本主义制度。但是在现实中，尊重「两制」和尊重不同声音的善意面对的是处心积虑要将香港从一个经济中心变为一个政治城市和「反中」桥头堡的政治势力。这使我们清醒地认识到没有「一国」的「两制」会伤害到作为基础和前提的「一国」，而这违背了实行「一国两制」的初心。 「一国两制」作为中国特色社会主义的一部分，其终极价值追求必然与中国特色社会主义是一致的，那就是不断实现人民对美好生活的向往，也就是民生问题。 香港回归祖国后，我们坚守「两制」底线的另一个重要方面，体现在保持香港原有的资本主义制度。香港的资本主义制度，其经济自由度甚至远远超过了西方发达资本主义国家中的很多福利国家，这种经济上的新自由主义模式在现今世界上的很多国家都造成了严重的贫富差距问题。香港也饱受这一新自由主义的经济模式影响，导致房价高企和贫富悬殊，使香港成为了垄断资本主义的「巅峰」。从某种程度上说，这是香港社会不稳定的根本之源。鲁平先生生前曾不止一次提到他对于香港社会问题的看法，他认为香港问题归根结底是民生问题。笔者认同他的判断：香港本地和境外政治势力的煽动是外在因素，而香港的内在根本性问题是民生问题。当然，香港问题的复杂程度远远不止于此，身份认同和文化碰撞等问题同样深刻而复杂。澳门常被视为「一国两制」的典范，除了相较于香港最突出的两大民生问题，即高房价和贫富悬殊在澳门并不突出外，澳门居民所表现出来的爱国爱澳价值观不仅深入人心，并且做到世代传承。2019年习近平主席在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话，深刻总结了澳门成功实践具有澳门特色「一国两制」华彩篇章的四点重要经验，指出最重要是始终筑牢「一国两制」社会政治基础，特区政府和社会各界高度重视弘扬爱国传统，爱国爱澳核心价值在澳门社会居于主导地位。最关键就是将宪法与澳门基本法为基础的宪制秩序的牢固确立，故为了筑牢「一国两制」社会政治基础，宪法与澳门基本法教育在澳门很早就已朝向全覆盖重点学科规划。澳门特区政府于2015年即将宪法与澳门基本法全面落实于澳门中小学教育阶段（品德与公民课程），并且在2018年由当时的高等教育局（已与教育暨青年局合并为教育及青年发展局）协调各高校开展为必修课，并以《澳门高校宪法与基本法课程（非法律专业）教学示范大纲》统一教学方向。从2022学年最新的国情教育水平评估，澳门本地高中毕业生的整体国情教育水平表现属于「中等偏高」水平（7.2分）。其中对于宪法与澳门基本法的重视程度（8.6分）、爱国情感（8.2分）和平时的报国行为频率的表现（7.7分）都属于「高」水平，对于学习宪法和澳门基本法的感兴趣程度（6.3分）为「中等偏高」水平，对于宪法和澳门基本法的知识掌握（5.4分）为「中等」水平。相较于2015年之前接受正规教育的群体，在各项评估指标中，除了「爱国情感」外，其他各项指标都有显著的成长。而根据「系统化」后的宪法与澳门基本法教育工作，以及高校开展宪法与澳门基本法必修课成效，不仅能有效提升整体两法知识水平由原先「中等」水平（5.4分）至「高」水平（8.2分），针对正规教育阶段的开展成效，澳门特区政府也能够有效的掌握各校情况和制定有效的优化方案。   三、回归初心，面向未来：群众路线与改善民生   实事求是和群众路线是中国共产党从革命时期直到建设时期取得胜利的法宝。2014年爆发的香港「占中」事件，引发了鲁平先生对于群众路线和青年问题的思考。鲁平先生早年毕业于著名的上海圣约翰大学。他在读书时即加入了地下党。他经常提起当时在学校是如何组织学生运动，也因此曾经被校长开除过。然而学生们却为此罢课，迫使校长最终让他复学。这些经历使他对于学生运动有著自己的思考和理解。在2014年的「占中」事件后，他谈及了一些对当时形势的看法，其中包括香港的青年问题。他认为：「青年一般比较激进，但可塑性也比较大，加以正面引导，是可以团结的……」。他曾不止一次提到，「我们这些地下党员当时群众基础非常好，因为我们都能和其他同学打成一片」。最近中央大兴调查研究之风，香港和澳门亦应如此。在香港和澳门，爱国统一战线不仅包括工商界人士和政治上积极要求进步的人士，更应尽量了解和照顾到港澳社会基层同胞的声音和需要。 澳门特区在开展宪法与澳门基本法教育的同时，也非常重视对于青少年意见的收集等附加价值工作的开展。澳门大学具备三个条件开展此类工作，包含：（1）样本充足。澳门高中毕业生继续在澳门就读学士学位者中约有四成六选择就读澳门大学，也就是澳门大学的一年级生的本地生样本占澳门该届高三毕业生约三成，就叙述统计研究的需求（样本数占母群体10%，母群较小，则抽选需提升至20%）已相当足够评估澳门青年整体情况；（2）制度完备。宪法与澳门基本法已是澳门大学学生的必修课；（3）系统有效。澳门大学法学院宪法与基本法研究中心于2019年初设计并完成「澳门大学宪法与基本法系统化教学方案」，并于该年年中投入全校运作。因此，除了透过统考系统评估教师教学是否符合「准确」原则和「全面」原则，更关键是透过问卷系统开展附加价值工作，除先前提到评估正规教育阶段的国情教育水平，也能借由课前评估和统考结果及课后问卷的数据进行进阶分析，除了解宪法与澳门基本法教学成效外，还能藉问卷即时和长期追踪以了解澳门青少年对于一些热点时事看法、关注议题类型、经济评估、政府信任度等附加价值工作。这也是澳门特区政府在开展青年工作相当重要的一部分，掌握青年动态，根据青年偏好与意愿协助青少年对接参与社团活动等，真正为扩大社会政治基础做工作。 国家安全和民生问题是「一国两制」的政治基础和经济基础。经济基础决定上层建筑是马克思主义理论最基础和最经典的论述。在香港国安法颁布实施后，新一届香港特区政府正在通过各种方式解决房屋问题和其它民生问题。澳门行政长官贺一诚也表示，改善民生始终是政府施政的重中之重，特区政府将采取有效措施回应广大居民的诉求。笔者相信，夯实「一国两制」的政治基础和经济基础必然能够使「一国两制」这一基本国策行稳致远，永远具有生命力。    本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

周   挺 | 澳门科技大学法学院助理教授、博士生导师，法学博士 许姣姣 | 澳门科技大学法学院博士研究生 基本法中关于中央监督澳门特别行政区行政管理权的实施只对行政长官的述职、授权、许可、批准、备案等内容进行了基础性阐述，中央监督特别行政区行政管理权的边界、监督程度、监督方式、监督程序、监督保障等为实现监督效果所必备的行为存在明显缺失，从而影响中央对特别行政区行政管理权监督机制实效的发挥。以法治原则、宪法和基本法依据、制度设计、政策趋势等为出发点，中央监督特别行政区行政管理权实施机制可以从选择制定全国性法律路径和探索构建具有分层递阶关系的中央检阅制度、中央参与评议制度、中央指令制度等方面逐步完善，保障中央监督特别行政区行政管理权机制实施和运行的协调性和连贯性的同时，维持中央监督权与特别行政区高度自治权的平衡。   一、问题的提出  澳门地标性景点大三巴牌坊（新华社资料图）《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称「基本法」）第2条规定：「中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。」全国人民代表大会以基本法形式承载的对特别行政区的授权是一种不同于其他地方行政区的复合型超越性「授权」，此处「授权」二字按照公法上的授权理论当然蕴含了中央享有对澳门特别行政区高度自治的监督权之内涵，以在必要时加以限制或者指引。对于这一点，国务院新闻办公室于2014年发表的《「一国两制」在香港特别行政区的实践》白皮书中作出了清晰的确认，即对于特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力（以下简称「中央监督权」），这也是确保「一国」主权和「两制」实施的应有之义。不过，据笔者的观察，基本法仅规定了中央监督特别行政区行使立法权与司法权的实施机制，而针对特别行政区行使行政管理权方面，只是厘定了中央监督权的边界，并未系统规定实施机制。事实上，澳门回归23余年，至今尚未建立起完整的中央监督特别行政区行政管理权的实施机制，在全面贯彻「一国两制」方针政策留下了一些机制漏洞，实有必要尽快探索填补。   二、中央监督行政管理权制度的 涵义与问题   （一）特别行政区行政管理权的范围 基本法规定了澳门特别行政区享有行政管理权，并依照基本法自行处理特别行政区内的行政事务。特别行政区行政管理权包括对特别行政区各项行政事务的组织、指挥、协调、监督等，其范围极为广泛且有扩大趋势，主要分散于基本法第5章经济、第6章文化和社会事务、第7章对外事务之中，诸如金融、科学技术、文化、体育、社会福利、社会治安、出入境管理、公务员管理、对外事务等领域。本文认为，基本法中置于中央监督权之下的行政管理权作为地方政府权力中重要的组成部分，既包括基本法中明确界定的立法权和司法权之外的事务管理权力，也包括将来可能在基本法或者基本法以外的法律、决议等中享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他事务管理权力。 基本法中规定的对特别行政区管理权的监督权可以具化为五个方面。一是基本法中主要关于行政长官的履职，基本法规定了：（1）行政长官对中央人民政府和澳门特别行政区负责和由中央人民政府任命；（2）行政长官负责执行基本法；（3）行政长官将财政预算、决算报中央人民政府备案；（4）行政长官提名并报请中央人民政府任命或者免除主要官员（各司司长、廉政专员、审计长、员警部门主要负责人和海关主要负责人）、检察长、终审法院法官、终审法院院长；（5）行政长官执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；（6）行政长官代表澳门特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务；（7）行政长官出缺期间的职务代理报中央人民政府批准；（8）行政长官被弹劾要报请中央人民政府决定；（9）特别行政区政府办理基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；（10）行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官宣誓效忠特别行政区；（11）行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长还宣誓效忠中华人民共和国。二是基本法条文中的其他直接「授权」，如特别行政区经中央人民政府具体授权可以自行制定民用航空的各项管理制度，可以签发护照或者其他旅行证件，有关国家和地区谈判和签订互免签证协议。三是基本法条文中的直接「许可」，如外国军用船只进入澳门特别行政区须经中央人民政府特别许可。四是基本法条文中的其他直接「批准」，外国在澳门特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构，须经中央人民政府批准。五是基本法条文中的其他直接「备案」，在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构报中央人民政府备案。 （二）授权自治下的中央监督权概念 公法上的授权意味著，授权人能够享有全面的监督权、废止权与收回权，即授权行为作出后，授权人并不丧失许可权本身，而被授权人所获得的也不是许可权本身，而是有关许可权的行使。从基本法出发，「一国两制」逻辑下的授权自治具有高度自治权，这意味著中央对特别行政区的授权没有废止权与收回权，仅存监督权，且监督权受到一定限制，授权与监督之间是不平衡的。 承接于前文论述的特别行政区行政管理权的范围，本文对于授权自治下的中央监督权的理解是，中央监督本应全面，但依基本法而受到限缩。概言之，中央在授权给特别行政区高度自治权后保留行使的，对特别行政区在行使高度自治权过程中各类问题的发现、提示、解决，辅以协助、督促等非决策性的权力。中央在行使监督权时不能替代特别行政区直接做出决定。由此，应当重新看待基本法在行政管理权范围当中设定的向中央人民政府和全国人民代表大会常务委员会的「备案」义务。如第50条规定了行政长官将财政预算、决算报中央人民政府备案；第87条规定了终审法院法官的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案；第88条规定了终审法院院长的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案；第142条规定了澳门特别行政区可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，报中央人民政府备案。 在全面准确贯彻「一国两制」、特别行政区高度自治授权、有效实施对特别行政区的全面管治权等宏观背景下，基本法中的备案义务是否仅仅是一种事实行为，是否可能承载著后续审查或者发表意见的功能，抑或可能对备案事项结果直接产生实质性影响？这其中隐含著一定程度的中央监督权的行使。财政预决算等备案义务多触及到行政裁量性活动，而传统的行政机关「传送带理论」解释无法满足当前行政权扩张的需要已具共识，作为主权性权力一部分的中央监督权在特别行政区的适当强化介入，不失为符合新时代精神的一种处理方式。在中央监督特别行政区行使立法权与司法权的实施机制相对明确的情形下，注重中央监督行政管理权实施机制的探索完善便显得尤为重要。     （三）中央监督行政管理权的制度漏洞 基本法第17条、第18条、第145条以及附件一、附件二等组成了相对明确的中央监督特别行政区立法权的实施机制，涵盖备案、征询意见、不作修改的发回、审查、批准等内容。具言之，特别行政区制定的法律需要向全国人民代表大会常务委员会备案，但备案不影响法律的生效；全国人民代表大会常务委员会在征询基本法委员会的意见后，对不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改，发回的法律立即失效，除特别行政区另有规定外，无溯及力；全国人民代表大会常务委员会对特别行政区原有法律是否与基本法相抵触进行审查；全国人民代表大会常务委员会在征询基本法委员会和澳门特别行政区政府的意见后，可对基本法附件三的法律作出增减；2009年及以后行政长官产生办法的修改，需报全国人民代表大会常务委员会批准；2009年及以后立法会产生办法的修改，需报全国人民代表大会常务委员会备案。 基本法第19条、第143条等组成了相对明确的中央监督特别行政区独立司法权和终审权的实施机制，涵盖证明书、最终解释力、征询意见等内容。如法院对国防、外交等国家行为无管辖权，涉及相关事实问题须以取得中央人民政府的证明书为前提；基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会常务委员会授权法院解释特别行政区自治范围内的条款；对中央人民政府管理的事务或中央和澳门特别行政区关系条款的解释如影响到案件判决，终审法院应提请全国人民代表大会常务委员会解释并以其解释为准，但全国人民代表大会常务委员会的解释不影响之前的判决；全国人民代表大会常务委员会在对基本法进行解释前应征询基本法委员会的意见。 反观中央监督特别行政区行政管理权的实施，基本法目前只从行政长官的履职机制、授权、许可、批准、备案等内容进行了基础性阐述，但是没有明确说明中央是否也像审查特别行政区立法一样享有类似于发回权等强后续处置权力，除了已经作为宪制惯例的行政长官定期向中央述职外，中央监督特别行政区行政管理权的边界、监督程度、监督方式、监督程序（如评价、回馈、整改）、监督保障等为实现监督效果所必备的行为存在缺失，从而导致中央对特别行政区行政管理权监督的运行和实施难以发挥应有作用。适当制度化的综合效益显而易见，本文拟以法治原则、宪法和基本法依据、制度设计、政策趋势等为前提，重点从最终路径选择、特别行政区裁量性活动的恒常性书面审查制度、必要的参与决策评议制度、监督保障性制度等方面提出完善中央监督特别行政区行政管理权实施机制的具体建议。  三、中央监督行政管理权制度 实施机制的完善   （一）全国性法律路径的终极确认 中央监督特别行政区行政管理权涉及中央和特别行政区关系，因不属于澳门特别行政区自治范围的事务，本文认为欲对其实施机制加以完善最稳妥和有效的形式是通过全国性立法进行终极确认，并在特别行政区进行公布或者立法实施。特别行政区行政管理权的中央监督权的全国性立法仍应当审慎进行，按照立法技术规范，总则、适用范围、职责和机构、主要制度、监督程序、监督保障等为其必不可缺的内容，本文不一一进行赘述。 实际上，无论最终采取本文坚持的制定全国性法律路径，还是修改宪法、全国人民代表大会及其常务委员会的路径、中央人民政府的行政命令或者指令、宪法惯例等路径，均无法回避中央监督权实施机制中主要制度的构建。本文将特别行政区所有的裁量性活动纳入中央监督权的范畴，探索性提出总体上具有分层递阶关系的中央检阅制度、中央参与评议制度和中央指令制度的初步构想，并著墨于论述三大主要制度的概念、物件、时点、程序、结果应用等的差异以及衔接：监督对象的范围逐渐缩小，监督时点的介入逐渐提前，监督程序的运行逐渐严谨，监督结果应用的强制性逐渐增强。     （二）中央检阅制度的初步构想 参照澳门特别行政区《行政诉讼法典》第16条规定的技术员检阅卷宗、第72条规定的助审法官检阅卷宗、第129条和第160条规定的检察院检阅卷宗，《刑事司法互助法》第57条规定的检察院和辩护人检阅卷宗，第58条规定的助审法官检阅卷宗，《刑事诉讼法典》中多处卷宗检阅以及《敬礼及礼仪规章》中的队伍检阅，另结合大陆法系的检阅卷宗模式可知，「检阅」一般具有获取咨讯、进行表达、提起注意等内涵。 本文所述的中央检阅制度是指一种作用于特别行政区行政裁量性活动的恒常性、劝谕性的书面审查制度，并从中央监督特别行政区行政管理权的常态化管理开始树立中央监督权的权威。国家领导人听取特别行政区行政长官述职报告便是一种常见的检阅制度。中央检阅制度的具体实施至少要包括检阅内容、检阅情况记录、检阅事项处理等内容。 本文认为，特别行政区所有有关特别行政区经济社会发展需要的行政裁量性活动都应该恒常性地接受中央人民政府检阅。行政裁量的扩张是现代国家的宿命，行政裁量广泛存在于行政立法、行政计划、行政契约、行政司法等行政管理的所有领域，而中央对地方行政层级的监督最具防止权力滥用、合理权力配置的高效性和便利性。需要明确的是，中央的监督权不应以消除特别行政区的行政裁量权为目标，而是通过中央检阅等制度进行必要的规制和协调，实现「1+1＞2」的合力效果。中央同时也要针对检阅制度建立一套审核、评价、回馈工作程序，能够保障检阅工作的恒常性监督。例如，对检阅事项进行分类，明确不同类型事项的检阅标准，从合宪性、合法性、政治性、合理性等角度发表检阅意见，给予特别行政区充分的意见听取选择权，定期向社会公开重要检阅意见。 中央检阅制度是基础层级的监督权。中央检阅制度可以特别行政区所有的行政裁量性活动为物件，特别行政区不仅要对财政预算、决算等行政管理权的行使过程做好记录并按照特定的格式书面告知中央，中央基于检阅程序和标准对于基本法授权特别行政区自行处理的事务提出的检阅意见仅供特别行政区参考，对特别行政区不具有约束力。中央检阅制度不仅尊重特别行政区高度自治权，还有利于特别行政区定期进行自我评估、约束和赋能。     （三）中央参与评议制度的初步构想 参照澳门特别行政区《行政诉讼法典》第17条规定了「检察院于评议会之参与」，「驻终审法院及中级法院之检察院代表如非以原诉人或被诉人身分参与有关程序，而其参与仅在于维护合法性者，则其须出席所驻法院之评议会，并于讨论中被听取陈述」，第72条、第75条、第129条等则规定了评议会会议有关内容；《行政程序法典》第四部分行政活动之第一章规章之第108条规定了「公开评议」，「如规章草案所涉事宜之性质容许，有许可权之机关原则上应将该草案交由公众评议，以收集意见」「如对规章草案曾进行公开评议，须在规章序言内提及此事」；《刑事诉讼法典》第207条规定了因违法拘禁之人身保护令的请求程序中的评议以及第407条、第408条、第409条等有关评议会的内等；以及按照《辞海》中对评议的解读，评议就是议论，是全面的分析、充分的意见交换和观点交锋。 本文所指的中央参与评议制度是指中央政府按照特定评议规则，对特别行政区的重大行政裁量事务进行分析、讨论和判断，并最终发表独立意见的制度。中央参与评议既包括中央主动要求参与特别行政区事务的评议，也包括中央在特别行政区也的邀请下参与评议。评议物件、评议规则、评议结果是中央参与评议制度不可或缺的内容。中央参与评议制度的核心点是把握中央监督权与特别行政区高度自治权之间的平衡。中央参与评议制度虽然也以特别行政区行政裁量性活动为物件，但是其评议物件范围小于检阅物件的范围，即涉及到特别行政区重大经济民生、特别行政区宪制秩序、「一国两制」方针落实等行政决策事项时才启动中央参与评议机制。中央参与未决重大事项评议中所发表的意见应当独立、全面、客观，不能流于形式，不能消极履行监督职责。特别行政区在中央发表的评议意见面前，仍保有独立性，以保证评议程序、评议结果与澳门特别行政区发展相契。 中央参与评议制度是中等层级的监督权。中央派代表列席特别行政区重大事项的评议会，积极、客观发表评议意见，充分参与重大事项的讨论；评议过程和观点如实完整记录；中央的评议意见不纳入事项表决投票范围，但可以作为最终表决的重要参考；如果中央意见与特别行政区最终意见产生分歧，特别行政区需要对不采纳中央意见作合理性说明。     （四）中央指令制度的初步构想 指令权作为中央监督权有基本法渊源。基本法中唯一一条关于「指令权」的表述位于第50条第12项，行政长官「执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令」，但是未明确「有关事务」具体指代的内容。从文义解释角度，指令指上级给下级的指示或命令，即中央人民政府对特别行政区政府发出的指令。按照公法授权理论，监管权伴随著指令权，亦或者说指令权是监督权的最主要体现，在行使行政权力的过程中，授权者负有监管的责任，有发出指令的权力，被授权者对于授权者的指令必须服从。本文所指的中央指令制度特指国务院根据基本法规定，就特定事项向特别行政区行政长官发出的必须服从的指令，类似于一种强监督权的保障。中央指令制度虽也以特别行政区裁量性活动为调整物件，但其可调整范围相较于中央检阅制度、中央参与评议制度更小一些、层次更高一点，仅针对国防、外交等中央全权负责的事务、超越宪法和基本法授权范围的事务或者破坏国家主权、安全和发展利益以及特别行政区的长期繁荣稳定产生实质性影响的事务适用。中央指令制度可以是事前引导，也可以是事后监督，其介入的监督权的时点比中央检阅制度、中央参与评议制度可以更提前。若行政长官不服从国务院的指令且没有充分合理的理由，国务院不能直接替代性地做出决定，而是可以选择在证明材料足够充分的境况下行使行政长官和主要官员的罢免权，正如全国人民代表大会常务委员会在征询基本法委员会的意见后，有发回不符合要求法律的权力。 中央指令制度是高等层级的监督权。因涉及国家主权、安全和发展利益等根本性事项而具有明显的强制性，又因其具有极强的政治性，中央的指令需要有明确的事实和充分的理由，并给予特别行政区充分发表意见的权利，慎用罢免权等。对中央发出指令制定的原则、范围、程序等制度的架构和细化，在启动基本法指令权的同时，也有助于推动特别行政区管理的规范化。   结语   瞿同祖先生有云：「考察视野要超出法律法令的范围」「对一个政治体制的研究，如果仅凭据法律法令，总是不全面不充分的」「文字上的法与现实中的法经常是有差距的」。中央对授予特别行政区高度行政管理权行使监督权的合法性和正当性毋庸置疑，囿于基本法制定年代久远、历史背景特殊，基本法中不少中央监督特别行政区行政管理事项的条文已经不能完全适配高速发展的现代社会，也无法充分发挥特别行政区行政主导政治体制的优势，进而有可能影响特别行政区的持续繁荣和稳定。本文便是从基本法规定中最为薄弱的中央监督行政管理权实施的补漏入手，著重阐述终极路径的选择和中央检阅制度、中央参与评议制度、中央指令制度的初步建构，提出符合新时代和政策趋势的中央监督特别行政区行政管理权实施机制的完善路径。 惟需谨记，中央监督特别行政区行政管理权机制的完善，不代表弱化或者否定特别行政区的高度自治权，二者相辅相成，方能更好地服务于「一国两制」的法治实践。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号

广东省社会科学院港澳台研究中心课题组 习近平总书记强调：「中国坚持以高水平开放促进高质量发展，不断放宽服务领域市场准入，提高跨境服务贸易开放水平，拓展对外开放平台功能，努力构建高标准服务业开放制度体系。」在国家第二个百年的新征程上，服务贸易已成为中国开展对外经贸合作的重要组成部分和新的增长点。因此，发挥香港服务贸易独特作用，对于推进粤港澳大湾区服务贸易走在全国前列，具有重要意义。 在保护主义抬头、经济全球化遭遇逆流的背景下，服务贸易是当今国际贸易中最具活力的部分，更是我国经济增长潜力所在。2022年，中国货物贸易进出口总值首次突破40万亿元（人民币，下同）关口，连续6年保持世界第一货物贸易国地位。然而，服务贸易总额不足6万亿元，服务贸易逆差达到2,757.1亿元。由此可见，我国服务贸易具有巨大发展潜力。 著眼于国家服务贸易的发展趋势，发挥香港服务贸易在粤港澳大湾区的独特作用，加快粤港澳服务贸易集聚化发展，既有利于畅通国内经济大循环，也有利于畅通国际经济循环，是推动形成国内国际双循环互相促进的「加速器」。展望未来，支持香港融入国家发展服务贸易的开放大局，发挥好香港服务业的独特优势，加强粤港澳大湾区服务贸易合作，粤港澳大湾区服务贸易高质量发展必将「风景更好」。 一、提升服务业发展能级和竞争力 2022年12月22日至24日，2022粤港澳大湾区服务贸易大会在珠海成功举办，这是大湾区首次以服务贸易为主题的大型综合性展会活动，吸引了来自大湾区和国内27个省市超过400家企业参展参会（图：2022粤港澳大湾区服务贸易大会官网）粤港澳推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，重点发展研发、设计、会计、法律、会展、物流等服务业，发展总部经济。提升生活性服务业的精细化和高品质水平，发展健康、养老、育幼、文旅、体育、家政、物业等服务业。加强公益性、基础性服务业供给。推进现代服务业同先进制造业、现代农业的深度融合，加快推进服务业数字化。 （一）加强商贸会展业合作建立21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区商品展示、销售、采购中心，粤港澳需要构建会展业协调机制，联合申办国际知名展会和综合展会，支持联合办展和差异化办展，并从会展规模、类型、目标客户等方面错位发展，加强培育时尚消费、高端装备、游艇、海洋等专业会展品牌，形成粤港澳优势互补的会展集群；研究设立免税商品购物区，搭建与国际接轨的现代商贸业体系。 积极推动粤港澳三地会展业界在资讯宣传、办展、人员培训等方面的合作交流，推动建立会展联盟，制订区域行业规范和标准，形成粤港澳会展产业的集聚效应。（二）提升国际都会商贸功能 充分发挥香港连接国际市场网络和澳门辐射葡语国家市场优势，加强粤港澳经贸服务的合作和衔接，增强广东国际商品中转集散功能，加强与「一带一路」沿线国家和地区的贸易往来。 大力集聚国际知名品牌，建立国际都会级商业功能区，形成粤港澳之间优势互补、协作配套的现代服务业体系。承接港澳地区发达的国际商贸优势，加快发展商贸服务业，使广州、深圳等成为服务全国、辐射亚太地区国际商贸中心。 （三）构建「外贸+互联网」产业链 构建粤港澳「外贸+互联网」全产业链，吸引集聚市场采购、展会交易、信用担保、分销体系、供应链管理+互联网应用的各种类型电子商务企业，促进网上国际贸易中心、离岸贸易中心发展；同时，鼓励跨境电商企业开展境外公共服务平台建设或租用海外仓，为内地其他中小跨境电商企业提供贸易、仓储、配送和售后等服务。 （四）设立国际采购配送中心 大力发展国际物流、保税物流、智慧物流、绿色物流、冷链物流，壮大一批骨干物流企业，建设一批现代物流配送中心。充分利用前海、横琴、南沙保税港区出口退税的优势，吸引跨国公司在区内设立国际采购配送中心。 （五）建设国际消费品集散中心 利用前海、横琴、南沙保税港区政策，做大跨境电商保税展示体验中心。优化超级中国干线，打造和香港机场联网的跨境商品大通道。推动前海、横琴、南沙与澳门商会、中葡青年企业家协会和西班牙中西百货协会合作建设葡语系/西语系国家经贸园，打造葡语系/西语系国家商品展示销售综合平台，协同发展商贸服务、产品展示、进出口贸易等业务。 （六）加强邮轮旅游合作 拓展面向「一带一路」沿线国家和地区的邮轮市场，推广粤港澳邮轮旅游「一程多站」路线，粤港澳需要加强旅游布局规划衔接，加强对沿线国家和地区的推广，开展通关便利化试点，培养国际型旅游人才。促进粤港澳旅游资源优势互补、错位发展、互利共赢，打造大湾区国际知名旅游区。加快广东对港澳投资开放步伐，吸引更多港澳投资商独资或联合开发广东旅游资源和产品。合作开发邮轮、游艇旅游，共同打造大湾区游艇的重要中心和世界邮轮旅游航线。加强粤港澳三地旅行社合作，实施「走出去」战略，到「一带一路」沿线国家和地区开设分支机构，共同打造大湾区国际旅游品牌。 推进粤港澳游艇便利化通关试点工作，探索粤港澳地区游艇注册登记、牌照互认及出入境管理新模式，简化口岸联检手续，鼓励港澳游艇入籍前海、横琴、南沙和开展游览、驻泊、消费。投资建设游艇服务配套。研究开展与香港邮轮母港的挂港合作，积极规划前海、横琴、南沙国际邮轮母港基地建设。 二、构建专业服务集聚发展新格局 粤港澳大力发展法律、会计、仲裁、建筑设计、检验检测计量等专业服务，形成专业服务集聚发展新格局。 （一）推进专业服务资格互认 落实CEPA及服务业对港澳扩大开放先行先试政策措施，积极发展商务服务，推动开展专业资格互认和统一标准，支持港澳服务提供者依照相关规定到前海、横琴、南沙开办法律、会计、工程咨询、建筑服务等专业服务机构。 （二）推动粤港澳法律服务合作 支持港澳法律服务机构在广东设立分支机构，支持港澳律师事务所在广东设立合伙型联营律师事务所。逐步推进与港澳商事民间调解机制的对接，探索完善与港澳律师业合作、联营的机制。设立营商服务专职机构，与企业、商会、行业协会建立沟通互动机制。探索不同法系下处理法律业务的一站式服务，提高大湾区法律服务水平。支持香港建设亚太区国际法律以及解决争议的服务中心，鼓励内地企业选择香港作为与海外合作方解决争议的中立第三地。 （三）加强粤港澳会计行业合作 发挥香港会计行业运作完善、联系面广、专业性强的优势，大力吸引港澳会计业从业者来广东创业发展。支持港澳会计师加强与广东会计行业机构和协会的密切沟通，提升大湾区会计师行业水平。 （四）发挥粤港澳建筑服务业优势 加快推动工程咨询、工程设计、测量、测绘和建设等领域对港澳地区扩大开放。重点在工程咨询、项目开发、工程建设、物业管理等方面探索建立与国际接轨的管理制度，整合粤港澳建筑服务业优势，聘用港澳建筑及工程专业人士参与项目策划、建设和管理咨询，联手开拓国际建筑承包市场，提高行业的设计能力和技术水平。 （五）加强检测认证领域合作发展 促进广东与港澳在中医药、建筑建材、食品及珠宝等检测认证领域的合作发展，建设与国际接轨的检测认证中心。加强粤港澳产品检验检测技术和标准研究合作，推进第三方检验检测平台建设，逐步推进第三方结果采信。试行粤港澳、「一带一路」沿线国家认证及相关检测业务的互认制度，实行「一次认证、一次检测、三地通行」，逐步扩大粤港澳三方计量服务互认的范畴。放开港澳认证机构进入广东开展认证检测业务，给予港澳服务提供者在内地设立的合资与独资认证机构、检查机构和实验室同等待遇。 三、共建大湾区多层次金融市场 贯彻落实人民银行、银保监会、证监会、外汇局、广东省政府联合印发的《关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》，支持香港融入国家金融改革开放大格局。加强粤港澳大湾区推进金融市场互联互通，携手共建国际金融枢纽。大力发展多层次资本市场，以深圳证券交易所和广州期货交易所为核心，推进资本、期货等要素市场建设，提升上市公司质量，提高直接融资比重。积极发展普惠金融、绿色金融、科技金融，强化金融对欠发达地区及中小微企业、科技企业的支持，积极稳妥发展创业投资等。推动金融数字化、智能化转型，开展数字货币试点，打造金融科技高地。支持中小银行和农村信用社持续健康发展。健全金融机构组织体系，理顺地方金融监管体制。 （一）加快推进金融改革创新 《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布四年以来，粤港澳不断深化金融合作，前海、横琴、南沙等三大合作平台金融改革创新取得重大突破，港交所、深交所、广期所三大重要金融基础设施建设不断完善，「深港通」、债券通、「跨境理财通」三大「金融通」范围不断扩展。 2021年，大湾区金融业增加值超1.5万亿元，较2018年增长近35%，占GDP比重超10%；大湾区内累计跨境人民币结算量超21万亿元，人民币自2020年起持续成为大湾区第一大结算货币。 横琴合作区大力创新跨境金融业务，率先开展本外币兑换特许机构刷卡兑换业务，赴港发行国内首只非上市城投类企业离岸人民币债券等；前海合作区大胆探索金融改革创新，设立大湾区首家人民币海外投贷基金，率先面向港籍居民开展数字人民币创新应用，率先试点跨境双向股权投资等；南沙自贸片区重点打造特色金融产业，重点发展跨境金融、航运金融、科技金融、飞机船舶租赁、股权投资、商业保理、绿色金融七大特色金融。 （二）扩大「金融通」家族成员 在粤港澳大湾区内，不断扩大「金融通」的家族成员，「深港通」范围不断扩大。2020年，深港ETF互通正式开通；2022年，深港ETF纳入互联互通标的，粤港两地市场互联互通机制不断升级。在「北向通」成功运行4年的基础上，债券通「南向通」正式开通，目前债券通日均成交260亿元，较三年前增长了628%。「跨境理财通」业务试点于2021年启动。 此外，粤港澳大湾区大力探索金融科技试点，深圳成为金融科技应用试点城市、央行金融科技创新监管试点城市和首个国家级金融科技测评中心，广州获批成为金融科技创新监管试点城市，广州、深圳获批开展资本市场金融科技创新试点。跨境金融发展迈向新台阶，港资、澳资金融机构在广东实现全覆盖，共有180多家港资、澳资金融机构进驻广东，港资、澳资银行营业性机构数量居全国第一，成为全国首个港资银行营业性机构在所有地级市全覆盖的省份，QDLP试点扩容至广东全省，QFLP业务在深圳、广州、珠海等地稳步推进。 四、培育数字湾区发展新动能 推动数字经济和实体经济深度融合，有利于粤港澳大湾区建设具有国际竞争力的数字产业集群，打造全球数字经济发展新高地。 （一）推动产业数字化发展 在数字经济时代，经济、社会、产业、技术等领域深度交叉融合，创造出无限发展机遇。2022年2月，粤港澳大湾区被确定为国家级工程「东数西算」8个国家算力枢纽节点之一，「数字湾区」建设获得国家战略性支持。大湾区在5G、人工智能等领域具有领先优势，5G基站数和专利数量、国家级工业互联网跨行业领域平台数量等均居全国第一。中国信息通讯研究院数据显示，2021年华为、中兴、OPPO的5G有效全球专利数分别占全球总量的14%、8.3%和4.5%，分列全球第1、第5和第9位，大湾区成为全球5G发展高地。因此，加快培育和聚集数字经济新动能，促进粤港澳大湾区的人流、物流、资金流和信息流等资源要素加速流动，有利于更好地参与全球产业分工和国际竞争。 大湾区数字经济发展已具备良好产业基础，在数字经济与实体合作方面可以充分做到优势互补、协同发展。规模庞大的传统制造业转型升级释放巨大需求潜力，为数字产业发展、数字技术进步创造了巨大的市场动力；同时，大湾区加速建立一体化的数字商业、数字产业、数字基础设施、数字社会、数字政府和数字科创体系，具有丰富的数字经济综合应用场景，进一步推动产业数字化和数字产业化发展。 （二）增强数字经济新动能 2021年，粤港澳大湾区有6个产业集群入选工信部先进制造业集群「国家队」。其中，智能装备产业集群横跨广深佛莞四市，是全国规模最大、品类最多、产业链最完整的智能装备聚集区域，涵盖高端装备制造、智能机器人等广东「双十」产业集群，全链条产业链中涌现出瑞松、博创等优秀自主品牌。 对传统制造业企业而言，数字化转型是利用数字技术对生产进行全方位、多角度、全链条的改造过程。在粤港澳大湾区，数字化转型的重点还在于推动广大中小企业参与全面的数字化转型。 截至目前，广东累计推动超过1.5万家工业企业运用工业互联网技术实施数字化转型，带动50万家企业「上线用云」降本提质增效。未来，推动制造业数字化转型需要重点孵化和培育国家工业软件实力，以智能制造为核心加强生产设备和生产线的智能化改造，通过示范推广、技术对接、金融服务等手段，引导制造应用先进技术和智能化装备。 五、发挥合作平台的牵引带动作用 建设大湾区合作发展平台是深化改革开放、推进区域合作的重大举措和崭新尝试，是充分发挥粤港澳三地各自比较优势、实现互利共赢的必然选择。要坚持以「双区」和前海、横琴、南沙三个合作区建设为牵引，推进全面深化改革、扩大开放，以更高水平开放促进更深层次改革，带领大湾区对外开放制度创新、业态创新、环境创新，建立健全更高水平开放型经济新体制，不断增强大湾区国际经济合作和竞争新优势。 （一）健全更高水平开放型经济新体制 抓住纵深推进「双区」建设和横琴、前海等重大平台建设机遇，打造新发展格局战略支点，形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放新格局。全力巩固大湾区贸易强区地位，提升对外经贸合作水平，大力发展数字贸易、跨境电商等新业态，推进投资贸易自由化便利化。对标全球最好最优最先进，加快规则、规制、管理、标准等制度型开放，发挥前海、横琴、南沙3个自贸片区作用，积极推动扩区，打造高水平对外开放门户枢纽。 （二）推进「湾区通」工程和「数字湾区」建设 粤港澳加快打造全球一流湾区和世界级城市群，支持港澳更好融入国家发展大局。要大力推进「湾区通」工程和「数字湾区」建设，加强商事制度衔接、职业资格互认、规则标准对接，提升大湾区市场一体化水平。要优先在食品药品安全、通关、环保、交通、通讯、工程建设等粤港澳三地共识度高的领域取得实质性突破。推出更多「一事三地」「一策三地」「一规三地」等改革创新政策举措，加强与港澳在市场准入、产权保护、标准认定等方面的衔接，促进人员、资金、货物等各类要素的高效便捷流动。落实大湾区基础设施互联互通专项规划，高水平打造「轨道上的大湾区」，协同港澳扩大世界级机场群和港口群的国际影响力，提升现代航运服务水平。携手港澳构建布局科学、集约高效的大湾区发展格局，健全完善城市群和城镇发展体系，更主动融入全球市场体系，切实提升在全球配置资源的能力。 （三）以改革创新推动深圳先行示范区建设 深圳全面落实国家重大发展战略，充分发挥粤港澳大湾区中心城市功能，增强「一核一带一区」主引擎功能，以先行示范区的担当作为更好服务全国、全省改革发展。围绕深圳实施「五大战略定位」「三个阶段目标」和「五个率先」重点任务，深入推进深圳综合改革试点，落实放宽市场准入特别措施意见，高质量谋划实施授权事项清单。加快高质量发展，努力打造社会主义现代化强国的城市范例。支持深圳建设现代化国际化创新型城市，高水平推进河套深港科技创新合作区，建设高层次国际人才聚集区，建设光明科学城、西丽湖国际科教城，加快科技发展体制机制改革创新，强化战略性新兴产业优势。支持深圳加快推进综合改革试点，赋予深圳更大改革自主权，探索实施省级行政管理权限负面清单管理模式，加快形成与国际接轨的经贸规则体系，加强深港金融合作，加快人民币国际化先行试点，加快在新经济审慎包容监管等方面的先行先试，在重要领域和关键环节实施改革，旨在创造一系列可复制可推广的重大制度创新成果。以深圳综合改革试点为牵引，构建全省统筹、全域协同、全链条衔接的工作机制和改革生态，引领带动广东改革开放向纵深推进，为全国制度创新建设作出重要示范。（四）深化前海深港现代服务业合作区改革开放 2021年9月6日，中共中央、国务院印发《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（简称《前海方案》），《前海方案》明确，将前海合作区总面积由14.92平方公里扩展至120.56平方公里，在更为广阔的空间打造全面深化改革创新试验平台，建设高水平对外开放的门户枢纽。 《前海方案》是进一步增强粤港澳合作的重大战略部署。《前海方案》以现代服务业为切入点，进一步促进粤港、深港合作，推动香港更好地融入国家发展大局。香港特区行政长官李家超与深圳市委书记孟凡利就创新及科技、金融服务、专业服务、前海发展、教育合作、医疗合作、青年发展、投资推广、环境保护、文化及养老等合作领域进行了深入讨论。双方将继续推动不同领域的高水平合作，并以优势互补、互惠共赢的精神，共同为粤港澳大湾区建设和国家发展作出应有的贡献。港深两地政府同意成立19个工作专班，全面推进港深紧密合作。 开发建设前海深港现代服务业合作区是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新发展格局的重要举措。要推动前海深港现代服务业合作区和前海蛇口自贸片区高质量发展，推动出台新一轮前海合作区总体发展规划和国土空间规划，探索行政区和经济区适度分离下的新型管理体制。要围绕「扩区」和「改革开放」两个重点，推动金融开放、服务贸易、法律事务、人才引进等支持政策覆盖至扩区后全部区域，全面提升深港服务业合作水平。要建立健全竞争政策实施机制，推进粤港跨境政务服务便利化。高水平打造前海深港国际金融城、会展海洋城、国际人才港等平台，加快推进国际法律服务中心和国际商事争议解决中心建设。 （五）推进横琴粤澳深度合作区建设 2021年9月5日，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（简称《横琴方案》）。加快横琴粤澳深度合作区建设是中央作出的重大决策部署，对于丰富「一国两制」实践，为澳门长远发展注入重要动能，推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局具有重要意义。粤澳两地共同深度开发横琴，可充分利用澳门国际贸易自由港、单独关税区、中葡商贸合作服务平台及对外联系网络等多重优势，为促进澳门经济适度多元化带来更广阔的发展空间。要加快科学编制横琴总体发展规划，推动出台横琴合作区条例以及放宽市场准入特别措施、鼓励类产业目录、企业和个人所得税优惠政策。建成「一线」横琴口岸（二期）以及「二线」海关监管场所，推动分线管理政策落地实施。组建合作区开发投资公司，吸引集成电路、新能源汽车等领域龙头企业设立研发设计中心，加快建设横琴先进智能计算平台、中药新药技术创新中心，促进澳门经济适度多元发展。推动高铁、城际等轨道交通项目与澳门轻轨衔接，抓好澳门新街坊、澳门青年创业谷等建设。 （六）推进南沙深化面向世界的粤港澳全面合作 2022年6月14日，国务院印发《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》。方案按时间明确了两个阶段目标。到2025 年，南沙粤港澳联合科技创新体制机制更加完善，产业合作不断深化，区域创新和产业转化体系初步构建；青年创业就业合作水平进一步提升，教育、医疗等优质公共资源加速集聚，成为港澳青年安居乐业的新家园；市场化法治化国际化营商环境基本形成，携手参与「一带一路」建设取得明显成效；绿色智慧节能低碳的园区建设运营模式基本确立，先行启动区建设取得重大进展。到2035 年，南沙区域创新和产业转化体系更趋成熟，国际科技成果转移转化能力明显提升；生产生活环境日臻完善，公共服务达到世界先进水平，区域内港澳居民数量显著提升；国际一流的营商环境进一步完善，在粤港澳大湾区参与国际合作竞争中发挥引领作用，携手港澳建成高水平对外开放门户，成为粤港澳全面合作的重要平台。 六、携手打造国际科技创新中心 香港特别行政区长官李家超表示，特区政府会继续深化与内地，尤其是大湾区内地城市，在创科方面的合作和交流，包括与深圳共同努力推进河套深港科技创新合作区的建设工作，携手探索在「一区两园」的基础上试行创科合作跨境政策。 近年来，大湾区的科创氛围日益浓厚，粤港澳三地协同创新的共识越来越强烈。2021年9月20日，世界知识产权组织（WIPO）发布《2021年全球创新指数报告》。报告中关于全球「最佳科技集群」的排名中，「深圳－香港－广州」城市创新集群位列第二位。这个排名与大湾区不断推进「广州－深圳－香港－澳门」科技创新走廊建设密不可分。 2021年4月，大湾区综合性国家科学中心先行启动区（松山湖科学城）在东莞正式奠基，大湾区大学（松山湖校区）、香港城市大学（东莞）等一批重大基础设施项目同步启动，成为推动粤港澳大湾区国际科技创新中心建设的重要力量。 未来粤港澳大湾区将以国际科学创新中心为牵引，全面推进大湾区综合性国家科学中心、国家技术创新中心建设，加快深港河套、珠海横琴、广州三个合作区和光明、松山湖、南沙三大科学城建设。加强与港澳科技创新交流合作，打造开放型融合发展的区域协同创新共同体，建设全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。更好发挥港澳开放创新优势和珠三角产业创新优势，强化国际创新资源聚集能力、科技成果转化能力，更好融入全球创新网络，加快形成开放互通、布局合理的区域创新体系。探索促进创新要素跨境流动和区域融通的政策举措，深化粤港澳在创业孵化、科技金融、成果转化等领域交流合作，打造高水平粤港澳产业发展平台，提高产业链供应链现代化水平，提升广深港、广珠澳科技创新走廊建设水平，增强珠三角国家自主创新示范区的引领辐射作用，推动实现国家级高新区地市全覆盖，建设具有全球影响力的科技和产业创新高地。 本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号