张嘉琦 | 东北大学工商管理学院博士研究生

巴曙松 | 北京大学汇丰金融研究院执行院长、中国宏观经济学会副会长

中共二十大报告指出：社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。在完善社会保障制度方面，内地与香港虽然实行不同的经济制度，但是在社会保障方面则面临共同的挑战，两地也分别基于不同的经济体制条件进行了各具特色的探索。在评估香港社会保障制度面临的挑战基础上，将内地与香港的社会保障制度进行系统对比，并探索内地与香港可以相互借鉴的领域，尝试推动内地与香港社会保障制度的融合发展，对于完善香港和内地的社会保障制度，丰富全球范围内的社会保障制度探索，具有独特的意义和价值。

内地社会保障制度惠及港澳台

截至2022年底，中国内地基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为10.5亿、2.4亿、2.9亿；全民医保基本实现，基本医疗保险参保覆盖面稳定在95%以上，覆盖人口近13.5亿，参保质量持续提升；社会保障安全网越织越密。近年来，公共财政支出向社会保障领域倾斜，推出全面推开划转国有资本充实社保基金等重大举措，各级政府加大对社会保障的财政投入，社会保障待遇水平亦不断提升，使得中国的社会保障体系能强有力地覆盖最广大的人群，特别是弱势群体。

自1986年中央政府提出建立社会保障制度雏形的任务以来，内地城乡社会保障制度建设不断取得新成绩，逐步建立起一套与国情相适应的社会保障制度。社会保障可以覆盖多方面保障，除了养老、医疗、工伤、失业以及生育保险等社会保险及住房公积金制度（即俗称「五险一金」）外，亦包括住房保障、社会救助和社会福利等多个层次。 目前内地已建成世界规模最大、覆盖人数最多、并具有鲜明中国特色的社会保障体系。

2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《中国社保法》）颁布实施，这一法律也惠及港澳台地区。2019年11月29日，《香港澳门台湾居民在内地（大陆）参加社会保险暂行办法》公布，自2020年1月1日起正式施行。凡受聘于内地注册或登记的企业、事业单位、社会组织、个体经济组织等的港澳台居民，要参加职工基本养老、医疗、工伤、失业和生育保险，由本人和用人单位缴交社会保险费。即以前只有在内地工作的香港人、澳门人、台湾人才可买社保，现扩大至于内地定居、读书，甚至是自雇人士，都可以参与社保计划。

香港养老金体系仍存在覆盖范围和

替代率不足等局限

反观香港，与内地「五险一金」相似的是强制性公积金（以下简称「强积金」），该制度于2000年12月开始推行。在强积金制度下，雇员和雇主必须按最低及最高入息水平，每个月分别向雇员的强积金户口注入雇员入息的5%或以上作为供款，二者供款上限均为1,500元（港币，下同）。自雇人士亦须以个人入息的5%或以上的金额作为供款。

其实，强积金只可为一般收入的在职人士提供基本的退休保障，但其覆盖面和可以提供的保障面临不少不确定性。首先当然是需要扣除供款收费及市场动荡时期可能的投资损失（据大公报报导，在金融市场动荡的2022年，每个打工仔损失4.17万元，全香港强积金亏损约1,907亿元），其投资收益也非常可能跑不过通胀。同时，现行的10%供款也并不一定能令计划成员在退休之时累积足够的强积金权益，特别是中、低收入人士。如果雇员的薪金低于最低有关入息水平，供款比率就只有来自雇主的5%，他们能累积的强积金权益会更少；如果自雇人士的入息低于最低有关入息水平，更不用供款；对于没有长期稳定工作的人士，工作年期短，供款期数少，到退休时可累积的强积金权益自然较少，这些完全不能成为可依靠的退休保障支柱。2022年6月9日，历时逾20年有关香港市民退休保障制度的改革方案（《2022年雇佣及退休计划法例（抵销安排）（修订）条例草案》）终获通过，强积金「对冲」制度取消。此前，按照《强制性公积金计划条例》，雇主可以使用强积金供款累算权益「对冲」其在指定情况下须负担的遣散费或长期服务金开支。据悉，在该「对冲」制度被取消之前，不少市民强积金累算权益当中很大一部分会被「冲走」，退休后即便加上政府长者津贴，每月收入亦低于香港贫困线标准，退休生活缺乏保障。

香港特区政府另有「综合社会保障援助计划」（以下简称「综援」）为有需要的市民提供经济和物质上的支援，但也只是低收入和孤寡失助老人等少部份人享有。按照综援计划，援助金主要包括标准金、补助金及特别津贴这三类。由于社会保障制度相对覆盖不足，综援成为保障长者入息的重要机制。随著人口高龄化及香港特区府目前还没有推行全民退休保障，只以少修少补的扶贫措施回应，势必有更多长者需要领取综援。以香港特区政府的估计，放宽后的长生津及高额长生津，其覆盖人数只及40%，即使加上领取综援的长者后，依然有近四成长者没有获得足够的社会保障。现在香港的退休保障制度并未包括「防贫」功效的全民退休保障，大多数港人只能「吃谷种」或靠子女养，生活保障完全不足。这个缺口，其实正需要全民式退休保障去弥补。但对于是否应建立全民退休保障制度，香港各界一直在讨论，仍未形成共识。

经过多年发展，综援、强积金等已成为香港养老金体系的主体，但仍存在覆盖范围和替代率不足等局限。为此，香港特区政府分别于2018年和2019年推出「香港年金计划」和「合资格延期年金计划」。其中，香港年金计划为趸缴即期年金保险，限60岁及以上香港永久性居民投保，终身保证每月定额给付并提供身故保障。合资格延期年金计划是期交年金保险，最低缴费期5年，最短年金期10年，年金开始给付不得早于50岁。保险公司需经香港保监局产品认证后方可销售，认证产品可享受保费税前列支。「香港年金计划」和「合资格延期年金计划」各自具有政府资金支持和信用背书、终身保证给付、税收优惠、具备抵御通胀功能等优点。产品推出以来，市场销售取得了不俗的成绩，类别不断增加，通过不同产品设计服务不同保障需求的客户群体，为市民及早规划养老资金，完善了之前以政府和企业为主要责任体的养老金体系。

综援金、强积金再加上私人储蓄和保险金，是港人养老金最为重要的来源构成。综援金覆盖面有限，但香港特区政府财政压力较小，作为税优港湾的香港亦不具备有效应对福利泥沼的条件。强积金制度保障亦不充分，但却有利于工商经济发展「轻装上阵」。相比之下，自选储蓄计划或商业险强化晚年生活保障，虽效果有限，但或是香港当前众多约束条件下的明智之举。于内地和全球其他国家或地区而言，在人口老龄化冲击之下，发展养老「第三支柱」亦迫在眉睫。

香港经济高度繁荣，但是社会又贫富悬殊。2016年除税前及福利转移前的基尼系数为0.539，除税后及福利转移后的基尼系数仍高达0.473，两者同样创45年来新高。在全球24个经济水平最高的国家及地区中，香港的所得分配最为不均。2017年统计处数字为0.539，为1997年回归以来最严重。《世界竞争力年报》最新排名反映了香港的贫富悬殊在64个经济体系中，处于最高的三分一之中。最新报告亦显示香港的贫穷问题十分严峻。2021年底发布的《2020年香港贫穷情况报告》，香港贫穷人口高达165.3万，贫穷率达23.6%，另有超过20万人蜗居㓥房情况令人担忧。

除综援计划外，香港还有公共福利金计划为严重残疾人士和长者提供现金津贴；以及三个意外赔偿计划（分别是暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划和紧急救济）为市民提供兜底。普通市民只要持身份证，缴付低微费用便可获得政府医院和政府补助医院的医疗服务。公房廉租制度亦是香港社会的一项重要福利措施之一。

内地和香港需要取长补短

完善社会保障制度

在一国两制原则下，香港与内地在社会保障制度方面亦有很大不同，但目的都一样: 都是为了实现人民群众对美好生活的向往，两地需要取长补短完善社会保障制度。

从香港看，可借鉴内地社保制度进一步完善退休保障制度，探索建立全民养老金。香港社会保障制度随著经济社会的发展变化以及人口老龄化趋势不断调整完善。目前，有一半以上的长者受惠于由政府财政支付的长者生活津贴、高龄津贴和综援计划，但对于未能受惠但经济条件并不宽裕的长者，却需要面对退休后生活水平不断下降的困境。很多人不得不在高龄时长期坚持工作以避免「手停口停」，媒体报导了不少长者生活困境。为解决目前这种境况，很多香港专家学者提出了设立「全民养老金」的建议，并从财政资金等角度论证了其可行性。在香港人口老龄化不断加剧的背景下，养老问题已成为社会关注的重要民生问题，建议香港可借鉴内地社保制度，探索建立全民养老金，不断提升社会保障制度的覆盖范围，为长者安享晚年提供制度保障。

从内地看，可借鉴香港在养老金第三支柱建设的有益经验，构建更加完备的社会保障体系。「香港年金计划」和「合资格延期年金计划」等养老年金产品，兼顾保障和增值功能，鼓励通过自愿性个人供款累积为长者退休后实现可持续领取资金，通过广泛的税务优惠政策引导个人积极主动承担养老责任。随著内地经济社会发展，人民生活水平不断提升，对社会保障有了更高期待。在人口老龄化趋势加速和中高收入群体不断扩大的背景下，可借鉴香港养老第三支柱建设经验，尽快完善个人养老金制度，通过税收优惠、产品设计、加强宣传等手段加快个人养老金积累，不断完善养老保障体系建设。

从制度融合看，可在粤港澳大湾区内试点推动两地社会保障制度衔接。《粤港澳大湾区发展规划纲要》在深化内地和港澳金融合作、推进社会保障合作和养老服务产业发展等方面给予了明确指导意见。目前，越来越多的香港居民尤其是青年人北上生活、创业和就业，为建设宜居宜业的湾区生活环境，社会福利保障衔接必不可少。在目前合资格港澳居民可购买内地社保的基础上，一方面，可进一步推动香港养老福利的可跨境携带，如简化「广东计划」和「福建计划」的申请和审批手续，实现福利金跨境支付等；另一方面，在大湾区内探索建立养老保险产品两地共同审核、允许跨境购买，参照香港实行税务优惠等机制，促进湾区养老保险产品快速发展。

本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号