周   挺 | 澳门科技大学法学院助理教授、博士生导师，法学博士 

许姣姣 | 澳门科技大学法学院博士研究生

基本法中关于中央监督澳门特别行政区行政管理权的实施只对行政长官的述职、授权、许可、批准、备案等内容进行了基础性阐述，中央监督特别行政区行政管理权的边界、监督程度、监督方式、监督程序、监督保障等为实现监督效果所必备的行为存在明显缺失，从而影响中央对特别行政区行政管理权监督机制实效的发挥。以法治原则、宪法和基本法依据、制度设计、政策趋势等为出发点，中央监督特别行政区行政管理权实施机制可以从选择制定全国性法律路径和探索构建具有分层递阶关系的中央检阅制度、中央参与评议制度、中央指令制度等方面逐步完善，保障中央监督特别行政区行政管理权机制实施和运行的协调性和连贯性的同时，维持中央监督权与特别行政区高度自治权的平衡。  

一、问题的提出

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称「基本法」）第2条规定：「中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。」全国人民代表大会以基本法形式承载的对特别行政区的授权是一种不同于其他地方行政区的复合型超越性「授权」，此处「授权」二字按照公法上的授权理论当然蕴含了中央享有对澳门特别行政区高度自治的监督权之内涵，以在必要时加以限制或者指引。对于这一点，国务院新闻办公室于2014年发表的《「一国两制」在香港特别行政区的实践》白皮书中作出了清晰的确认，即对于特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力（以下简称「中央监督权」），这也是确保「一国」主权和「两制」实施的应有之义。不过，据笔者的观察，基本法仅规定了中央监督特别行政区行使立法权与司法权的实施机制，而针对特别行政区行使行政管理权方面，只是厘定了中央监督权的边界，并未系统规定实施机制。事实上，澳门回归23余年，至今尚未建立起完整的中央监督特别行政区行政管理权的实施机制，在全面贯彻「一国两制」方针政策留下了一些机制漏洞，实有必要尽快探索填补。  

二、中央监督行政管理权制度的 

涵义与问题  

（一）特别行政区行政管理权的范围 

基本法规定了澳门特别行政区享有行政管理权，并依照基本法自行处理特别行政区内的行政事务。特别行政区行政管理权包括对特别行政区各项行政事务的组织、指挥、协调、监督等，其范围极为广泛且有扩大趋势，主要分散于基本法第5章经济、第6章文化和社会事务、第7章对外事务之中，诸如金融、科学技术、文化、体育、社会福利、社会治安、出入境管理、公务员管理、对外事务等领域。本文认为，基本法中置于中央监督权之下的行政管理权作为地方政府权力中重要的组成部分，既包括基本法中明确界定的立法权和司法权之外的事务管理权力，也包括将来可能在基本法或者基本法以外的法律、决议等中享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他事务管理权力。 

基本法中规定的对特别行政区管理权的监督权可以具化为五个方面。一是基本法中主要关于行政长官的履职，基本法规定了：（1）行政长官对中央人民政府和澳门特别行政区负责和由中央人民政府任命；（2）行政长官负责执行基本法；（3）行政长官将财政预算、决算报中央人民政府备案；（4）行政长官提名并报请中央人民政府任命或者免除主要官员（各司司长、廉政专员、审计长、员警部门主要负责人和海关主要负责人）、检察长、终审法院法官、终审法院院长；（5）行政长官执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；（6）行政长官代表澳门特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务；（7）行政长官出缺期间的职务代理报中央人民政府批准；（8）行政长官被弹劾要报请中央人民政府决定；（9）特别行政区政府办理基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；（10）行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官宣誓效忠特别行政区；（11）行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长还宣誓效忠中华人民共和国。二是基本法条文中的其他直接「授权」，如特别行政区经中央人民政府具体授权可以自行制定民用航空的各项管理制度，可以签发护照或者其他旅行证件，有关国家和地区谈判和签订互免签证协议。三是基本法条文中的直接「许可」，如外国军用船只进入澳门特别行政区须经中央人民政府特别许可。四是基本法条文中的其他直接「批准」，外国在澳门特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构，须经中央人民政府批准。五是基本法条文中的其他直接「备案」，在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构报中央人民政府备案。 

（二）授权自治下的中央监督权概念 

公法上的授权意味著，授权人能够享有全面的监督权、废止权与收回权，即授权行为作出后，授权人并不丧失许可权本身，而被授权人所获得的也不是许可权本身，而是有关许可权的行使。从基本法出发，「一国两制」逻辑下的授权自治具有高度自治权，这意味著中央对特别行政区的授权没有废止权与收回权，仅存监督权，且监督权受到一定限制，授权与监督之间是不平衡的。 

承接于前文论述的特别行政区行政管理权的范围，本文对于授权自治下的中央监督权的理解是，中央监督本应全面，但依基本法而受到限缩。概言之，中央在授权给特别行政区高度自治权后保留行使的，对特别行政区在行使高度自治权过程中各类问题的发现、提示、解决，辅以协助、督促等非决策性的权力。中央在行使监督权时不能替代特别行政区直接做出决定。

由此，应当重新看待基本法在行政管理权范围当中设定的向中央人民政府和全国人民代表大会常务委员会的「备案」义务。如第50条规定了行政长官将财政预算、决算报中央人民政府备案；第87条规定了终审法院法官的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案；第88条规定了终审法院院长的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案；第142条规定了澳门特别行政区可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，报中央人民政府备案。 

在全面准确贯彻「一国两制」、特别行政区高度自治授权、有效实施对特别行政区的全面管治权等宏观背景下，基本法中的备案义务是否仅仅是一种事实行为，是否可能承载著后续审查或者发表意见的功能，抑或可能对备案事项结果直接产生实质性影响？这其中隐含著一定程度的中央监督权的行使。财政预决算等备案义务多触及到行政裁量性活动，而传统的行政机关「传送带理论」解释无法满足当前行政权扩张的需要已具共识，作为主权性权力一部分的中央监督权在特别行政区的适当强化介入，不失为符合新时代精神的一种处理方式。在中央监督特别行政区行使立法权与司法权的实施机制相对明确的情形下，注重中央监督行政管理权实施机制的探索完善便显得尤为重要。     

（三）中央监督行政管理权的制度漏洞 

基本法第17条、第18条、第145条以及附件一、附件二等组成了相对明确的中央监督特别行政区立法权的实施机制，涵盖备案、征询意见、不作修改的发回、审查、批准等内容。具言之，特别行政区制定的法律需要向全国人民代表大会常务委员会备案，但备案不影响法律的生效；全国人民代表大会常务委员会在征询基本法委员会的意见后，对不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改，发回的法律立即失效，除特别行政区另有规定外，无溯及力；全国人民代表大会常务委员会对特别行政区原有法律是否与基本法相抵触进行审查；全国人民代表大会常务委员会在征询基本法委员会和澳门特别行政区政府的意见后，可对基本法附件三的法律作出增减；2009年及以后行政长官产生办法的修改，需报全国人民代表大会常务委员会批准；2009年及以后立法会产生办法的修改，需报全国人民代表大会常务委员会备案。 

基本法第19条、第143条等组成了相对明确的中央监督特别行政区独立司法权和终审权的实施机制，涵盖证明书、最终解释力、征询意见等内容。如法院对国防、外交等国家行为无管辖权，涉及相关事实问题须以取得中央人民政府的证明书为前提；基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会常务委员会授权法院解释特别行政区自治范围内的条款；对中央人民政府管理的事务或中央和澳门特别行政区关系条款的解释如影响到案件判决，终审法院应提请全国人民代表大会常务委员会解释并以其解释为准，但全国人民代表大会常务委员会的解释不影响之前的判决；全国人民代表大会常务委员会在对基本法进行解释前应征询基本法委员会的意见。 

反观中央监督特别行政区行政管理权的实施，基本法目前只从行政长官的履职机制、授权、许可、批准、备案等内容进行了基础性阐述，但是没有明确说明中央是否也像审查特别行政区立法一样享有类似于发回权等强后续处置权力，除了已经作为宪制惯例的行政长官定期向中央述职外，中央监督特别行政区行政管理权的边界、监督程度、监督方式、监督程序（如评价、回馈、整改）、监督保障等为实现监督效果所必备的行为存在缺失，从而导致中央对特别行政区行政管理权监督的运行和实施难以发挥应有作用。适当制度化的综合效益显而易见，本文拟以法治原则、宪法和基本法依据、制度设计、政策趋势等为前提，重点从最终路径选择、特别行政区裁量性活动的恒常性书面审查制度、必要的参与决策评议制度、监督保障性制度等方面提出完善中央监督特别行政区行政管理权实施机制的具体建议。 

三、中央监督行政管理权制度 

实施机制的完善  

（一）全国性法律路径的终极确认 

中央监督特别行政区行政管理权涉及中央和特别行政区关系，因不属于澳门特别行政区自治范围的事务，本文认为欲对其实施机制加以完善最稳妥和有效的形式是通过全国性立法进行终极确认，并在特别行政区进行公布或者立法实施。特别行政区行政管理权的中央监督权的全国性立法仍应当审慎进行，按照立法技术规范，总则、适用范围、职责和机构、主要制度、监督程序、监督保障等为其必不可缺的内容，本文不一一进行赘述。 

实际上，无论最终采取本文坚持的制定全国性法律路径，还是修改宪法、全国人民代表大会及其常务委员会的路径、中央人民政府的行政命令或者指令、宪法惯例等路径，均无法回避中央监督权实施机制中主要制度的构建。本文将特别行政区所有的裁量性活动纳入中央监督权的范畴，探索性提出总体上具有分层递阶关系的中央检阅制度、中央参与评议制度和中央指令制度的初步构想，并著墨于论述三大主要制度的概念、物件、时点、程序、结果应用等的差异以及衔接：监督对象的范围逐渐缩小，监督时点的介入逐渐提前，监督程序的运行逐渐严谨，监督结果应用的强制性逐渐增强。     

（二）中央检阅制度的初步构想 

参照澳门特别行政区《行政诉讼法典》第16条规定的技术员检阅卷宗、第72条规定的助审法官检阅卷宗、第129条和第160条规定的检察院检阅卷宗，《刑事司法互助法》第57条规定的检察院和辩护人检阅卷宗，第58条规定的助审法官检阅卷宗，《刑事诉讼法典》中多处卷宗检阅以及《敬礼及礼仪规章》中的队伍检阅，另结合大陆法系的检阅卷宗模式可知，「检阅」一般具有获取咨讯、进行表达、提起注意等内涵。 

本文所述的中央检阅制度是指一种作用于特别行政区行政裁量性活动的恒常性、劝谕性的书面审查制度，并从中央监督特别行政区行政管理权的常态化管理开始树立中央监督权的权威。国家领导人听取特别行政区行政长官述职报告便是一种常见的检阅制度。中央检阅制度的具体实施至少要包括检阅内容、检阅情况记录、检阅事项处理等内容。 

本文认为，特别行政区所有有关特别行政区经济社会发展需要的行政裁量性活动都应该恒常性地接受中央人民政府检阅。行政裁量的扩张是现代国家的宿命，行政裁量广泛存在于行政立法、行政计划、行政契约、行政司法等行政管理的所有领域，而中央对地方行政层级的监督最具防止权力滥用、合理权力配置的高效性和便利性。需要明确的是，中央的监督权不应以消除特别行政区的行政裁量权为目标，而是通过中央检阅等制度进行必要的规制和协调，实现「1+1＞2」的合力效果。中央同时也要针对检阅制度建立一套审核、评价、回馈工作程序，能够保障检阅工作的恒常性监督。例如，对检阅事项进行分类，明确不同类型事项的检阅标准，从合宪性、合法性、政治性、合理性等角度发表检阅意见，给予特别行政区充分的意见听取选择权，定期向社会公开重要检阅意见。 

中央检阅制度是基础层级的监督权。中央检阅制度可以特别行政区所有的行政裁量性活动为物件，特别行政区不仅要对财政预算、决算等行政管理权的行使过程做好记录并按照特定的格式书面告知中央，中央基于检阅程序和标准对于基本法授权特别行政区自行处理的事务提出的检阅意见仅供特别行政区参考，对特别行政区不具有约束力。中央检阅制度不仅尊重特别行政区高度自治权，还有利于特别行政区定期进行自我评估、约束和赋能。     

（三）中央参与评议制度的初步构想 

参照澳门特别行政区《行政诉讼法典》第17条规定了「检察院于评议会之参与」，「驻终审法院及中级法院之检察院代表如非以原诉人或被诉人身分参与有关程序，而其参与仅在于维护合法性者，则其须出席所驻法院之评议会，并于讨论中被听取陈述」，第72条、第75条、第129条等则规定了评议会会议有关内容；《行政程序法典》第四部分行政活动之第一章规章之第108条规定了「公开评议」，「如规章草案所涉事宜之性质容许，有许可权之机关原则上应将该草案交由公众评议，以收集意见」「如对规章草案曾进行公开评议，须在规章序言内提及此事」；《刑事诉讼法典》第207条规定了因违法拘禁之人身保护令的请求程序中的评议以及第407条、第408条、第409条等有关评议会的内等；以及按照《辞海》中对评议的解读，评议就是议论，是全面的分析、充分的意见交换和观点交锋。 

本文所指的中央参与评议制度是指中央政府按照特定评议规则，对特别行政区的重大行政裁量事务进行分析、讨论和判断，并最终发表独立意见的制度。中央参与评议既包括中央主动要求参与特别行政区事务的评议，也包括中央在特别行政区也的邀请下参与评议。评议物件、评议规则、评议结果是中央参与评议制度不可或缺的内容。

中央参与评议制度的核心点是把握中央监督权与特别行政区高度自治权之间的平衡。中央参与评议制度虽然也以特别行政区行政裁量性活动为物件，但是其评议物件范围小于检阅物件的范围，即涉及到特别行政区重大经济民生、特别行政区宪制秩序、「一国两制」方针落实等行政决策事项时才启动中央参与评议机制。中央参与未决重大事项评议中所发表的意见应当独立、全面、客观，不能流于形式，不能消极履行监督职责。特别行政区在中央发表的评议意见面前，仍保有独立性，以保证评议程序、评议结果与澳门特别行政区发展相契。 

中央参与评议制度是中等层级的监督权。中央派代表列席特别行政区重大事项的评议会，积极、客观发表评议意见，充分参与重大事项的讨论；评议过程和观点如实完整记录；中央的评议意见不纳入事项表决投票范围，但可以作为最终表决的重要参考；如果中央意见与特别行政区最终意见产生分歧，特别行政区需要对不采纳中央意见作合理性说明。     

（四）中央指令制度的初步构想 

指令权作为中央监督权有基本法渊源。基本法中唯一一条关于「指令权」的表述位于第50条第12项，行政长官「执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令」，但是未明确「有关事务」具体指代的内容。从文义解释角度，指令指上级给下级的指示或命令，即中央人民政府对特别行政区政府发出的指令。按照公法授权理论，监管权伴随著指令权，亦或者说指令权是监督权的最主要体现，在行使行政权力的过程中，授权者负有监管的责任，有发出指令的权力，被授权者对于授权者的指令必须服从。

本文所指的中央指令制度特指国务院根据基本法规定，就特定事项向特别行政区行政长官发出的必须服从的指令，类似于一种强监督权的保障。中央指令制度虽也以特别行政区裁量性活动为调整物件，但其可调整范围相较于中央检阅制度、中央参与评议制度更小一些、层次更高一点，仅针对国防、外交等中央全权负责的事务、超越宪法和基本法授权范围的事务或者破坏国家主权、安全和发展利益以及特别行政区的长期繁荣稳定产生实质性影响的事务适用。中央指令制度可以是事前引导，也可以是事后监督，其介入的监督权的时点比中央检阅制度、中央参与评议制度可以更提前。若行政长官不服从国务院的指令且没有充分合理的理由，国务院不能直接替代性地做出决定，而是可以选择在证明材料足够充分的境况下行使行政长官和主要官员的罢免权，正如全国人民代表大会常务委员会在征询基本法委员会的意见后，有发回不符合要求法律的权力。 

中央指令制度是高等层级的监督权。因涉及国家主权、安全和发展利益等根本性事项而具有明显的强制性，又因其具有极强的政治性，中央的指令需要有明确的事实和充分的理由，并给予特别行政区充分发表意见的权利，慎用罢免权等。对中央发出指令制定的原则、范围、程序等制度的架构和细化，在启动基本法指令权的同时，也有助于推动特别行政区管理的规范化。  

结语  

瞿同祖先生有云：「考察视野要超出法律法令的范围」「对一个政治体制的研究，如果仅凭据法律法令，总是不全面不充分的」「文字上的法与现实中的法经常是有差距的」。中央对授予特别行政区高度行政管理权行使监督权的合法性和正当性毋庸置疑，囿于基本法制定年代久远、历史背景特殊，基本法中不少中央监督特别行政区行政管理事项的条文已经不能完全适配高速发展的现代社会，也无法充分发挥特别行政区行政主导政治体制的优势，进而有可能影响特别行政区的持续繁荣和稳定。本文便是从基本法规定中最为薄弱的中央监督行政管理权实施的补漏入手，著重阐述终极路径的选择和中央检阅制度、中央参与评议制度、中央指令制度的初步建构，提出符合新时代和政策趋势的中央监督特别行政区行政管理权实施机制的完善路径。 惟需谨记，中央监督特别行政区行政管理权机制的完善，不代表弱化或者否定特别行政区的高度自治权，二者相辅相成，方能更好地服务于「一国两制」的法治实践。

本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号