殷旭东 I 珠海市行政学院副教授

长期以来，澳门经济在很大程度上依赖博彩业，导致经济结构较为单一、经济多元发展进展不明显等问题，特别是新冠肺炎疫情期间表现尤为明显。进入后疫情阶段，澳门应按照国家对于自身的定位，积极主动参与粤港澳大湾区建设，重点建设好横琴粤澳深度合作区，加快经济适度多元发展步伐，为自身赢得更广阔的发展空间。

一、困境：市场衰退与信心丧失

新冠肺炎疫情暴发以来，澳门经济遭到了史无前例的冲击。继2020年GDP总量「腰斩」之后，2021年虽有所恢复，但2022年第二季度数据显示，澳门本地生产总值按年下降39.3%。2022年7月，澳门的博彩业税收大约只有4,900万美元，相比2021年同期下降了95.3%。在2021年GDP获得全年18%的增长率达到2,417.55亿澳门元的成绩之后，澳门经济再次直线下降。作为澳门在全球博彩产业的主要竞争对手，菲律宾、新加坡和澳大利亚等地博彩收入纷纷超越澳门，美国拉斯维加斯更是以每月10亿美元的稳定成绩将澳门远远地甩在了身后。可是早在2018年，澳门每月博彩收入就已经超过30亿美元。与此同时，因为疫情以来实行严格的封关政策，拱北口岸的通关人数已经骤减至门可罗雀的地步，大三巴、官也街、议事厅前地、黑沙海滩等澳门标志性景点空空荡荡，各大金碧辉煌的娱乐场门前冷落罕有人顾。由于经济持续恶化，澳门财政不断缩紧，失业率逐渐上升，经济社会的整体活力正在一步步丧失。可以说，澳门身陷重围，面临回归以来少有的艰难处境。

众所周知，澳门经济在很大程度上依赖博彩业，博彩业兴则澳门兴，博彩业落则澳门落。新冠肺炎疫情以及相关的防控政策对博彩业的影响是多方面的，澳门与内地之间的联防联控成功地防范了疫情在两地的扩散，守住了两地民众的生命线，同时也让澳门与国家紧紧联系在了一起。国家兴则澳门兴，这一理念已经在澳门形成了共识。澳门要突破重围，重新振兴经济并获得应有的城市地位，必须站在国家整体利益的层面，主动支持并融入国家发展大局。这是澳门未来发展的最重要基础。

自从2018年《粤港澳大湾区规划纲要》发布之后，澳门就加快了探寻经济适度多元发展之路的脚步，包括对中医药、集成电路、金融以及文旅服务等产业的开拓和尝试，并已经取得了一定的成绩，但是新冠肺炎疫情把这一进程按下「暂停键」。随著2019年第四季度澳门GDP来到1,168亿澳门元的历史性高位，但从2020年第一季度开始，澳门经济连续断崖式下滑，一些经济学者和企业家也表示担忧。据澳门科技大学发布的调查结果显示，2022年第三季度澳门消费者信心指数为68.87。根据设定，该指数评分范围为0至200，其中0表示「完全没有信心」、100表示「一般般、没感觉」、200表示「完全有信心」。调查结果表示一般企业家都对澳门经济表示极度悲观。可见，不仅宏观的经济形势极为不利，澳门市民对经济的信心丧失也令人担忧。面对严峻的新冠肺炎疫情挑战，澳门必须主动应对，处理好三个层面的关系。

二、应对：复杂环境下澳门必须处理好三层关系

一是澳门与国家发展大局之间的关系。澳门作为国家实行「一国两制」的特别行政区，无论是治理模式还是发展方式，一直都与内地存在著较大的区别。在治理方式上，从回归之初的「澳人治澳」到现在的「爱国者治澳」，体现了中央对澳门的关爱和对「一国两制」方针的坚守。在现有治理模式之下，澳门与国家整体治理体系之间的关系，呈现出极为鲜明的两种不同治理理念的对接与兼容的磨合感。随著粤港澳大湾区建设深入推进，如何发挥澳门与内地各自在社会治理领域的优势，特别是让「一国两制」充分融入国家治理体系的整体范畴之中，将是「一国两制」下一阶段的重要研究课题。在发展模式方面，回归以来的澳门继续发挥博彩业的独特产业优势，在自由行政策的加持下一路高歌。澳门的GDP总值和人均GDP连创新高，博彩业不断壮大，并逐渐将菲律宾、越南、新加坡、澳大利亚乃至拉斯维加斯等世界各大博彩业竞争对手抛在身后，成为全球最大的「赌城」。以博彩旅游业为支柱的产业结构把澳门的小微型经济体优势发挥到极致，澳门一跃成为全世界人均GDP最高的地区之一。

但新冠肺炎疫情之后，访澳人数从日常30万人次急速下降到仅1,000人次，繁荣的澳门经济一夜之间掉入到冰点，这也证明了澳门小微经济体的脆弱性和缺少回旋性。如何发挥好澳门回归之后背靠祖国的新优势，主动融入国家发展大局，充分利用好内地丰富的资源和强有力的政策，支持澳门拓展产业新空间、构建产业多元新格局、开创澳门经济新纪元，这些都是澳门特区政府应著力解决的新课题。

二是澳门民众的生活方式和横琴粤澳深度合作区「共商共建共享共管」的合作理念之间的关系。澳门作为一个有著悠久开放历史的自由港，不仅在市场规则、文化理念等方面有著兼容东西、并蓄四海的包容能力，在民众的生活方式上也是博取了东西方各自特色；既形成了历经沧桑的大三巴、金碧辉煌的新葡京、异域风情的威尼斯人等凝聚西方文化神韵的旅游胜景，也有庄重古朴的妈阁庙、茶肆林立的官也街、枕莲迎镜的郑家大屋等极具中国传统韵味与岭南气息的生活场所。澳门是一座完美融合了中西方建筑与人文精华的城市，澳门人也已经习惯西方的市场经济与中国传统人情社会并轨而行的生活方式。澳门融入国家发展大局，关键在于如何处理好现有生活方式下的澳门与粤港澳大湾区建设的同步性。中央提出的「共商共建共享共管」的合作理念，将为新时代的粤澳关系奠定良好的融合基础。

进入横琴粤澳深度合作区时代之后，澳门面临的最直接问题就是融入粤港澳大湾区经济发展。虽然具有CEPA、横琴新区、横琴自贸区等经济融合的经验，但由于结构差异、观念差异和规则差异等原因，实现充分融入需要一个长期过程。除了澳门大学横琴校区项目进展较为顺利之外，其他诸如横琴澳门青年创业谷、横琴粤澳合作中医药科技产业园、横琴澳门产业园等项目的建设，并没有产生规划中的热烈反响。其中最为关键的原因是规则对接的困难和琴澳双方需求的不匹配。横琴粤澳深度合作区的成立，将横琴的管理主体从珠海市变更为澳门特别行政区与广东省，将在根本上解决澳门方面在横琴的主体地位问题。澳门人在横琴的地位将从客人变成主人，横琴支持澳门实现产业适度多元发展这样一个澳门的客场的问题，将变成澳门在横琴实现产业适度多元发展的主场问题。澳门将在横琴的规则制定、社会治理、产业发展等方面拥有更大的主场发言权，这或许将是澳门迎来自己的横琴粤澳深度合作区时代的崭新开端。

三是澳门产业适度多元发展与澳门固有经济惯性之间的关系。在回归初期，澳门以博彩旅游业为支柱的产业经济，在政府赌牌开放政策和内地自由行政策的共同推动下获得了迅猛的发展，近乎野蛮生长的20年间将澳门的经济结构变成了「一业独大」的畸形模式。有识之士自2010年以来就一直在呼吁澳门产业适度多元的重要性，也获得了中央的重视和支持，并将横琴的开发与澳门产业适度多元发展相对接。在《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》里，中央对澳门在横琴的产业多元化进行了较为精准和详细的规划。不过由于澳门经济深度依赖博彩旅游业的固有惯性，澳门在中央为之规划的四大产业中，除文旅会展商贸产业之外，无论是科技研发与高端制造业、中医药产业亦或是现代金融业，都缺乏坚实的产业基础与丰富的人才储备。这种基础和人才双短缺的现象不仅存在于澳门的产业界，在澳门居民的认知里也缺乏相关的信息。一句话，由于近20年的超高速发展，澳门从上至下早已陷入了博彩业的辉煌海洋之中，对产业多元化的问题既缺乏深刻的思考，也缺乏必要的准备。这是目前澳门产业适度多元发展面临的最大问题。

三、出路：主场意识的构建与

突围方向的选择

前两个关系，主要指的是澳门必须端正思路，做好主动参与横琴粤澳深度合作区建设和融入国家发展大局的主场意识准备。从横琴新区和横琴自贸区时代的建设参与者，进一步把自己置身于横琴粤澳深度合作区的建设主导者。澳门再也不能满足于一贯以来的孤立发展态势，而应及时调整心态和自身定位，用更积极和更主动的方式来参与横琴粤澳深度合作区的建设。第三个关系，则是指澳门应对自身所处的困境要有清醒全面的认识。由于缺乏足够的宽度和纵深，澳门经济的回旋余地较为狭窄，导致澳门经济社会在疫情期间遭到重创。鉴于此，澳门的根本出路在于「靠得住、立得稳、看得远」。

所谓「靠得住」，是指澳门背靠祖国内地，依托广阔的粤港澳大湾区和庞大的内地市场，在中央支持下谋求更大的发展。

所谓「立得稳」，是指澳门必须立足于自身的禀赋优势，按照《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》的指引，脚踏实地重构产业基础，再塑澳门产业结构，在中央支持下自主自立自强再图发展。

所谓「看得远」，是指澳门必须从疫情中汲取教训，经济发展不能只图眼前不看未来，一定要结合世界政治经济发展大势，将自身经济融入到国内国际双循环之中加以考量。

横琴粤澳深度合作区的建设，不仅为澳门打开了新空间和构建了新平台，更为澳门的经济适度多元发展提供了充分的条件。在以主场意识投入到横琴新区建设之后，澳门的突围方向可以概括为三个方面。

一是产业聚集。澳门地狭人稠，支柱产业以服务业为首选。经过20年的发展，澳门的博彩旅游业已经具有较为深厚的底蕴和坚实的基础，在未来很长一段时间内，博彩旅游业仍然是澳门最重要的产业聚集方向之一。随著横琴粤澳深度合作区的建设，澳门迎来了经济多元化的最有利时机。澳门在受地域狭小制约多年之后，终于获得了相对广阔的产业布局空间，可以施展长期无法尝试的产业新图景。在获得对横琴更大的主导权之后，澳门将可以在相关产业政策、人才政策、金融政策等方面拥有更大的发言权，这将更加有利于提高澳门在促进产业聚集、引进专业人才等领域的主动权。横琴的新空间加上国家政策加持，澳门可以将自己多年累积的中医药等优势产业和国家重点实验室等高教研发资源充分利用对接，逐渐形成具有鲜明澳门特色的新兴产业集群。

二是制度创新。横琴粤澳深度合作区给澳门带来的不仅是空间的拓展和相关资源的丰富，还有制度创新的红利。根据《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，横琴的四个定位是促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富「一国两制」实践的新示范以及推动粤港澳大湾区建设的新高地。除了第一个定位之外，其它三个定位都涉及「两制」的融合与创新。「一国」之内，「两制」各有便利，澳门如果能够通过主动的制度创新，从「一国两制」的角度推动澳门融入粤港澳大湾区，对于实现国家发展战略将是一个巨大的支撑。澳门将获得国家更多的政策和产业资源的倾斜和对接，有助于加快产业适度多元发展的步伐。

三是体量放大。澳门人口只有67万，澳门经济体量在最高峰的2018年时达到4,403亿澳门元，折合人民币3,609亿元，大约相当于中山市同年的水平，在粤港澳大湾区城市中排在第七名。澳门在《粤港澳大湾区规划纲要》中被定义为「一极」，但经济体量小则意味著其区域带动能力弱和政策影响力小。这也导致在经济最鼎盛时期，澳门所获得的也只是自身个体的声誉（人均GDP全球第二），而无法对周边经济产生扩散效应。澳门必须通过城市格局扩张、产业结构调整、产业内容丰富等多种途径不断壮大体量，以提升澳门的区域中心城市地位。

「一国两制」是澳门的生命线。理解好、宣传好、践行好「一国两制」，既是确保澳门「一国两制」事业行稳致远的关键，也是澳门不可推卸的宪制责任。随著横琴粤澳深度合作区建设帷幕的开启，「一国两制」也进入了一个新的历史阶段。在新的历史实践中，澳门不仅要推动城市格局优化、产业结构调整、产业内容丰富等阶段目标，更要坚定不移地背靠祖国、放眼世界，积极通过制度创新和社会治理合作等方式，加快澳门融入国家发展大局的步伐。疫情困境之下澳门所遭遇的问题不是偶然的，而是长期发展过程中的必然。发展中所遭遇的问题，也只有通过发展的思维才能真正得到解决。主动积极融入国家发展大局，才是澳门解决自身发展问题最重要的选择。

本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号