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江照信｜中山大学港澳珠江三角洲研究中心、粤港澳发展研究院教授

香港国安法于2020年颁布实施至今已经超过五年，学者对于五年多来的实施效果有很多的讨论，这对于未来如何思考在特区维护国家安全与“一国两制”无疑是重要的。随著香港维护国家安全法律的不断完善发展，需要更加注意国家安全软法的研究，即在香港维护国家安全的制度和执行机制建设之外，思考第三个维度的观念体系建设。
 

国家安全软法包括“大”国家安全观、“大”国家安全法、“宪法国家主义”等基本内容。本文在比较学术视野之下，提出与国家安全软法观念内在关联，同时也是国家安全法研究不可回避的另外两个基本观念：国家安全宪法（national security constitution）、国家安全国家（national security state）。依笔者言，美国国家安全法律与制度发展所围绕的重心就在国家安全宪法（法律体系）和国家安全国家（制度体系）。本文尝试讨论如何以美国为鉴，并以此讨论“一国两制”之下香港国安法的未来发展所可能涉及到的一些问题。

香港国安法律体系确立之后需注意国家安全宪法的观念

首先，关于国家安全宪法观念的理论理解，我们需要以美国为鉴。事实上，关于宪法与国家安全之间关系的描述，美国学者已经做出足够多的论述，因而，我们可以有足够多的资料进行比较思考。本文第一部分将对美国学者对于国家安全宪法这一观念的理论叙述做出简要的介绍。 

早在19世纪末和20世纪初，按照康奈尔大学法学教授拉纳．阿齐兹（Rana Aziz）的研究，美国人“普遍存在著对宪法基本合法性的重大怀疑”。在第一次世界大战的背景下，美国的企业、法律和军事等各界精英们一致联合行动，发起了一场运动。 他们“把支持宪法作为判断美国公民是否忠诚于国家的首要前提”。至关重要的是，这些美国精英们“把恪遵宪法承诺视为一项根本的国家安全必要使命（imperative）”。自此以后，美国将国家安全的优先目标与对宪法的忠诚（constitutional loyalty）之间相互关联一直持续下来，以迄于今。阿齐兹认为，从长远来看，美国关于保护宪法的公开讨论对于维护美国国家安全至关重要。

在20纪80年代后期，当美国人民在美国宪法成立二百周年之际反思宪法成就之时，美国国防大学教授葛列格里．福斯特（Gregory Foster）在评论宪法与国家安全之间的关系时说：“宪法和国家安全从根本上来说，是相安无事还是互不相容（compatible or incompatible)呢？”福斯特教授认为，为了检验宪法与国家安全之间的关系，有必要解决一个更为根本的问题，那就是“宪法作为国家的最高法律……在法律和道德思维之外，是否也能够为战略思维（strategic thinking）提供基础？”美国的历史表明，宪法与国家安全不仅是相容的，而且两者的联系随著时间的推移逐渐变得更加紧密和广泛。 

1990年，全国人大通过香港基本法，准备恢复行使对香港的主权。在同一年，美国学者关于宪法与国家安全的研究也达到一个高潮时期。在此期间的一个代表性研究成果——就是后来曾担任耶鲁大学法学院前院长、奥巴马政府与拜登政府法律顾问的高洪株（Harold Hongju Koh）教授出版的《国家安全宪法》（National Security Constitution）一书面世了。 通过这本书，高洪株呼吁美国国家安全的平衡参与和权力共用，并呼吁美国总统和国会共同努力“制定一部框架性法律（framework legislation），即一个新的国家安全宪章（national security charter）”，将美国国家安全宪法现代化以便满足21世纪的要求。在2023年、2024年，高洪株又著文（2023）、著书（2024），敦促美国进行“21世纪国家安全宪法（The 21st Century National Security Constitution）”改革，重建国家安全宪制秩序的均衡，以帮助美国渡过当下正在面临的全球危机。那么，国家安全宪法的含义是什么呢？ 按照高洪株的观点，在美国宪法体系中，存在著一部可以识别的国家安全宪法——国家安全宪法仅部分地出自宪法文本本身的条文。与美国的财政宪法和行政宪法一样，国家安全宪法包含了美国公法（public law）中的一套法律规则，由此支配美国国家安全决策的进程。国家安全宪法创建了处理国家安全事务的基本政府机构，界定了这些机构之间的基本权力关系，并对各个部门的权力作出届分与限制。

在当时，没有学者提供关于美国国家安法律框架和基本原则的整体宪法理论。最重要的是，高洪株呼吁美国国会和总统共同努力制定国家安全宪章，以更新和重新构建美国国家安全宪法。其次，美国国家安全宪法的整体框架包括宪法文本中的具体规定、国会立法、总统行政命令和法院判决在内的规范和制度体系。第三，分置但又相互协调的政府各部门共用国家安全权力，因而平衡的机构参与（balanced institutional participation）是美国国家安全宪法的基本原则。最后但并非不重要的一点是，美国国家安全宪法的目标是“建立一个更强大的联邦政府，同时通过强大的制衡系统让该政府的每个部门对其他部门负起责任。”

在这种国家安全宪法的概念下，美国联邦政府才能够一致地推出其国家安全战略。 不论如何，以美国为例，我们就会明白国家安全与宪法的关系对于美国的国家发展而言是非常重要的。因为重要，美国才会有国家安全宪法的观念，并由此确立美国强大的国家安全国家。我们虽然不是要去仿效美国的做法，但美国重视国家安全宪法的观念，强调宪法与国家安全之间的关联，可以帮助我们借以思考如何完善中国宪法与国家安全之间的关系。

从学术与比较的视角而言，通过对美国宪法与国家安全的核心原则与基本构成的研究，我认为，未来我们对于香港国家安全法的研究具体可以在以下几个方面努力：

第一，我们需要研究中国宪法中所包含的国家安全宪法（national security constitution），分析并确立中国国家安全宪法的核心原则与基本精神。 对于香港国安法而言，均衡的制度参与（balanced institutional participation）的含义，不仅包含权力共用（shared）与合作（coordination），而且意味著中央与地方的均衡参与，由此促进国家安全宪法所应当促进的宪法国家主义精神。这一点对于我们比较地研究香港国安法的意义是最为重大的，而且显然也符合中国宪法与香港基本法关于国家安全方面之规定的初始目的。 

第二，我们需要注意“大”国家安全法的理念，及其与“小”国家安全法的差别。美国以国家安全宪法核心原则为前提，在立法上的临事议制、综合而灵活的方式，无疑已经形成明确的“大”国家安全法的美国模式。从某种意义上讲，放到比较的视野中来看，全国人大常委会制定的香港国安法采用了“小”国安法的立法观念与方式。关于这一点，至少可以说明香港特区政府为何尚有继续立法的宪制责任，原因不在于法律规范系统内部是否完善，而在于国家安全本身就是一个复杂而需要“大国安立法”的宪制问题。

第三，我们应当理解框架性立法的重要性，同时需要注意框架性立法的多元性与持续性。之所以有这一看法，根本的理由就是，国家安全宪法本身的构成不仅仅是宽泛的，而且是影响重大的。无论如何，凡是相关的立法，都会涉及到数量与质量的均衡与妥当。反过来说，仅仅因为数量上的存在而批评国安立法，至少从比较宪法的观点来看，是缺乏合理与合法的依据的。

第四，我们需要注意国家安全判例法及其所能确立的宪法国家主义传统。若放在比较的视野中来看，国家安全判例法的确立，更为重要的应该在于国家主义精神的养成，这是美国国家安全宪法二百多年的发展历史给我们的提示。 

总之，我们需要放宽香港国安法的视野，比较研究会是一种可行的学术进路。按照对于美国国家安全法的比较研究来看，未来关于香港国家安全法的宪法学研究至少会包括以下层次：宪法（国家安全宪法部分）、基本法、适用于香港的全国性法律及全国人大常委解释；香港特区行政长官命令、国家安全委员会决定、立法会立法（framework legislations）；国家安全判例法及法院解释；非正式法律实践，也可以视为国家安全软法，即基于中央与地方协助与合作而形成的新国家安全规则与观念体系。 

从以上的结构分层来看，未来香港维护国家安全法治的发展方向一定是多维度的，相应地，国家安全软法一定会成为其中不可或缺的内容。与之关联，我们首先需要注意对中国国家安全宪法观念的理解和重视。 
 

整体政府路径与国家安全国家观念

本文第二部分讨论美国在国家安全战略上的整体政府（the whole of government）观念。在美国“大”国家安全观影响之下，美国以整体政府而非政府分权为途径，相应地促成国家安全国家的强化与问题化。美国学者关于特朗普与“深层国家”对抗问题的反思，可以有助于我们思考在中国“大”国家安全观与“一国两制”政策之下，香港维护国家安全体制的建构与问题。

总体上来说，在“大”国家安全观念指引之下，美国提高与强化国家安全能力的途径是一个整体政府的进路（the whole-of-government approach）。美国从1987年开始制定年度国家安全战略（National Security Strategy），自此形成惯例。按照美国法律的规定，国家安全战略报告需要由总统发送给国会，以便把现任总统对于国家安全的基本观点传达给国会。该报告需要陈述，美国总统为了实现国家安全目标所需动用美国国力的详细用途是什么，也必须论证美国在国际上的利益、承诺、目标和政策，以及足以阻遏各种威胁和足以实施美国安全计划所需的防御能力。例如，奥巴马政府的2010年国家安全战略报告，就以标题明确提出“加强国家能力：一种整体政府进路（Strengthening National Capacity-A Whole of Government Approach）”， 以此号召美国必须平衡和整合美国力量的所有要素，并更新21世纪的美国国家安全能力。

按照这一战略报告，“整体政府”的进路，或者说“整体政府”的方针政策，就是要求政府各部门之间的合作，这包括国防、外交、经济、发展等方面。同时也包括美国人民和私人部门的合作，即美国“必须通过与私人部门的战略伙伴关系来挖掘政府以外的非政府组织、基金会和社区组织的聪明才智。”这种伙伴关系对美国在国内外取得成功至关重要。美国的这种增进国家安全能力的“整体政府”的进路，把发展经济、教育、移民、基础设施、科学创新、医疗保健和减少联邦赤字等都与美国国家安全联系起来。而且，该报告要求“美国联邦、州和地方政府之间进行‘无缝合作（seamless coordination）’”。

从这里我们可以看出，简单来说，美国通过“整体政府”这一途径，动员国家与社会上的各种公共资源以及私人资源来提高国家安全能力，这是一种美国式的总体国家安全观。与中国强调“总体”国家安全观不同，美国“大”国家安全观，不对国家安全进行定义而是偏重于其增强国家安全能力的现实途径，也即“国家安全国家”的强化与动员。 

到了2022年10月，美国白宫发表的《国家安全战略》报告，更进一步强化整体政府的国家安全原则，强调拜登政府采用的国家安全战略是一种“360度无所不至的战略（a 360-degree strategy）”。该报告文中46次提及中国，明确表示“中国是美国最重大的地缘政治挑战（most consequential geopolitical challenge）” ，“中国是唯一的竞争者 （the only competitor），不仅有志于重塑国际秩序，而且在经济、外交、军事和技术上日益有能力（power）实现这一目标”。

我们可以看到，美国把崛起的中国视为最大的竞争对手，近年来不断地对中国发起法律战、贸易战、关税战、科技战，这些都是美国政府在“大”国家安全观指导之下推进它的整体政府进路的一种体现。在这一进程中，香港成为美国针对中国崛起而确立国家安全战略中的重要目标之一。在这种国际形势下，中国迫切需要应对国家安全的挑战，国家安全意识日益增长。因此，香港特区未来之发展必须注意，如何在美国国家安全战略冲击和影响之下，对中国国家安全作出维护和保障。 

另一方面，在美国“大”国家安全观之下，对于整体政府的路径遵从，相应地会强化美国国家安全国家的观念。简单来说，“国家安全国家”是指基于美国《1947年国家安全法》的规定所创建的国家安全官僚体系的总称。自2022年至2023年，斯坦福大学教授弗朗西斯．福山（Francis Fukuyama）在一个网络学术杂志《说服力》（Persuasion）上连续发表九篇文章，论述美国应该如何去“珍视深层国家（valuing the deep state）”。按照哈佛大学杰克·戈德史密斯（Jack Goldsmith）教授的解读，“从狭义与中立的角度来说，（深层国家）意指美国情报及相关的国家安全官僚机构，拥有为获取或者处理秘密情报而拥有特殊的权力。”按照戈德史密斯的观点，我们可以认为深层国家就是“国家安全国家”的另一种称呼。不过，学者们对于“深层国家”的认识却是非常不同的。在特朗普第一届总统任期之内曾发生总统与深层国家的对抗，学者对此有很多的论述。如戈德史密斯在2018年著文认为，深层国家作为实际存在的一种现象，一直以来就是既对民主政治构成威胁，又是民主政治的拯救者。问题在于，人们很难既维持它的拯救者角色同时又可接受它作为威胁的角色。“这两种角色同时存在，很难分割……深层国家对于特朗普的反应的确是超越规范和破坏性的，但同时它可能又是必须出此下策的……‘特朗普v.深层国家（Trump v. Deep State）’对于美国的国家安全制度是有害的。 ”

福山对于深层国家的系列讲座也是美国学者对于“特朗普v.深层国家”现象进行学术反思的一部分。不过，福山显然扩展了对于美国深层国家含义的解读。在福山看来，国家安全官僚就是美国国家官僚体系的主体，深层国家就是指美国不可或缺的包括国家安全官僚在内的整个官僚体系。或者可以说，这是福山版的“大”国家安全国家观念。

首先，福山文章的主旨在于反驳那些关于官僚政治的负面观点，主张一个强国家能力（high-capacity）、专业化（professional）、与非个人（impersonal）的国家对于任何一个社会的成功而言是至关重要的。福山认为，美国作为“法院与政党的国家”（a state of courts and parties），对于国家的敌视（hostility to the state）成为美国政治文化中最为持久的特征。福山认为，基于官僚专家知识在美国不可或缺的角色，行政赋权（delegation）就是必要而不可避免的。他认为很多美国人错误地以为自己生活在一个不受控制的行政国家的专制之下，但真正的问题却并不在于此。福山以特朗普第一任总统时期为例，强调将公务人员以效率低下为由而代之以政治亲信是回到美国19世纪的论功行赏任命制度，即政党分赃制（spoils system）。 相应地，福山认为美国政府官僚并没有完全不受控制而是在美国宪法制衡之下，能够维持行政自治权利的同时，并能受到实际的控制。在以“私人诉讼权利”为主题的文章里，福山强调以普通法解决重大社会问题的局限性，认为私人诉讼者和法院并不具备作出复杂的公共政策交易决定的能力。“尽管令人觉得错愕，但对于日益扩张的政府权力问题的解决却需要废除个人诉讼的权力（dismantling of private right of action）并把法院所拥有的实施的权力交回给行政部门的官僚，而且还需要进一步扩展后者评估复杂政策交易的能力。 ”

在“捍卫深层国家（In defense of the deep state）”一文中，福山认为，“‘深层国家’一词，最初是指在土耳其与埃及等国的秘密安全官僚，具有神秘而邪恶的词语含义。这一词语被美国的保守主义者用来描述现在一直在运作的美国官僚阶层。在保守主义者看来，这一官僚阶层对美国的民众正在实施暴君式的控制（tyrannical control），应当被连根拔起一片不留地摧毁掉。而事实是，美国的行政国家是高度透明的，在提供能够满足民众所需的服务和功能方面扮演著至关重要的角色。如果没有对官僚机构的高度行政赋权，现代的政府就不能运转；因而美国‘深层国家’应当得到捍卫而非诋毁……未来保守主义者为损害‘深层国家’所采取的进一步举措将会严重弱化美国政府的能力，令整个美国回归到19世纪任人唯亲（patronage）的体制。”

需要注意，在这篇文章的末尾，福山转而指向美国与中国的大国竞争：当今美国与中国正在进行长期的竞争（long-term competition）。他认为，数世纪以来，中国形成了一种以高质量的官僚阶层（high-quality bureaucracy）和对于专家知识尊重为基础的文明（civilization）。美国是另一个极端。它拥有期待的制衡机制，拥有一个扩张的却经常无效的政府、还有一种非常不信任国家权威的政治文化……如果美国优先采取措施摧毁其既存的官僚体系，并以政治效忠的人员取代各类专家，那么美国就很难在全球竞争中取得胜利。最终，美国需要努力达成的是平衡（balance），一种在行政官僚自治与政治控制之间的平衡，一种在程序性遵从（procedural compliance）与有效的结果（effective outcomes）之间的平衡。

尽管福山对于中国的认识不一定正确，但其对于美国国家能力问题的解决方案却是值得我们注意的。显然，在福山看来，重塑与捍卫美国国家安全国家是一个正当而且有效的途径。在这一意义上来看，福山的“捍卫深层国家论”对于中国秉持“大国家安全观”、坚持安全与发展并重、创建与健全维护国家安全体制，无疑是有启发意义的。世界变了，国家相应需要作出转变，这对于中美两个国家而言都是一样的。
 

初步的思考

总体而言，基于比较的视角，本文首先提示读者注意思考与讨论一个问题，即香港维护国安法律体系的确立，我们可以认为这是第一次促成中国国家安全宪法的观念进入香港特区。相应地，我们需要讨论，2020年以来的香港特区法律及制度变革，在很大程度上并非香港基本法之重建，而是中国国家宪法的整体观念首次进入香港特区，并会长期促进香港特区居民与国家之间的直接宪法联系。

此外，中国国家安全宪法是一个持续统一的观念，相应地，香港特区并不存在一个特异的“小”国家安全宪法（有学者认为以香港基本法第23条为中心所形成的宪法观念与规则体系）的问题。因而，在国家安全法律体系的实施进程中，需要注意，只有中国国家安全宪法的保障与实施问题，而不会有另外的一套香港特区的“小”国家安全宪法。这一点，可能是应该值得从事香港基本法研究的学者注意的。

基于本人对于美国国家安全法的研究，若放在比较国家安全法的视野中，对于香港国安法的后续研究而言，我们可能需要注意思考尊严与实效的规范与制度体系如何在香港建构，也即制度设计与准备的最优化，同时又要注意实践上的功能与效果。从这一角度出发，我们需要注意国家安全的制度准备（institutional preparedness）。相应地，整体性政府的路径（the whole of government approach）和国家安全国家（national security state）的观念，就是我们由对于香港国家安全法律规范体系的研究继续深入到香港国家安全软法制度与观念研究时，所遇到的一个不可回避的问题。 
 

本文发表于《紫荆论坛》2026年1-3月号