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邓希炜｜香港大学协理副校长（环球事务）、香港大学经管学院副院长(对外事务)、冯国经冯国纶基金经济学教授

香港步入第一个“五年规划”时代。新旧交替之际，本文旨在回顾香港与其他“亚洲四小龙”截然不同的发展路径，从历史中寻觅启发。

香港自由市场经济的得与失

数十年来，香港无疑是世界上最接近自由经济乌托邦的城市。这座城市凭借优越地理位置、健全法治保障、资本自由流动、自由港与低税制等，将交易成本最小化，备受全球资本、商品及人才青睐。这使得香港这一弹丸之地，得以晋升成为世界瞩目的国际金融和贸易中心。

从2000年到2024年，香港GDP每年复合增长率约3.76%，在全球发达经济体中表现亮眼。其中，金融业一枝独秀，其GDP占比从12.8%翻倍至26.2%；贸易业增长温和，致使其GDP占比从19.2%下降至15.3%。不过，随著近两年AI硬件贸易勃兴，预料贸易业将重新引领GDP增长。香港商品整体出口货值于2025年已录得15.4%的同比上涨，这个数字于2026年首7个月更加速至40.9%。

金融与贸易业的繁荣，为香港带来庞大效益。两者不但直接贡献超过四成GDP，还带动建造、地产、商业及专业服务、物流、航运等行业的蓬勃发展。这些经济活动为特区政府创造大量收入，并通过医疗、教育、社福及基建等再分配政策，惠及大众市民。“公共行政、社会及个人服务业”直接受惠于公共财政的庞大投入，加上其包揽香港这一富裕经济体的治理和民生刚需，创造出大量优质的本地就业机会。巨额的员工薪酬福利转化为行业增加价值，使该行业常年贡献香港GDP约五分之一。

然而，自由市场经济并非完美无瑕。自由资本的天然倾向，是追逐短期高额回报与极致流动性。虽然这一般能使资本效率最大化，但市场失灵的情况也时有发生，未必每时每刻均最符合社会的整体利益。在香港，由于金融与地产业具备出众的回报率，市场资金、土地资源乃至最优秀的人力资本等，均源源不断地被吸纳进去。加上高地价、高租金，以及随之而来的高人力成本和生活成本，难免压抑本地其他实体产业进行创新转型的空间。

这种挤出效应最显著的后果，是创科与先进制造业在香港的长期缺位。在内地改革开放后，香港将传统工业北移，但未能成功发展出高科技产业。这是因为对于自由资本而言，需要长期投资、充满不确定性的高科技产业，吸引力远不如高杠杆、短回本期的金融及地产业。加上香港长期奉行“积极不干预”政策，导致未能为产业发展腾出应有的土地资源，更遑论提供产业基建和培育创科生态。

半导体产业是香港痛失创科经济的一个重要例子。早于60年代，香港便拥有由仙童半导体设立的封测工厂。80-90年代，香港又拥有由摩托罗拉开设的芯片设计中心，以及亚洲第二大的芯片测试和封装中心。由香港团队设计的DragonBall龙珠芯片，曾占据全球个人电子手帐（PDA）市场的主导地位。当时香港除了拥有半导体工业基因、大量优秀的电子工程师外，还在光刻机等先进科技产品的进口限制方面，较内地宽松。于1999年，创投家徐大麟曾提出“硅港”计划，牵头在港打造晶圆制造集群。然而，由于香港迟迟不愿在税务及土地租务上作出让步，加上美国放宽对华科技出口限制、上海提供进取的落户优惠，徐大麟与张汝京最终决定转投上海，并在当地发展出内地芯片制造龙头企业、后来于港交所上市的中芯国际。

回归后的香港，不是没有意识到创科经济的重要性。相反，还兴建科学园、数码港等基建，锐意成为区域科创中心。可惜遭遇科网泡沫爆破等外部不利环境，以及存在沉疴已久的内部问题，经济改革始终未能如愿。“硅港”计划的告吹，使得原本条件优越的香港，错失发展创科经济的最后先机，继而形成今天产业结构单一、劳动力市场两极分化的局面。

诚言，考虑到机会成本和科技发展的进程，假如香港过早大举发展高科技产业，也未必是明智之举。但习惯讲求短期资本效率的香港，确实也迟迟未能形成长期主义的文化和定力，及时将可观的财富转化为科技产业的投入。无论是90年代中期开启的互联网时代，还是源于2000年代末的移动互联网时代，香港均与创科经济失之交臂。到2023年降临的AI时代，香港即使缺乏创科产业基础，也只能急起直追。所幸的是，这座城市凭著金融及贸易的基本盘，始终能够从科企融资及硬件贸易中，分享各个创科时代的平台经济红利。

创科与先进制造业具备强烈的界外效应，能够创造更多元化的优质就业机会，大大增强社会活力。然而，这些产业的发展往往需要高昂的前期研发投入，以及经历漫长的不确定周期。过去奉行“积极不干预”的香港，或许注定难以形成规模化的创科产业集群。其他“亚洲四小龙”或许不如香港那般幸运——拥有亚洲最好的金融产业以及背靠强大的祖国；但反而倒逼他们通过有效的产业政策，培育出蓬勃的创科产业，得以直接分享AI时代下的创科经济红利。

新加坡：产业规划及引进外力

新加坡与香港同样受限于土地稀缺和高营运成本，但始终保留著相当强大的制造业。面对变化多端的外部环境，当地政府意识到不能仅满足于成为东南亚的金融和贸易中心，因为只有保持多元产业结构，才能保障经济韧性。再者，制造业是创科商业化落地的载体，保持本地制造能力对于发展新兴产业至关重要。

从产业结构看，新加坡制造业已从传统重工业，拓展至电子、精密工程、生物医药等多个高增值领域。在2000年至2025年间，虽然该国制造业的GDP占比从25.9%下滑至17.4%，但增加价值已从428亿新元增至1,376亿新元。自2025年起，制造业已重新引领GDP增长，并在2026年第二季达至12.5%的增速，远高于同期GDP 5.9%的增长。

新加坡取得上述成果的背后，是当地政府有效的产业政策。这包括将产业发展纳入国家战略，并视外资为重要合作伙伴。通过公共研发投入、税务优惠制度、战略投资、产业用地及园区建设等措施，吸引跨国企业进驻当地，形成具吸引力的产业生态圈。

2021年，新加坡政府提出“制造业2030愿景”，目标使制造业再增长50%，从而确保其GDP占比保持在20%左右。于2022年，更新产业转型蓝图（ITM），支持先进制造业的创新发展。此外，还在“研究、创新与企业2030计划”（RIE2030）下，承诺在五年间投入370亿新元，支援创科人才培训、制造与贸易业互联互通，以及半导体产业的发展等。

为调动业界力量，新加坡政府还推出多项税务优惠政策。例如，先锋企业优惠（PC）提供5年期的企业所得税全额豁免，鼓励在本地发展具规模的高增值制造活动，并创造优质就业机会。类似的税务优惠还有很多，包括发展与扩张优惠（DEI）、可退还税收投资抵免（RIC）、国际总部活动奖励（IHA）、知识产权发展优惠计划（IDI）等。

在战略投资方面，新加坡经济发展局投资公司（EDBI）扮演关键角色。起源于1991年的EDBI，初期通过投资电力与化学等制造业集群，驱动新加坡实体经济的成长。及后，又将投资重心转移至研发、生物医药、视觉与光学、绿色经济、数码经济、半导体等新兴领域。该机构以资本为条件，要求被投企业将亚太总部、研发中心或核心制造业务落地新加坡，促进本地技术转移与职位创造。

在规划工业用地及基础设施方面，作为法定机构的裕廊集团（JTC）扮演重要角色。裕廊岛（Jurong Island）是JTC的代表作之一，该项目公共投入约70亿新元，吸引过百家企业进驻，带动整体投资超过500亿新元，并已发展成为国际能源与化工枢纽。裕廊创新区（Jurong Innovation District）是另一个经常被提及的例子。该园区占地约600公顷，汇聚精密工程、自动驾驶等产业领导者，并将研究机构、跨国企业、科技初创、顶尖大学以及社区生活无缝融合，目标打造一个从研发、原型设计到量产的全链条产业生态圈。

新加坡的产业政策使其备受跨国企业青睐。以半导体产业为例，美光于2026年1月宣布，未来10年将在新加坡既有的NAND Flash记忆芯片厂区，合计投资约240亿美元，以兴建双层晶圆制造厂。据新加坡经济发展局（EDB）于2025年1月的介绍，新加坡已建立起涵盖芯片设计、晶圆制造、先进封装及测试的整全产业生态，至今约占全球10%芯片产量，以及约20%半导体设备产量。

诚言，新加坡的发展模式并非完美。例如时任麻省理工学院学者Alwyn Young曾指出，新加坡的经济增长源于产业政策“额外生产要素投入的堆叠”，而非“全要素生产力的成长”。换句话说，即经济增长源于资本与劳动力的巨量投入，而非由技术进步与效率改善所驱动。这被认为是一种高成本、低效率的增长模式。此外，新加坡的产业政策也有失败的例子，包括未能成功扶持特许半导体公司（Chartered Semiconductor Manufacturing），以及多年来仍未能孕育出具国际影响力的本土生物医药巨头等。

韩国：政商伙伴关系与出口绩效机制

由于韩国资源匮乏、内需狭小，加上无法发展出蓬勃的金融和转口贸易业务，当地政府于是集中发展制造业和实施出口导向战略，以赚取外汇及推动经济发展。

韩国制造业的GDP占比长期维持在高位，从2000年的26.5%增至2025年的27.4%。该国将制造业重心，由纺织、钢铁、船舶及汽车业，升级至高频宽记忆体（HBM）及生物医药等高科技领域。在近年全球HBM需求爆发的背景下，韩国工业迎来高光时刻。部分市场研究显示，截至2026年第二季，SK海力士与三星电子囊括全球HBM市场超过80%的营收份额。

支撑韩国实现技术反超与经济奇迹的，是其典型的发展型国家产业政策。当地政府选择将有限资源集中押注于各大财阀（如三星、现代、LG、SK等），扶持他们参与国际市场竞争。然而，这种极度倾斜的资源配置政策，时常被咎病为贪污腐败的温床。如果单纯从发展经济学的角度讨论，韩国的“互惠控制机制”（Reciprocal Control Mechanism），被认为是避免产业政策导致“寻租”低效现象的关键。该机制将政策优惠与出口绩效挂钩，通过国际市场竞争确保产业政策的有效性。如获补贴的财阀无法达成约定的出口指标，便会被取消资格，甚至要将优惠政策转让给竞争对手。

早于1970年代初，韩国政府便透过国民投资基金（NIF），为化学、电子、金属及机械业，提供大规模长期低息融资。这使该四大战略产业于1973年至1979年间，制造业产值占比从40%提升至56%，对总出口额的贡献率从13%猛增至37%。为推动钢铁、化工、船舶及汽车等重工业项目落地，韩国政府又与三星、现代汽车、乐金等财阀建立“大推动伙伴关系”（Big-push Partnership）。透过提供国家担保和政策支持，分担财阀进入新兴产业的高昂成本和风险，从而增强他们进行大规模投资的意愿。

在技术追赶方面，韩国政府同样扮演了关键角色。1980年代，面对日本在记忆体领域的垄断，韩国政府发起“4M DRAM 联合研发计划”，由韩国电子通信研究院（ETRI）牵头，联合三星、金星（现 LG）及现代等财阀，以及各顶尖大学，组成产官研联合体。政府承担早期高昂的基础研发风险，并促进跨企业的技术共享，使韩国成功完成4M DRAM 的技术开发与规模化量产。与此同时，三星电子在80-90年代半导体价格崩跌时，选择逆势扩产和激进增加研发投入，并于1992年率先研发出全球第一款64M DRAM，自此开启其全球记忆体霸主的地位。

为进一步巩固在半导体领域的优势，韩国于2025年推出“K-芯片法”，将中大型企业投资生产设施的税额减免提高至20%；而中小企的相关税额减免则提高至30%。此外，韩国政府亦正在与三星电子、SK海力士等财阀，解决供电供水建设难点，联手在龙仁市打造一个涵盖研发、设计、生产、测试与物流的完整半导体生态体系。

诚言，韩国激进的产业政策，曾导致财阀因过度使用杠杆扩张，对社会经济造成恶劣影响。1997年的亚洲金融危机，使债台高筑的各大财阀陷入困境，韩国因此被迫接受国际货币基金组织的纾困条款，进行结构性重组。由此衍生出1998年的“大交换政策”（Big Deal Policy），该政策以行政命令强迫各大财阀互换核心业务，目标是消除重复投资、改善企业资产负债率。然而，这种强行违反市场机制的政策，在当时引起极大混乱。例如现代电子因承接 LG半导体业务，被迫背负巨额债务风险；而大宇集团疯狂举债收购三星汽车，被认为是其轰然倒下的催化剂。

中国台湾：主导企业孵化及适时退场

出于地缘政治原因，中国台湾难以发展出蓬勃的金融及贸易业，集中押注制造业自然成为其经济发展的必由之路。早于70年代左右，当地便意识到必须培育新兴产业，以保障长远经济发展，于是选中当时于美国急速发展的电子业。经历多年发展，这一战略选择已取得显著成效。

从2000年至2025年间，台湾制造业的GDP占比由25.6%升至38.6%，特别是在晶圆代工产业方面取得巨大成功。台积电已成为全球芯片代工领域的巨无霸，该公司于2026年上半年的营收达到约2.4万亿新台币，赚取近1.3万亿新台币的净利润。尽管台积电的业务远不限于台湾本土，但其对当地经济的贡献毋庸置疑。部分市场研究估算，该公司于2025年贡献台湾约10%的GDP。

观察台湾在台积电崛起过程中所扮演的角色，是理解其产业政策的关键。孵化出台积电的工业技术研究院（工研院）于1973年成立，并于1976年与美国无线电公司（RCA）签署技术移转协议，派遣工程师赴美学习积体电路技术，为本地培育出首批半导体工程人才。其后，工研院又于本地建立示范工厂，将引进的知识转化为本地的生产能力。1980年，当地成立新竹科学园区，并透过税务优惠、融资支持及创业投资配套，促进研发机构、企业、资本和专业人才集聚，奠定半导体产业的发展基础。同年，工研院衍生成立联华电子（联电），将研发成果交由企业进行商业生产。

1985年，台湾极力邀请张忠谋返台接任工研院院长，规划成立半导体制造公司。在当时的全球商业生态中，各大芯片公司为了保障设计技术的商业秘密，均选择自行制造芯片。然而，这些公司从事制造业务并不具备比较优势，而且自建晶圆厂需要庞大的固定资本开支，财务负担沉重。张忠谋洞悉当中的商业需求，并考虑到当时台湾在制造方面具比较优势，于是提出“纯晶圆代工”的商业模式。这一商业模式的逻辑在于，通过坚持不参与产业链顶端的芯片设计，避免成为全球顶尖芯片设计公司的竞争对手，并为他们提供更具成本效益的代工服务，从而获取他们的信任和订单。当形成压倒性的规模经济优势后，便能独占全球芯片代工市场的蛋糕。

1987年，台积电正式创立，并继承了工研院的晶圆制造厂、设备、技术及技术人员。在台积电募资出现困难时，台湾当局选择出资48.3%，并极力邀得飞利浦出资27.5%。1994年及1997年，台积电分别于在台交所和纽交所上市，台湾当局以“专业经理人治理、不干预营运”的理念，选择逐步释股退场，并转型为技术法规、资源保障、跨国协调的支援者。

上述案例清晰显示，在半导体产业及台积电的发展过程中，台湾当局的角色其实与“不挑选赢家”的自由经济主张相冲突，但又并非完全否定自由市场。在“从0到1”的阶段，面对市场失灵，当局扮演了风险承担者与生态建造者的角色，透过前瞻性的技术与人才引进、基础设施建设及公共投资，为产业破局铺平道路。然而，当商业模式获得验证、企业市场化营运步入正轨后，当局便退居幕后。

需要指出的是，中国台湾产业政策的成功，其实完全有赖于晶圆代工产业的成功。当局由于误判产业周期，曾推出不少失败的产业政策。例如，曾成立“两兆双星产业推动办公室”，推出租税优惠、巨额公共研发投入计划等措施，希望复制晶圆代工产业的成功经验，扶持面板与DRAM等产业。然而，该些行业在经历短暂景气期后，便在国际市场陷入供过于求的境地，从明星产业沦为长期承受低利润率甚至亏损的重资产产业。加上韩国企业坚决执行逆周期扩产战略，中国台湾的尝试最终以失败收场。

四小龙发展模式的殊途与利弊

过去数十年，奉行“积极不干预”的香港，经历了去工业化的过程；而新加坡、韩国及中国台湾，则选择了一条由当局深度参与、以技术升级为核心的制造业保留之路。

香港制造业于1980年仍贡献24%的GDP，这个数字于2024年已降至1%。这既是香港私营部门集体选择的结果，也与“积极不干预”政策密切相关。对于私营部门来说，将资本投向香港具有比较优势、回报率更高的行业，是再自然不过的市场行为。对于特区政府来说，“积极不干预”则是确保资源配置和市场效率的最佳方法。

与香港不同的是，新加坡强调国家产业发展战略，并通过税务优惠、战略投资、产业用地及园区建设等政策工具，吸引跨国企业进驻。这成功带动微电子、生物医药、精密工程等高增值产业的发展，确保星洲维持多元经济的韧性。然而，这也导致当地经济增长依赖高成本的生产要素投入，而非主要由经济效率改善所驱动。新加坡对香港的启发在于：在培育本地新兴产业方面，应通过产业政策引进外力；在巩固传统优势行业方面，应以自由市场效率驱动增长。唯有在政府规划与自由经济之间取得平衡，方能兼顾经济多元化与全要素生产率的持续提升。

韩国模式在于国家资源倾斜、财阀领军和市场绩效的约束。一方面，政府依赖各大财阀推动本地产业的发展，因而为他们提供有利的营商环境。另一方面，虽然政策对重点产业倾斜，但其补贴与信贷支持讲求出口绩效，迫使本土企业须接受国际市场竞争的检验，从而避免补贴政策演化为低效寻租现象。这助力韩国夺得HBM等产业的话语权，直接分享AI时代的红利。诚言，激进的产业政策也导致财阀过度使用杠杆扩张，韩国也曾为经济泡沫爆破付出沉重的代价。韩国对香港的启发在于：应为产业优惠政策建立“市场绩效约束”机制，以市场竞争确保产业政策的成效。另外应充分发挥香港金融监管的传统优势，严控企业过度利用杠杆，避免埋下金融泡沫的隐患。

中国台湾模式在于早期技术转化与生态培育。工研院承前沿技术的研发风险，并配合土地供应和税务优惠等措施，孵化大量初创企业及扶持他们的成长。这催生以台积电为代表的一批科技公司，并为当地开创出在极具全球影响力的晶圆代工产业。不过，台湾当局也曾因误判产业周期，造成大量生产要素的白白损耗。对于香港而言，台湾的启发在于：应在前沿技术“从0到1”的产业孵化期，以产业政策积极介入，扶植本土龙头企业、培育产业生态；但当产业步入成熟期，便应交由高效率的自由市场驱动产业发展。此外，“挑选赢家”是高风险、高回报的行为，当局在展现战略胆识的同时，须建立退出机制与风险防范体系，将潜在损失维持在可控范围之内。

新加坡、韩国及中国台湾的共通点，是实行幼稚产业保护政策，即后发经济体如同抚养孩童般呵护本土新兴产业，直至其具备国际竞争力。这一点对于当今在创科产业处于后发地位的香港而言，甚为重要。需要特别指出的是，产业政策与资本主义制度并不冲突。早于1791年，美国第一任财政部长亚历山大．汉密尔顿（Alexander Hamilton）便在其向国会提交的报告中（Report on the Subject of Manufactures），提及要以保护性关税、产业补贴、基建等措施实现美国工业化发展。

干预与不干预的两种路径，各有利弊。香港模式带来了极高的资本回报效率，但也导致产业结构单一，难以创造广泛的优质就业机会。其他三地的发展模式虽然要精耕细作、承担较高的成本和风险，但最终确实发展出香港缺乏的创科经济，并已在AI时代收获丰厚回报。

因地制宜探索香港的产业发展之路

香港模式无疑已取得举世瞩目的成就，但我们不应对它的副作用视若无睹。在自由经济制度下，资本能够自动流向确定性最高、短期私人效益最大的领域。但市场失灵之处在于，自由资本不会将社会效益置于投资回报的考虑之内。市场会定价新兴产业长研发周期、巨大初始投入的风险，但不会定价其庞大的正面界外效应，继而导致香港对相关产业的投资可能有所不足。笔者相信，“五年规划”有助于为香港经济发展谋划方向，而特区政府此时扮演积极角色，为产业发展提供创新土壤，正好填补自由资本市场的不足。

参考其他“亚洲四小龙”的经验与教训，产业政策的制定必须因地制宜，致力寻求政府长远规划与自由资本市场之间的平衡。香港的产业政策绝非要自废武功、削弱自由市场，而是要善用“一国两制”、“背靠祖国、联通世界”的独特优势，致力维护自由市场的高效资源配置，并恰到好处地填补市场失灵的不足，给予企业家和投资者长远而稳定的政策预期。

本文发表于《紫荆论坛》2026年7-9月号