文｜香港 刘兆佳

9月16日，香港首份五年规划与2026年《施政报告》同时发布，揭开了香港发展、管治方式与“一国两制”实践的新篇章，在多个方面具有重大意义。

新形势下香港的新发展战略

2019年香港爆发极其严重的暴乱，促使中央锐意采取各项重大举措拨乱反正，彻底重塑香港的政治格局。过去几年，香港处于回归后政治最稳定和治理最有效的时期，特区政府和社会各界亦得以聚焦于经济发展和民生改善。在新的形势下，中央与特区政府和社会各界共商香港未来的发展战略并逐渐形成共识。香港的新发展战略充分考虑到特区正面对著一个将会是长期动荡不安的国际政经环境，其中最突出的变化是中国的持续崛起、美西方不停对中国和香港施加遏制、逆经济全球化方兴未艾、全球南方的兴起和区域经济合作愈趋频繁。与此同时，国家的经济保持良好的发展势头、科技创新一日千里，而中央又不断出台各种惠港政策，大力支持和推动香港融入国家发展大局，协助香港在“一带一路”开拓新的国际经济空间。中央期望在国家新一轮改革开放中，香港可以更好运用其在“一国两制”下的独特优势助力国家发展。因此，中央明确要求香港的发展战略对接并服务于国家战略。于是，香港五年规划应运而生。

聚精会神推动产业升级和民生改善

中央、特区政府与香港社会各界对香港未来发展战略的共识，充分体现在香港五年规划当中。在今后一段颇长时间里，香港将聚精会神于推动产业转型升级，总体方向是推动各产业走向知识化、高科技化和高附加值化。过去香港的产业结构过於单一，其对香港经济发展的“拖后腿”作用亦愈趋明显，各界深以为忧。近年来，香港大力推动创新科技产业的发展和培植新的经济增长点，取得可喜成绩。香港五年规划将为香港创科产业和其他高端产业的发展提供更大的支持和动力。毋庸讳言，美西方对香港实施的科技制裁会对香港创科产业的发展构成障碍。不过，国家近十多年来在新质生产力发展上取得骄人成就。虽然在诸如高端芯片及其制造工具等方面仍有若干短板，但中国在高新科技上的水平已能与美西方并驾齐驱。中国在科技上的崛起和对香港的支持正好弥补了美西方遏制香港科技发展所带来的缺失和困难。在中央的积极帮扶下，香港企业将得以通过与内地企业合作取得推动创科产业发展的各种资源和要素。在两地创科合作中，香港的金融、法律、专业服务和广泛的国际联系又可以为内地创科的发展提供强力的支撑。除了创新科技外，香港五年规划亦会推动一批具有竞争优势的新产业比如教育产业和医疗产业的壮大。

传统产业尤其是金融、贸易、物流和专业服务仍然会是香港的支柱产业，但却会伴随著香港的创新科技和新质生产力的发展而走向知识化、科技化和高增值化，从而获得新的发展动力和潜力。传统产业的客户和服务对象将来自更广阔的地区。虽然美西方仍然是香港传统产业的客户和服务对象的重要来源，但其重要性却会日益下降，而中国内地和全球南方的重要性则与日俱增。在区域经济合作因为逆经济全球化而越来越吃重之际，香港将会在重要的区域经济合作体中寻觅新的角色。可以预见，在中央支持和推动下，香港将在粤港澳大湾区和“一带一路”的建设中担当金融、服务、信息、物流（尤其与航运相关的各种专业服务）、法律和高端专业服务的国际枢纽角色。内地企业也可以借助香港的国际枢纽地位而更好“走出去”，而香港的国际枢纽地位又会因为内地企业通过香港“走出去”而更巩固。

民生改善是破解香港众多结构性社会矛盾的钥匙，而民生改善也离不开经济的持续发展。香港五年规划把民生改善定为重要的发展目标。借力于国家发展和中央支持，以及香港的独特条件和优势，长远而言香港的民生改善和社会稳定在香港的持续经济发展过程中将得到相当的保证，其中人口老化、贫穷、医疗服务、土地房屋、劳工、福利供给和青年人向上流动问题可望得到更好的处理。

施政报告与治理思维历史性转变

有了香港五年规划后，特区政府《施政报告》的性质亦发生了变化。五年规划擘画香港未来长远的施政方针和路向，也对接和服务国家发展战略。在编制香港首份五年规划时，特区政府与中央港澳办和其他相关中央部委通力合作，并得到中央的殷切关怀和适当指导。香港五年规划亦得到中央的确认和肯定，广义来说，香港五年规划是国家五年规划的一个有机组成部分。

既然如此，香港五年规划比《施政报告》在特区治理和香港发展上有更高的地位，对《施政报告》具有规范和指导意义。今后，每年的《施政报告》不再是一份孤立存在的施政蓝图，其宗旨在于在不同阶段落实五年规划所厘定的政策和项目，并在有需要时作出适当调校。有了香港五年规划后，特区治理、发展路向和重大政策会更有连贯性和可预测性，更能够取得和累积成效，不会因为特区政府和特首更替而改变。香港五年规划会优先处理一系列重大政策和项目，并持续为这些政策和项目投放公共和民间资源，尤其是涉及经济发展、产业转型、民生福祉和北部都会区建设的政策和项目，将会得到持续的关注和资源投入并会累积更多更好成效。中央也会大力支持和推动这一系列政策和项目的落实。这会为香港的长远发展和民生改善带来不少正能量。对各方面来说，香港的投资环境和发展空间会更加清晰和稳定，各方面的投资者和人才将会更积极和安心在香港作长期投资和发展，这必然对香港的创科和其他需要时间培育的新产业的发展有利。

香港五年规划在香港治理方面的意义相当明显。近年来，特区政府开始摆脱过去消极被动的治理模式，转为采纳积极有为的治理方式。香港的治理正逐步从短期思维转向长期思维，宏观和战略思维更为突出。特区政府的政策方向与目标，也从缺乏确定性、连贯性和延续性，走向确定、连贯与延续。不同政策项目之间的系统性联系有所提高。香港五年规划和2026年《施政报告》同时发布，进一步证实香港治理模式的重大变化。过去特区政府的《施政报告》基本上列出特区政府未来一年的政策和措施。在同一位行政长官下，各份《施政报告》之间有一定的连贯性，但不同行政长官的《施政报告》之间的连贯性则比较低也难以保证，反映不同行政长官的治理理念和政策取向有明显差异，尤其显示在他们对政府在香港的经济和社会发展中究竟应该担当何种角色、香港应否有长远和战略构思乃至香港在国家发展中应该发挥哪些作用等问题的认知上有明显差异。同时，社会各界对香港的发展路向和政府在发展中的角色也言人人殊。以此之故，香港回归祖国后香港特区治理方式和发展路向缺乏高度的稳定性和延续性，并在一定程度上阻延了香港发展。

香港五年规划反映了香港的治理思维基本上已经扬弃了港英管治时期的消极被动思维。“放任主义”、“积极不干预”和“小政府、大市场”等信条在政府内部和香港社会越来越少被提起。相反，越来越多政府高层官员、社会翘楚乃至普罗大众相信在新的国内外环境和香港的处境下，特区政府必须是一个奋发有为和勇于改革创新的政府，否则香港的发展前景难以乐观。同时，中央也要求特区政府在推动香港的经济发展、产业转型升级和破解社会矛盾上主动和积极发挥领导和引领作用，并且勇于改革和拆除各种利益藩篱。香港五年规划和《施政报告》展示的是一个积极有为、具前瞻性、敢于改革创新、不再墨守成规的特区政府。这个政府将积极介入经济、社会和民生事务，并带领团结社会各界重塑香港的经济、社会和民生格局。为了落实香港五年规划，在香港治理上，特区政府与社会各界将更加紧密合作，更多社会资源将被动员起来并与政府资源互相配合和互补不足。香港五年规划也制定了强化规划实施的保障机制，“建立‘五年规划统领、年度施政落实、财政预算支持、年度述职汇报’机制，务实有序推进各项工作，为落实措施厘定分工责任并进行动态监测、中期评估，以及总结评估”。

丰富了“一国两制”实践

香港五年规划和《施政报告》在丰富“一国两制”实践上有重要意义。过去内外敌对势力乃至部分香港人对香港与内地在“一国两制”下的关系有曲解或误解。香港“反中乱港”分子反对香港加强与内地在经济上的联系并危言耸听，声称香港会因此失去高度自治并会越来越受到中央的政治控制，继而“一国两制”名存实亡。其实，“一国两制”的总设计师邓小平早就要求香港在“一国两制”下利用其独特优势在经济上协助国家的社会主义现代化，这也是中央对香港在回归后的殷切期望。1984年，邓小平说：“我们对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。中国的主体必须是社会主义，但允许国内某些区域实行资本主义制度，比如香港、台湾。大陆开放一些城市，允许一些外资进入，这是作为社会主义经济的补充，有利于社会主义社会生产力的发展。”又说：“社会主义是在十亿人口地区的社会主义，这是个前提，没有这个前提不行。在这个前提下，可以容许在自己身边，在小地区和小范围内实行资本主义。我们相信，在小范围内容许资本主义存在，更有利于发展社会主义。”1988年，邓小平强调在制定对香港政策时，已经“考虑到香港的繁荣和稳定同中国的发展战略有著密切的关联”。也就是说，从“一国两制”初心看，香港在回归祖国后，香港与内地的经济联系应该越来越密切，而“一国两制”既预见也要求香港与内地建立越来越紧密的经济联系。香港五年规划和《施政报告》将加大力度推进香港加速融入和服务国家发展大局。在重大经济领域上，香港与国家的战略目标一致，香港会利用自己的制度和政策在功能上对接并服务国家发展战略，推进和实现彼此共同目标，尤其在推进人民币国际化、内地企业“走出去”、粤港澳大湾区建设、把“一带一路”沿线国家整合为一个庞大的、充满活力的区域经济体和在国际上“讲好中国故事”方面。

最后，在香港五年规划和《施政报告》下，特区政府与中央的关系将会越来越密切。在平息香港的动乱和重塑香港的政治及治理格局上，中央对香港的“全面管治权”和香港特区的高度自治权的有机结合发挥了重要的作用。事实上，从确保“一国两制”在香港的全面与准确实践、抗击内外敌对势力、维护国家安全、维持香港的繁荣稳定、推进香港的发展、建设香港各类国际中心和破解香港的社会矛盾来看，中央、特区政府与香港社会各界的紧密合作都不可或缺。未来，由于香港五年规划和《施政报告》的主轴是香港加快融入和服务国家发展大局，中央和内地对香港的支持和配合不但必不可少，彼此之间的合作只会有增无减，从而确保国家的发展战略与香港的发展战略得以无缝对接。

总而言之，香港五年规划和2026年《施政报告》揭开了香港发展、管治方式与“一国两制”实践的新篇章。

（作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问）

（本文发表于《紫荆》杂志2026年10月号）