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刘林波 | 北京市社会科学院国际问题研究所助理研究员

中央强调港澳特区要广泛拓展国际联系，深化国际交往合作，是由港澳特区「背靠祖国、联通世界」的独特地位和优势决定的，是因应国际形势发生复杂变化、百年未有之大变局加速演进的需要，是国家推进高水平对外开放、著力发挥港澳在国家对外开放中重要作用的需要。香港、澳门都是国际化大都市，广泛的对外联系是保持港澳长期繁荣稳定的必要条件。从城市外交的角度来看，港澳应通过开展多边城市外交、双边城市外交等多种方式广泛拓展国际联系。

随著世界百年未有之大变局加速演进，世界进入新的动荡变革期，「一国两制」实践面临的外部环境发生重大变化，在这种国际形势背景下谋划港澳工作，强调要发挥港澳国际化水平高的优势。中共二十大报告指出，「深化香港、澳门同各国各地区更加开放、更加密切的交往合作」。2024年12月，习近平主席在出席庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼上发表的重要讲话中指出，「以更加开放包容的姿态，广泛拓展国际联系，提升全球影响力和吸引力，让『中国香港』『中国澳门』国际大都市的品牌更加靓丽。」今年3月，国务院总理李强在《政府工作报告》中指出，支持香港、澳门深化国际交往合作。这是在政府工作报告中首次对港澳提出「深化国际交往合作」的要求。目前关于港澳对外交往合作的研究多从法律角度展开，侧重分析港澳特区对外交往权的依据、内容、实践等。这些研究虽然具有一定的解释力，但对新形势下港澳如何广泛拓展国际联系难以提供具体指导。鉴于香港、澳门都是国际化城市，本文从城市外交的维度，分析港澳开展国际交往的成效和不足，并对港澳进一步拓展国际联系提出有针对性的建议。

城市外交的理论和实践
 

随著全球化的不断深入，城市的地位日益重要，国家间的政治、商业、资本、货物、人文交流等大多汇聚于城市，城市逐渐成为国际交流与合作的中心，成为全球化网络的重要节点。城市在全球政治经济网络中的地位上升，在理论上的一个重要表现是城市外交理论的复兴。20世纪以来，城市外交经历了民间外交（1919-1980）、倡议外交（1980-2001）、城市外交（2001至今）三个发展阶段，城市外交阶段的两个突出表现是世界城市和地方政府联盟（United Cities and Local Governments，UCLG）等多边城市组织的兴起，以及纽约、伦敦、东京等全球性城市（global city）的兴起。虽然当前各国均认识到城市外交的重要性，但关于城市外交的概念和内涵尚未形成一致认识。对国内外关于城市外交的研究成果梳理后发现，国外对城市外交的界定较为强调城市外交是城市作为非国家行为体追求自身利益而进行的对外交往活动，而在中国，城市外交则被理解为是国家总体外交的一部分。

2014年5月，习近平主席在中国国际友好大会上第一次明确提出「城市外交」，要求大力开展国际友好城市工作，促进中外地方交流，推动实现资源共享、优势互补、合作共赢。2023年，习近平主席在向第五届中美友城大会致信中指出，友好省州和友好城市是深化中美人民友谊、实现互利共赢的重要载体。在官方层面肯定城市外交的积极作用，为我国开展城市外交活动提供了支持、指明了方向。近年来，我国城市外交工作取得不俗成绩。以缔结国际友好城市关系为例，截至2025年2月，我国有31个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及香港、澳门特别行政区）和546个城市与五大洲147个国家的604个省（州、县、大区、道等）和1,875个城市建立了3,073对友好城市（省州）关系。

在「一国两制」框架下，香港、澳门开展城市外交活动有一些不同于内地城市的新要求、新特点。香港、澳门回归祖国以后，如何妥善处理香港、澳门的国际联系和对外事务是「一国两制」方针的重要内容。香港基本法、澳门基本法将对外事务作为「一国两制」方针在港澳特区实施的一个重要方面，并予以全面、明确、具体的规定，保留且扩大了港澳在对外事务方面的权限。港澳特区在处理对外事务方面的权限包括自主参加国际组织和国际会议、缔结国际协议、设立对外事务机构、建立和发展对外民间文化交流等，其权限范围比内地城市外事工作的权限范围要大很多，但港澳特区的城市外交仍属于国家总体外交的一部分，其开展城市外交活动应以国家的城市外交理念为指导，兼顾国家利益和特区的城市利益。因此，可以给香港、澳门的城市外交下一个定义，即特区政府在国家主权和总体外交战略的框架内，为实现国家总体发展战略，推进城市建设发展，在中央政府的授权或政策指导下，所从事的国际交往活动。需要强调的是，城市公共外交所处理的事务强调非主权性，城市公共外交不能私自卷入主权性事务，只能开展非主权性事务的交往。香港基本法、澳门基本法第13条关于港澳对外事务的纲领性规定，也是意在强调中央人民政府负责处理与港澳相关的主权性外交事务，仅授权香港、澳门特区处理一些非主权性涉外事务。

港澳开展城市外交活动的现状

城市外交主要包括双边、多边两种主要形式。双边城市外交是指城市之间以友好城市缔结正式协议，建立双方正式友好城市关系，多边城市外交是指城市参与区域性、全球性城市国际组织，开展城市对外交往交流活动。城市外交的目的包括服务实现国家总体发展战略、推进城市建设发展两个方面，本文主要从推动特区自身发展方面，梳理港澳开展城市外交活动的现状。

（一）澳门开展城市外交活动现状

2019年2月，中共中央、国务院出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（《规划纲要》）将澳门特区的发展定位明确为「一中心、一平台、一基地」，即世界旅游休闲中心，中国与葡语国家商贸合作服务平台，以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。澳门围绕更好建设「一中心、一平台、一基地」开展的城市外交活动包括：

第一，澳门回归以来，在中央政府的支持下，特区政府参加国际组织和机制的数量由回归前的51个增加到190余个。其中包括澳门2012年加入世界旅游城市联合会（World Tourism Cities Federation，WTCF），通过加强与其他旅游城市交流合作，助力「一中心」建设；2020年加入世界遗产城市组织（Organization of World Heritage Cities，OWHC），通过该平台，澳门可以与其他世界遗产城市加强在文化遗产保护和管理方面的交流合作，助力「一基地」建设；2017年澳门被联合国教科文组织评为「创意城市美食之都」（City of Gastronomy），并加入联合国教科文组织创意城市网络（UNESCO Creative Cities Network，UCCN），澳门可通过加强与其他创意城市的交流合作，助力「一基地」建设。

第二，扩大缔结友好城市、姊妹城市范围。习近平主席在总结澳门「一国两制」成功经验时指出，一个重要方面就是澳门的「国际影响力和知名度大幅提升」，其重要体现是「扩大缔结友好城市、姊妹城市范围」。据统计，回归之前，澳门共缔结了5对友好城市、姊妹城市关系；回归之后，澳门在延续5对关系的基础上，又新增缔结了8对友好城市、姊妹城市关系，有力助力其「一平台」建设。

第三，与驻澳门的领事馆、国际组织代表处等开展交流合作。目前，领区包括澳门特别行政区的，或可在澳门执行领事事务的共有63个总领事馆及23个名誉领事馆，另外还有4个官方认可代表机构。澳门特区政府通过组织领事官员参加澳门国际音乐节、澳门格兰披治大赛车、澳门艺术节、澳门国际环保合作发展论坛及展览等活动，加强了与驻澳门领事官员的联系。

此外，澳门还开展了一系列直接对外交往的国际经济、文化交流活动，企业、非政府组织、社会团体等积极参与其中。比如，根据澳门统计暨普查局的统计数据，2024年澳门全年共举办1,524项会展活动，来自外地的参展商及专业观众分别占51.9%及51.5%。此外，澳门妇联总会、亚太家庭组织、澳门青年联合会等非政府组织还获得了联合国经社理事会特别咨商地位。

（二）香港开展城市外交活动现状

国家十四五规划对香港的发展定位是「八大中心」，即国际金融中心、国际航运中心、国际商贸中心、亚太地区国际法律及解决争议服务中心等四大传统中心，国际航空枢纽中心、国际创新科技中心、区域知识产权贸易中心、中外文化艺术交流中心等四大新兴中心。香港围绕「八大中心」功能定位建设开展的城市外交活动包括：

第一，目前香港不以国家为单位参加的政府间国际组织共有69个。其中包括有助于国际金融中心建设的亚洲开发银行（ADB）、亚洲保险监督官论坛（AFIR）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）、国际结算银行（BIS）、金融稳定委员会（FSB）等，有助于国际航运中心建设的亚太海事安全首脑论坛、国际民航组织公钥簿、国际海事组织（IMO）等，有助于国际商贸中心建设的世界贸易组织（WTO）、亚太区经济合作组织（APEC）、世界贸易组织法律支援中心等。

第二，参加国际性、区域性城市国际组织。香港是国际都市发展协会（ICLEI）、亚太城市间合作网络（CITYNET）等城市国际组织的成员，并依托这些平台与其他城市交流经验，推动可持续发展。香港还加入了全球首个以城市为主体的国际旅游组织——世界旅游城市联合会（WTCF），根据世界旅游城市联合会发布的《世界旅游城市发展报告（2023）》，香港在「2023年世界旅游城市发展综合排名」中位列第11位，提高了香港作为国际旅游城市的知名度和美誉度。今年4月香港还承办了世界旅游城市联合会香山旅游峰会，与来自全球的国际旅游组织、旅游城市政府高官、旅游相关机构高管等分享旅游发展经验，促进旅游合作。

第三，与驻香港的领事馆、国际组织代表等加强交流合作。目前，共有62间总领事馆、51间名誉领事馆驻在香港。除了驻港领事馆之外，8个国际组织经中央人民政府同意在香港设立办事处。其中，有助于国际金融中心建设的包括国际清算银行亚太区办事处、国际金融公司东亚及太平洋地区办事处及世界银行东亚及太平洋地区私营发展部办事处、国际货币基金组织香港特别行政区分处，有助于国际商贸中心的建设包括欧洲联盟驻香港办事处，有助于亚太地区国际法律及解决争议服务中心建设的包括亚非法协香港区域仲裁中心、海牙国际私法会议亚太区域办事处、国际调解院筹备办公室。

香港还开展了一系列国际经济、文化交流活动，企业、非政府组织、社会团体等积极参与其中。比如，2024年12月香港对外友好交流协会举办的「全球大学校长高峰论坛」，吸引了来自20多个国家和地区的逾50位知名大学校长、专家学者参加。今年6月份，香港特区政府举办首届「香港全球金融与产业合作峰会」，吸引国际和国内数千名企业领袖参与，推进产业链供应链国际合作，打造香港版「达沃斯论坛」。此外，国际公益法律服务协会、香港女工商及专业人员联会、香港妇女中心协会、香港各界妇女联合协进会等非政府组织获得联合国经社理事会特别咨商地位。

对港澳开展城市外交活动的建议

鉴于城市外交主要包括多边、双边两种主要形式，促进港澳继续开展城市外交活动、广泛拓展国际联系的总体思路是：支持港澳特区开展多边城市外交，根据自身发展需要，参加相关的全球性/区域性城市国际组织，发挥城市国际组织的平台效应，迅速拓展在科技、教育、文化等领域的国际联系。支持港澳特区开展双边城市外交，支持港澳特区适度拓展国际友好城市关系，扩大国际「朋友圈」，通过深化双边合作，促进民心相通、优势互补，增强合作的稳定性、长期性。具体来说包括以下方面：

第一，支持香港、澳门参加世界科技城市联盟（WTA）等科技类城市国际组织。《规划纲要》提出，要将粤港澳大湾区打造成为「具有全球影响力的国际科技创新中心」。香港、澳门特区积极落实《规划纲要》的要求，谋划和推动本地区的科技创新产业发展。2022年12月香港特区政府公布的《香港创新科技发展蓝图》提出了香港创新科技发展四大方向、八大重点策略。2023年11月澳门特区政府公布的《澳门特别行政区经济适度多元发展规划（2024-2028年）》提出，实施「1+4」经济适度多元发展策略，其中包括推动高新技术重点产业发展。发展科技创新产业，既需要自主创新，也需要加强国际合作，而世界科技城市联盟（WTA）等科技类城市间国际组织是拓展科技合作网络的一个重要平台。港澳特区加入之后，可以与其他城市迅速建立广泛的科技创新合作关系。

第二，支持香港加入创意城市网络。联合国教科文组织创意城市网络（UCCN）是联合国教科文组织在城市方面的一个国际项目，每两年评选一次，涵盖七大门类，分别是文学之都、电影之都、音乐之都、手工艺与民间艺术之都、设计之都、媒体艺术之都和美食之都，全球目前共有246个城市参与。与香港相比，澳门在参与创意城市网络方面走在前面。2017年11月，澳门即被联合国教科文组织评为「美食之都」，此后澳门积极参与创意城市网络的项目，与其他网络成员城市加强交流合作，提高了国际影响力。香港特区虽然早就认识到发展文化创意产业的重要性，2000年即成立文化委员会研究文创产业的发展方向，但至今仍未加入创意城市网络。2024年11月，香港特区政府公布《文艺创意产业发展蓝图》，明确了香港文化艺术和创意产业的四个发展方向，提出要将香港打造成「创意之都」「流行文化之都」「国际文化盛事之都」，以巩固香港作为「中外文化艺术交流中心」的地位。这为香港申请加入创意城市网络提供了很好的契机，加入创意城市网络之后，香港可以借助创意城市网络的平台效应，更好地开拓国际市场，提升香港文艺和创意产业的国际影响力。

第三，支持香港、澳门参加国际教育类的国际组织。港澳地区具有丰富的、具有全球竞争力的高等教育资源，开展国际教育具有优势条件。中央对港澳特区发挥高等教育资源优势提供了强有力的政策支持，二十届三中全会决定指出「支持香港、澳门打造国际高端人才集聚高地」，《规划纲要》也指出「支持大湾区建设国际教育示范区」。港澳特区予以积极响应，香港特区行政长官在2023年施政报告中明确提出要建立「国际专上教育枢纽」，在2024年施政报告中继续提出，特区政府将全力推进香港成为国际专上教育枢纽，重点打造「留学香港」品牌，吸引更多境外学生来港升学，进一步强化香港在全球教育版图中的地位。参与国际教育类组织是宣传港澳优势教育资源、打响知名度的一个重要方式。因此，一方面，应支持香港、澳门加入国际教育型城市协会（International Association of Educating Cities，IAEC），IAEC是1994年成立的非盈利组织，目前共有491个会员城市。加入IAEC之后，港澳特区可以与其他会员城市开展广泛的交流合作；另一方面，应支持香港、澳门特区的更多高校成为国际大学协会（International Association of Universities，IAU）的会员，依托IAU平台加强与其他地区高等学校、研究机构的交流合作。目前港澳地区仅香港城市大学、香港中文大学、香港科技大学、香港大学、澳门科技大学、澳门大学等是国际大学协会的成员。

第四，支持香港、澳门适度发展国际友好城市关系，拓展国际「朋友圈」。香港特区政府虽然在海外设14个经济贸易办事处，香港贸易发展局在境外设有51个办事处（包括内地13个），香港投资推广署在境外设有有17个投资推广小组（包括内地5个）、在17个城市设立驻当地顾问，但这些机构的职能局限于经济、贸易、投资领域，且合作的层级较低。而国际友诚合作机制，是由两个城市的行政长官高位推动的，合作层级较高，合作的范围、领域也更广泛，包括经济、贸易、文化、体育、教育、环保等领域，而且合作的范围还可以不断拓展。因此，应支持香港加入国际姊妹城市组织（Sister Cities International），利用该组织为会员提供的协助会员配对等服务，适当缔结一些国际友好城市关系，助力香港开拓新的经贸市场、提高软实力、借鉴其他城市经验改进城市治理。澳门虽然缔结了不少友好城市、姊妹城市关系，下一步还需要继续拓展与这些城市之间合作的领域和深度，提高合作成效。

第五，支持港澳地区更多的非政府组织争取获得联合国经社理事会咨商地位，助力国家参与全球治理。联合国经社理事会是协调联合国系统及其各专门机构的活动以及在经济、社会、环境和有关领域监督附属机构的中心机制，是唯一具有非政府组织参与正式框架的联合国主要机构。非政府组织获得联合国经社理事会咨商地位之后，就可以以民间非政府组织身份参与经社理事会各类会议和活动，参与国际合作、专家交流、规则制定等方面工作。目前，虽然港澳特区一些非政府组织获得了联合国经社理事会咨商地位，但数量还比较少，在助力国家参与全球治理方面的作用还需强化和提升。

结语

当前，百年未有之大变局加速演进，经济全球化经历深刻重塑，世界多极化在曲折中前进，全球治理的动力源发生转换，美西方国家政治极化愈演愈烈，全球产业链稳定性有所下降，人工智能技术的大规模应用将重塑全球科技和经济格局，地缘冲突出现高度不确定、难预测局面。在这种背景下，港澳地区充分发挥「一国两制」制度优势，拓展城市外交的对象和空间，有助于履行新时代「一国两制」实践的重要使命，助力港澳实现更好发展，为强国建设、民族复兴作出更大贡献。

 

本文发表于《紫荆论坛》2025年4-6月号