文｜北京   何启豪

2025年4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《中华人民共和国民营经济促进法》（《民营经济促进法》），自2025年5月20日起施行。习近平总书记指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济”。作为中国第一部专门促进和保护民营经济发展的基础性法律，《民营经济促进法》标志著民营经济高质量发展进入了法治保障的新阶段。

从政策引导上升为法治保障

中央高度重视民营经济发展。1980年12月11日，浙江温州的章华妹获得第一张个体营业执照，这是中国民营经济发展的标志性起点。1997年中共十五大把公有制为主体，多种所有制经济共同发展确立为我国的基本经济制度，明确提出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。2002年十六大提出了“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，正式确立“两个毫不动摇”政策。2017年十九大把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，进一步明确为党和国家的大政方针。2025年2月17日习近平总书记在出席民营企业座谈会时强调，这些基本方针已纳入中国特色社会主义制度体系，中央对民营经济发展的方针政策是“一脉相承、与时俱进的”，“不能变，也不会变”。

在党的政策指引下，民营经济经历了从小到大、从弱到强的跨越式发展。不仅为中国经济贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇就业和90%以上的企业数量（俗称“五六七八九”），而且在推动高质量发展、稳定社会就业、促进科技创新等方面发挥着不可替代的作用。然而，一方面，民营经济组织在发展过程中仍面临市场准入限制、融资困难、权益保护不足（如趋利执法、“远洋捕捞”）等现实问题；另一方面，民营经济发展面临着“重政策、轻法律；重制定，轻实施”的制度困境。因此，制定一部专门促进民营经济发展和保护民营经济组织及其经营者的法律，成为稳定市场预期、提振民营企业家信心的必然选择。

2024年二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“制定民营经济促进法”，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。同年，制定民营经济促进法列入了全国人大常委会和国务院立法工作计划。司法部、国家发展改革委商请全国人大常委会法工委共同牵头组建了由17家中央和国家机关有关单位组成的立法起草工作专班，并于10月向社会发布《民营经济促进法（草案征求意见稿）》，体现出了广泛征求意见、凝聚各方智慧的开门立法、民主立法精神。随后立法程序加速推进，自2024年12月，全国人大常委会连续三次审议《民营经济促进法（草案）》，并最终于2025年4月表决通过。

作为我国首部聚焦民营经济发展的基础性法律，该法将改革开放特别是十八大以来中央促进民营经济发展的政策方针和实践经验上升为法律规范，具有里程碑意义。主要体现在三个“第一次”：第一次将“两个毫不动摇”“两个健康”（“促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长”）写入法律；第一次明确民营经济的法律地位；第一次明确规定促进民营经济持续、健康、高质量发展，是国家长期坚持的重大方针政策。申言之，该法的深层意义在于其制度建构功能——通过法定程序将民营经济发展促进和权益保护从政策性宣示转化为具有强制约束力的法律规范，实现了权利保障机制从政治话语体系向法律规则体系的质变，构筑了具有稳定性和可预期性的制度性屏障。

既是促进法更是保护法

《民营经济促进法》共9章78条，包括总则、公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任以及附则，聚焦民营经济发展中的市场准入、融资困难、权益侵害、创新壁垒、政策波动等深层次矛盾和痛点。《民营经济促进法》最重要的制度创新则在于“落实‘两个毫不动摇’，坚持平等保护的法律原则，全面强化对民营经济组织及其经营者财产权利、人身权利和经营自主权的保护。”

《民营经济促进法》首先是一部“促进法”。平等与公平是促进民营经济发展的基本条件，也是立法的核心原则。第一章第三条明确规定：“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。”平等包括民营经济组织与其他市场主体的市场地位、法律地位与社会地位平等；公平意味着民营经济与公有制经济在市场准入、要素获取、公共资源交易等领域自由竞争、公平竞争。

该法通过第二章“公平竞争”、第三章“投资融资促进”、第六章“服务保障”的具体规定，构建了三大核心机制系统保障平等与公平。第一，建立主体地位平等机制，明确规定各类市场主体法律地位平等，并在产权保护、纠纷解决等方面确立平等保护制度；第二，完善市场准入负面清单制度，严格执行“非禁即入”原则，确保负面清单外领域一律平等开放，同时禁止政府采购设置歧视性条款，建立招投标公平参与核查机制；第三，构建公平竞争环境矫正机制，一方面强化公平竞争审查制度的刚性约束，建立政策措施定期评估机制，另一方面设置市场壁垒清理专项程序，完善行政垄断问责制度，形成事前审查与事后救济的完整闭环。这些机制共同构成了保障民营经济平等发展、公平竞争的法治基础。

《民营经济促进法》更是一部“保护法”。为回应长期以来民营企业面临的权益保障不足问题，该法强调“民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。只有更好的保护民营经济组织及经营者的合法权益，才能更好的促进民营经济的发展。

公平执法公正司法

针对社会反映强烈的违规异地执法（“远洋捕捞”、趋利执法）等问题，重点对办案程序作出明确规定。与草案相比，该法专门增加了“禁止为经济利益等目的滥用职权实施异地执法”的规定。并规范人身权利保护程序，严格限定采取人身强制措施的法定条件与程序要求，重点解决超期羁押等突出问题，切实保障民营企业家的人身自由权。

人格权与人身权保护

该法构建了从人格权到人身自由权的综合保护体系。其一，针对利用网络媒体对民营企业、企业家污名化的问题，强化网络平台主体责任，明确要求网络服务提供者履行内容审核义务，及时处置不实信息；其二，建立人格权保护快速响应机制，规定人民法院应当依法及时受理民营企业及企业家提出的人格权禁令申请，为权益救济提供司法保障；其三，完善侵权损害赔偿责任制度，对因网络侵权导致企业生产经营、投融资活动遭受实际损失的，侵权人须依法承担赔偿责任。

财产权保护

在财产权保护方面，严格规范查封、扣押、冻结措施的适用，要求必须明确区分涉案财产性质（包括违法所得与合法财产、企业财产与个人财产、本人财产与案外人财产），并对实践中普遍存在的“四超”问题（超权限、超范围、超数额、超时限）设定具体禁止性规定，确保企业正常经营不受不当影响。其次，在案件处理方面，确立经济纠纷与经济犯罪的严格区分标准，规定对证据不足、事实不清的涉企刑事案件应当依法作出撤销案件、不起诉或无罪判决等处理，防止利用刑事手段干预经济纠纷。值得注意的是，相较于草案，最终通过的文本特别增加了“三不得”禁令：“任何单位不得违反法律法规向民营经济组织收取费用，不得实施没有法律法规依据的罚款，不得向民营经济组织摊派财物。”

账款拖欠治理

立足当前民营经济发展实际，针对长期困扰企业的账款拖欠问题，构建了系统化的治理机制：一是健全长效机制。二是加强预算管理。三是有针对性的细化支付账款规定，针对实践中反映强烈的拖欠理由，禁止政府部门以人员变动为由拖欠账款，取消强制以审计结果作为结算依据的规定，破除大型企业利用“背靠背条款”转嫁支付风险的做法。四是设置账款拖欠协商调解的处置程序。五是明确违约毁约的责任追究。

强化法律责任

为使权益保护等制度措施得到落实，第八章强化有关违法行为的法律责任，增强制度刚性。尤其是法案最终版增加了“违反法律规定实施异地执法的，由有权机关责令改正，造成不良后果或者影响的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以处分。”对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以处分，责任到人。另外，对国家工作人员违反本法规定，不平等对待民营经济组织、侵害民营经济组织和经营者合法权益，造成不良后果或者影响的，在其他法律法规设置的法律责任基础上，增设了政务处分。这些规定共同构成了防范公权力不当干预民营经济活动的制度屏障。

从书本上的法到行动中的法

“法律的真谛不在于逻辑，而在于经验。”法治的实现不在于文本规范，而在于行动落实。《民营经济促进法》针对民营企业面临的诸多痛点，提出了切实可行的解决方案，体现了“接地气”的立法理念。同时，我们也应看到，尽管《民营经济促进法》在诸多方面为民营企业提供了支持和保障，但更多地是原则性规定，未来应当构建以《民营经济促进法》为龙头的民营经济、民营企业友好型法律规范体系，包括部门规章、地方性法规和地方性行政规章等多元立法文件，以避免促进类立法（如《中小企业促进法》）“倡导性与原则性较强，可操作性尤其是可诉性、可裁性与可执行性较弱”而致执行效果不理想的困境。通过“立、改、废、释、纂”五措并举，相关配套制度建设应包括以下重点工作。

第一，保护民营企业和民营企业家合法权益。开展“规范涉企执法专项行动”，并将违规异地执法办案、逐利性执法纳入政法队伍教育整顿范围。定期发布依法平等保护企业产权和企业家合法权益典型案例。

第二，切实解决拖欠企业账款问题。建立全国统一的违约拖欠款项投诉平台，开展清理拖欠企业账款专项行动。

第三，破除市场准入壁垒。组织实施全国统一大市场建设指引，加快修订2025年版的新版市场准入负面清单，进一步推进清单事项缩减，推进基础设施领域更好向经营主体公平开放。完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，规范实施政府与社会资本合作新机制，聚焦新质生产力发展的重点领域，探索体系性准入制度安排。推动产业、投资、环境、国土空间规划等方面涉及市场准入政策全面纳入市场准入负面清单管理。

第四，促进公平竞争。严肃查处各类垄断和不正当竞争行为，综合整治“内卷式”竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。不断健全社会信用体系和监管制度，加快建立民营企业信用状况综合评价体系，完善信用修复制度，健全“信用中国”网站与国家企业信用信息公示系统信用修复协同联动工作机制。

（作者系中国政法大学比较法学院教授，本文发布于《紫荆》杂志2025年7月号）