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宋小庄 | 深圳大学港澳基本法研究中心前教授、紫荆研究院高级研究员

2025年3至4月发生了两个大事件。一个是美国最大的私募基金贝莱德公司与长和系下的和记黄埔有限公司（以下简称「和黄码头公司」）以228亿美元达成23国43港口199个泊位80%股权的交易意向；另一个则是美国总统特朗普向全世界发动关税战，对华关税加征到245%。长和港口交易案涉及是否构成违反《反垄断法》中的垄断情形，以及对国家造船、航运、大宗资源商品海洋运输等是否造成危害的问题。美国对华关税战案则是美国有违世界贸易组织（WTO）规则问题，美方对中国（包括香港）多次大幅调高关税，遭中方强烈反对和反制。面对复杂多变的世界局势，作为自由港的香港如何在「一国两制」下深化国际合作交往，值得深入探讨。本文将论述这两个事件对香港的影响，对有关事务法律性质以及有关对策加以阐明，说明中央要求香港加强深化国际交往合作深谋远虑。

「一国两制」下香港特区事务的分类

2024年7月，二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，「健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制」。国家「十四五」规划明确了香港「八大中心」新定位。2024年12月13日，习近平主席在会见来京述职的香港特区行政长官李家超时表示，香港要「加强对外交流合作，不断提升国际影响力」。2025年3月，李强总理在政府工作报告中表示，「支持香港、澳门发展经济、改善民生，深化国际交往合作，更好融入国家发展大局，保持香港、澳门长期繁荣稳定。」这都说明中央对香港经济、社会各项事务以及对外事务等方面的希望和要求。但香港加强深化国际交往合作到底是属于香港自治范围内事务，还是中央和香港特区关系方面的事务，其法律性质在结合具体情况下应如何加深理解、提高认识、认真落实，仍值得探讨。

有人认为，香港加强和深化国际交往合作，属于香港特区自治范围内的事务，不属于中央和香港特区关系的事务，更不属于中央管理的事务。给出的理由是：（一）基本法无任何条文说这不属于香港特区自治范围的事务。（二）1999年1月29日终审庭在无证儿童居留权案中的解释，把香港特区的事务分为两类：第一类是自治范围内的事务；第二类是非自治范围内的事务。对涉及中央和香港特区关系的事务未作表示。（三）中央对香港国际交往合作应当如何加强和深化、香港国际影响力如何提升，并没有给香港现成答案，对各项具体问题也没有具体指导意见，国家对对外使节也没有作出提供协助和帮助的安排，更没有表示中央要代替或代表香港行事。（四）类似事务未必涉及国家主权、安全和发展利益，也未必涉及香港的繁荣稳定。此类事务通常可按自治范围内的事务来处理。

但上述说法和论证并不正确，勘误如下：

如无明确不属于自治范围的事务，就是属于自治范围内的事务，没有否定就是肯定，这是反向推理，在宪法解释上并不允许。从基本法第17条和第158条规定来看，香港特区事务明确分为三类：第一类为中央管理的事务；第二类为中央和香港特区关系的事务；第三类为香港特区自治范围内的事务。不容否认，这种三分法是香港基本法立法原意。基本法中是有中央和香港特区自治范围内的关系相关条文的，每一类条文根据具体情况应当有恰当的、相应的解释。

对和黄股权交易案，中央已经决定以《反垄断法》进行审查，审查的其中部分内容是，该等股权转让是否有违反垄断法，是否可能危害国家安全并对中央政府制定的政策产生严重后果。现在，美国政府事实上并不视香港为WTO的一个单独关税区，而是将香港连同中国内地一起制裁。这说明此涉中央和香港关系事务，非纯粹自治范围内事务。

以为香港只有中央管理国防和外交事务，以及香港特区管理自治范围内事务两类，没有「中央和香港关系的事务」，这是向美国「鹦鹉学舌」。美国宪法只规定联邦权力和保留在各州的固有权力两分法。这不符合单一制国家安排，也不符合单一制国家治理的需要。美国宪法的规定不够完整，就常生事端。对联邦扩权，美国有两个办法来补救：一是联邦先行使权力，在司法覆核案中被指控违宪时，再以最高法院释宪来解决；二是美国宪法虽然规定国会有权管理国际、州际及与印第安部族之通商，但并不排斥各州主管权力。因此，对州际和州内贸易、航运等事务，只能设立联邦层面上的委员会来协调和处理此事。由此观之，基本法的三分法更为完备。

1999年1月29日，香港终审法院对内地子女在港的居留权作出裁决，裁决书中把基本法条文分类为自治范围和非自治范围的两类条文，这其中有四个缺失：一是仅仅适用终审庭是否依基本法提请，不适用于宪法和中国法律规定的其他提请释法程序。二是对何条文属于何类，也仍是属于基本法的解释，但终审庭也没有最终解释权。终审庭的分类有误，反而制造基本法分类的漏洞。三是对提请全国人大常委会解释以外的条文，两分法的分类可能造成不同的结果，这不利于基本法统一性解释。四是如案件有种种原因未能上诉到终审法院，就不可能有终审解释。即便可上诉到终审法院而有终审解释，但也非最终解释，基本法的解释权属于全国人大常委会。

根据国际形势、外贸格局和香港具体情况，香港应当发挥主动性和积极性。香港可以主动向中央提出，中央也可以主动向香港进一步阐明或解答有关事项，香港特区政府、立法会和司法机关有具体工作的需要，也可以根据基本法的规定进一步研究与中央协商如何在具体事务中落实。

所谓非自治事务，既可能涉及中央管理事务，也可能涉及中央和香港特区关系事务。如进行利弊分析，既可能涉及到香港繁荣和稳定的问题，也可能涉及到维护国家主权、安全和发展利益的问题。如中美没有爆发贸易战，美国将香港视为有别于中国内地的WTO规则下的一个单独关税区，香港与美国之间的贸易可视为香港特区自治范围内事务，这也符合WTO规则。但如美国明知香港作为单独关税区和自由港地位，却故意违反WTO规则，把香港包含在中国内地单独关税区中，这就不仅是自治范围事务，而涉及中央和香港关系事务。近年中美博弈日趋激烈，香港也受到美国胁迫、霸凌和制裁，这也必然涉及中央和香港特区关系的事务，中央对此也绝不会置之不理。

对和黄码头股权交易案的应对
 

长和系是香港上市公司，是和黄码头公司母公司，在世界拥有大量国际航运码头的经营权。在中国改革开放前后，长和就在世界海洋最重要航运路线的数十个港口作了部署。但自中美博弈以来，美国放弃一向秉持的WTO自由贸易政策，开始奉行单边的保守主义。贝莱德公司为了配合美国新政策，也将积极拓展对美国霸权极其重要枢纽港口的经营，以便在海运上卡中国的脖子。和黄码头公司对贝莱德公司的转让，不仅涉及本地法律，也受到国家《反垄断法》的调查。

本文不讨论上述股权转让的商务细节，仅关注该等转让所触及的国家《反垄断法》是否适用、如何适用等主要问题。首先，《反垄断法》是否在香港特区实施？如果有关码头公司的股权没有发生重大变更，《反垄断法》监督机制未必被启动。但当事人可能误以为，这场交易标的港口经营权都在外国，有关公司股权转让也在香港，这都应当是香港特区自治范围内事务以及港口经营权所在国事务。当事人还可能以为，2007年8月30日制定的《中华人民共和国反垄断法》虽是全国性法律，但没有列入香港基本法的附件三，并不是在香港特区实施的全国性法律。这种片面性理解可能是《反垄断法》监督机制不得不被启动的根源。

香港基本法第18条第2款规定：「全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。」第3款又规定：「任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围内的法律。」但法律属地效力的阐明，并不能完全排除该法的属事效力。

《反垄断法》虽不是在香港实施的全国性法律，但该法本身条文有跨越地域效力的属事效力的特别规定。该法第2条规定：「中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为，适用本法；中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的，适用本法。」也就是说，有关行为虽在境外发生，但危害后果可能在香港或中国内地市场发生。既然特别法优于一般法，《反垄断法》就可适用于该项股权转让。

被禁止的垄断行为如何确定？《反垄断法》第3条规定适用于本股权交易案的垄断行为有三种：第一种是该条第2项认定的「经营者滥用市场支配地位」，这已由第6条明文禁止：「具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。」第19条规定，「一个经营者在相关市场的份额达到二分之一的」可以推定经营者具有市场支配地位，就具有市场支配地位。

第二种是该条第3项认定的「具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。」适用于本案的所谓「经营者集中」就是第20条第2项规定的「经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权」。显然，贝莱德公司收购和黄码头公司80%股份，就形成「具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中」，就等于成为「具有市场支配地位的经营者」，完全符合《反垄断法》的适用标准。

股权交易当事人是否作出申报？如果股权交易的当时人主动申报，可能未必引起香港和国际舆论关注，处理也可能较为容易，但当事人事先没有这样做。《反垄断法》第21条规定：「经营者集中达到国务院的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。」所谓股权转让的申报标准，就是一个经营者在相关市场份额接近二分之一比例的触碰，就必须申报。至于申报的细节，《反垄断法》第23条有明确规定，本文不再赘述。

对于转让交易是否可能涉及垄断行为，要由反垄断委员会调查有关的事项作出判断。对于该垄断行为可否构成危害国家安全的行为，这是国家安全机关、外交机关和驻港国安公署关注的事项。

美国遏制中国发展，无所不用其极。除发动关税战外，美国政府已安排针对出入美国港口的中国货船包括造船厂、船东、货主、乃至船旗国是中国（含香港）的货船征收货柜税。美国总统特朗普已扬言要废除《巴拿马运河条约》，如贝莱德公司享有和黄码头公司原泊位经营权，特朗普就可能指令经营者对通过该等码头的中国货船征收货柜税和其他美国有想象空间的税费，并扩展到贝莱德公司控制的、原由和黄码头公司经营其他国家其他码头的泊位，可能危及中国国家安全，涉及造船业、航运业、贸易业等方面以及国家能源、矿产和粮食等关系国计民生的产业。这就涉及中国如何健全和维护海洋权宜事宜。

一旦股权转让交易成功，该等垄断性股权转让行为将可能造成危害国家安全的严重后果，甚至构成《香港国安法》第29条第2款第2项规定的「对香港特别行政区政府或者中央政府制定和执行法律、政策进行严重阻挠并可能造成严重后果」。这个严重后果并不要求实际发生，只要有这个可能性，就满足了犯罪构成的法律要求。

目前，外交部、商务部、国家市场监督管理总局等均就长和港口交易案发声，明确表示国家将依法对此交易进行审查，保护市场公平竞争，维护社会公共利益。目前调查结果尚未公布，但从《反垄断法》的规定来看，可能会有两种解决方案：一是中资公司或港资公司个别或共同承接贝莱德公司要接受转让的80%股权中的40%；二是贝莱德公司退出，由中资公司和港资公司分别接收各40%的股权转让。
 

美国对香港发动关税战愚蠢且蛮横

二战以后，美国本是自由贸易提倡者者，1947年关税和贸易总协定（GATT）就是在美国的推动下出台的。但美苏两大阵营之间在冷战期间的贸易并不自由。1995年成立的WTO是GATT的承续和发展。与联合国由国家组成不同，WTO成员是作为单独关税区的经济体，未必是国家。中国在WTO有四名成员，即中国内地、香港、澳门和台澎金马四个单独关税区。虽然四个单独关税区都有贸易往来，但基本保持经济上的相对独立。

在贸易方面，GATT的制裁是暂停、终止关税减让或其他义务，WTO则还可以报复方式进行制裁或反制裁。但报复或单方面报复必须遵循一定程序和理由，并据WTO争端解决机制处理。

自由贸易下各国家和经济体选择生产本国具有竞争优势产品，并出口到外国或其它经济体，但各国或经济体关税未必完全相同，关税被利用来保护本国就业和缺乏竞争力的工业。随著自由贸易扩大，那些缺乏竞争力的产业都被逃汰、放弃，或转移到更有竞争力的地区了。这在中国被形象称为「腾笼换鸟」。

虽然实现贸易平衡是很多国家和经济体的目标，但贸易顺差或逆差往往都是自然形成的，难以强力扭正。平衡贸易的国际收支可以采用增加出口、减少进口、减少贸易赤字、满足本国对外汇需求等关税手段。提高关税虽可增加政府收入，但难免部分或全部转嫁给消费者，导致通胀，减少消费，对经济和社会发展有所不利。在不少情况下，非关税手段可能比关税更为有效。

拥有国际储蓄货币地位的美国虽无外汇需求，却喜欢打关税战。上世纪30年代，美国总统胡佛曾向世界发起关税战，为不少经济学家所诟病，不但没有达到促进本国经济增长、财政收入和就业增加、制造业回流、通胀降低等目的，反倒成为引发经济危机的一个重要原因。2018年特朗普总统重蹈胡佛覆辙，对中国和一些国家打关税战，也无济于事。但他不引以为戒，今年4月对又打关税战，号称「世界给美国送钱」，引发世界更大动荡。

香港本是自由贸易的「宠儿」，却在中美博弈中受到波及。香港「单独关税区」的地位是国际社会认可的，近年被美国单方面取消；美国还针对香港制定不少制裁法律，比如制裁行政长官等特区高级官员，禁止其通过银行转账「出粮」，等等。2024年美国对香港贸易顺差210亿美元，按照香港对美国零关税政策以及特朗普对香港所谓「对等关税」政策，美国向香港征收关税毫无道理，但美国将香港与中国内地一视同仁。这就涉及到国家如何健全反制裁、反干涉举措的问题。

在美国发动的这一轮贸易战中，美国对中国（包括香港）征收245%关税，中国迅速作出反制，对美国征收125%关税。如此一来，制造和贸易产生的利润将远低于关税，中美贸易已经无利可图，无人会做亏本买卖。中国对此早有准备，2018年起已逐渐减少对美国商品出口（或美国减少对中国进口），积极从美国以外国家特别是「一带一路」沿线国寻求替代或补偿，以减少本国企业产能的可能损失和本国工人的失业。

美国对中国（包括香港）征收245%关税的愚蠢和蛮横之处体现在：人类自有关税以来，没有任何国家以减少贸易赤字为名，向顺差国征收关税，更没有征收如此巨额关税的。美国对贸易顺差的经济体还要打贸易战，完全没有道理。连新加坡总理黄循财也公开抱怨，特朗普总统摧灭了美国自己提倡并制定的贸易规则。

在美国挑起贸易战之前，香港对美国实行零关税，美国对香港实行的关税虽然不高，但肯定高于零。美国却不分青红皂白，以「对等关税」为名也向香港征收245%关税，完全违背了WTO的非歧视、互利互惠、市场准入和公平竞争等世界普遍接受的贸易基本原则。
 

香港对美国关税战的应对

近年来，美国为了打「香港牌」以遏制中国，对香港进行了不少反向立法，作为单独关税区的香港可以向WTO投诉，要求美国秉持WTO规则，撤销对香港特区的一切关税、歧视、制裁等的法律和措施，并据美国纠错表现，来决定下一步行动，中央也可以施以协助。比如，香港可以减少、拒绝向美国出口或来自美国的进口商品，扩大来自美国以外国家和经济体的进口或出口，与真正实行「对等关税」（如零对零）的其它国家和经济体进行公平贸易。比如，那些对美国进口货不实行反制性关税的国家和经济体，也可以成为香港的转口港。这样的美国货还可以转口卖到中国内地。中国内地不必直接向美国买，就可以化解美国对香港关税，也化解美国对中国内地关税。比如，基本法第114条规定，「香港特别行政区保持自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税。」也就是说，香港可以通过制定法律来征税。又据基本法第17条第3款规定，「香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。」这也说明，香港特区有关征税的立法活动是涉及中央和香港特区关系的事务。

上述多种选项，说明在「一国两制」下和WTO自由港的法律框架下，香港特区具有其他国家和经济体所不具备的双重优越性。然而，对美国的进口商品，香港是实行反制性关税还是执行自由港的零关税，是有争论的。有人认为，向美国征收「反制关税」，可以表示香港与中国内地在维护国家利益和尊严上保持一致，为了长远战略的国家利益可以放弃暂时的好处。也有人认为，对美国保持「零关税」，则表示在美国无理打压下，香港仍可吸引全世界的游客来购物，保持购物天堂美誉。归根到底，这是涉及中央和香港特区关系的事务，香港应在中央的指导下采用何种决策更为有理、有利、有节。

广义而言，在基本法框架下，香港外贸是国家对外关系的组成部分，也是与国家外交事务分不开的。香港对美国的制裁是否进行反制、如何要求美国撤销对香港的错误决定、香港进口的美国货可否转卖到中国内地，以及香港加强深化国际合作交往等，香港都可以请求中央的指导与帮助。基本法规定香港本地立法要向全国人大常委会备案，因此香港向美国征税的本地立法活动也要向全国人大常委会备案。对上述种种活动涉及到的基本法有关条文，都涉及到法律解释问题，全国人大常委会具有解释权。那种认为香港特区外贸事务都属于自治范围的事务、应当秉持「河水不犯井水，井水不犯河水」原则，否则中央就是干预香港自治范围内事务的观点，都是不正确的。

 

本文发表于《紫荆论坛》2025年4-6月号