《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

冯泽华|广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心副主任，副教授  

肖煜圻|广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心科研助理  

陈宝欣|广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心研究人员，博士后
 

在全球数字经济高速发展背景下，穗港澳数据要素流通面临法律体系差异、监管标准冲突及制度性梗阻等突出制约。在法治评估理论框架内，系统构建「数据生成—跨境传输—权属确认—价值分配—风险处置」的全周期评估体系，并创新性融合统计调查法、绩效评估法及德尔菲法等工具，能够更好探索穗港澳三地数据流通的协同治理路径。围绕「法律协调度指数」「制度摩擦系数」等量化指标，依托区块链、联邦学习等技术，可构建「法律—技术—市场」协同演化模型，形成动态评估闭环。为进一步加快穗港澳数据要素流通，强化跨境治理效能的方法论支持，有必要探索以「负面清单+分级授权」规则衔接机制为核心的实施路径。

引言

中共二十届三中全会明确指出：「要健全因地制宜发展新质生产力体制机制，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度。」《中国数字经济发展研究报告（2024年）》显示，近几年中国数字经济呈现蓬勃发展态势（见表1），其中2023年数字经济规模达到53.9万亿元（人民币，下同），占GDP比重达到42.8%。当前，粤港澳大湾区已成为中国数字经济最活跃的城市群，广东的数字经济规模更是常年稳居全国第一。《粤港澳大湾区企业数字化转型报告2024》显示，大湾区近三成企业已实现数字化设备全覆盖，超三分之一的企业覆盖关键业务环节，为数字化转型奠定了坚实的硬件基础。为深入实施国家数字经济发展战略，2021年7月，广州市出台《广州市建设国家数字经济创新发展试验区实施方案》。该实施方案最大的亮点之一是率先探索穗港澳数据要素流通规则，促进数据资源在大湾区充分汇聚、顺畅流通和深度应用。站在推进高质量发展的历史新起点上，粤港澳大湾区建设仍然是推进中国式现代化的重大战略安排。在此背景下，穗港澳数据要素流通的新业态层出不穷、亮点纷呈，检视其流通实效，并因地制宜引导其规范发展是有必要的。法治评估方法是评估工作的重要抓手，对评估过程具有重要的指引作用。而且该方法契合广州全力打造法治城市标杆的目标和港澳社会以法治为核心的价值观，可精准因应穗港澳数据要素流通之需求，因此法治评估不失为合适的检验方法。

表 1：中国数字经济规模增长趋势图（单位：亿元人民币）

鉴于此，本文立足广州市建设国家数字经济创新发展试验区的背景，结合建设大湾区国际科技创新中心的重要机遇，厘清穗港澳数据要素流通的法治结构，找准与之相适应的法治评估指标和方法，夯实穗港澳数据要素流通规则衔接的法理基础，并拓宽大湾区交叉学科研究视野，为广州打造成为粤港澳数字要素流通试验田、全球数字产业变革新标杆以及港澳更好融入国家发展大局提供路径参考，进而争取国家支持在广州试点穗港澳三地数据跨境开放共享及安全管理。
 

法治评估方法

（一）法治建设评估方法

运用法治建设评估方法对穗港澳数据要素流通进行全流程检视，是以过程论为方法论基础，依托「数据生成—跨境传输—权属确认—价值分配—风险处置」的全生命周期链，系统分析三地数据流通制度性摩擦的成因。这种过程导向的法治评估能够系统性诊断并解决「法律协调度不足引致的标准冲突」「监管权竞合导致的合规成本叠加」等深层矛盾，为构建「法律互信—技术互认—市场互联」的穗港澳数据流通范式提供制度优化路径，加快构建可信数据空间，有力破解区域制度性梗阻。

1.统计调查法

采用统计调查法评估穗港澳数据要素流通法治建设，因其全面采集三地多元主体的实证数据，能够科学揭示跨境数据规则衔接的实践堵点与优化路径。该方法以《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的「探索建立数据跨境流动规则」为政策导向，运用统计学原理构建覆盖政府机构、市场主体、社会公众的三维调查框架，重点破解三地法律体系差异导致的「数据主权壁垒」「监管标准冲突」和「隐私保护落差」等核心问题。具体实施路径包括：首先，设计复合型问卷量表，将《数据安全法》《个人信息保护法》与港澳《私隐条例》的规则差异转化为可量化指标。例如，围绕「重要数据跨境备案率」「数据本地化存储合规度」等核心要素制定李克特五级量表，对分层抽样的穗港澳三地数字经济企业开展深度调查，同时运用空间抽样技术选取广州南沙、深圳前海、香港数码港等数据枢纽区域的多家科研机构进行专项调研，重点采集跨境数据共享协议签署率、数据纠纷司法救济时效性等关键数据；其次，建立动态数据清洗机制，运用SPSS工具对回收的有效问卷进行信效度检验，通过克隆巴赫α系数验证量表的内部一致性，并采用因子分析法提取「法律适配指数」「监管协同指数」「安全效能指数」三大公因子，进而构建多元线性回归模型分析三地数据流通法治的运行机理及实践障碍；再次，开展纵向追踪调查，可依托广州市数据交易所2023-2024年度的跨境数据交易记录，运用面板数据模型测算《粤港澳大湾区数据跨境流动合作备忘录》实施前后的制度绩效差距，重点研判数据跨境传输成本下降度、纠纷解决周期缩短率等关键指标；最后，有必要设立公众感知评估板块，通过随机调查方式获取三地居民对医疗数据跨境使用的满意度数据，运用结构方程模型验证「知情同意机制不完善」「救济渠道知晓率低」等变量对法治认同的负面影响程度。研究表明，统计调查法能够有效识别穗港澳数据流通中「内地安全评估程序与港澳备案制衔接不畅」「三地数据分类标准有所偏离」等深层次问题，其方法论创新体现在将传统法治评估的定性分析转化为「制度差异可测量、实施效果可验证、改革路径可优化」的量化决策模型，为构建「负面清单+分级授权」的穗港澳特色数据流通规则、实现《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》中「2025年建成统一数据要素市场」的目标提供关键支撑。

2.绩效评估法

在评估穗港澳数据要素流通法治建设过程中，绩效评估法通过系统性测算规则衔接效能与政策实施效果，为破解三地制度性壁垒提供技术支持。该方法以《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的「规则对接、机制创新」目标为导向，构建「过程—结果—影响」三维评价模型，通过量化指标动态监测数据流通各环节的法治化水平。具体而言，其理论适配性体现在三方面：其一，穗港澳数据要素流通涉及法律协同、监管协调、纠纷解决等多维度制度创新，绩效评估法可通过分级指标设计结构化解析复杂的法治关系，如参考世界银行的法治指数框架，将抽象的制度衔接要求转化为「法律修订响应速度」「联合监管案件占比」等具体指标；其二，基于《数据出境安全评估办法》等规范性文件，可建立包含数据分类分级准确率、安全审查通过率等核心KPI的评估体系，全面反映《粤港澳大湾区数据跨境流动白皮书》提及的「规则衔接空白」治理成效；其三，该方法设置了差异化权重系数，既尊重三地法域特性又引导制度趋同，契合穗港澳「差异化协同」的特殊需求。在操作层面，需构建囊括一定数量一级、二级指标的评估体系：法律协同度下设数据产权确权机制完备性、跨境流通负面清单更新频率等；监管效能涵盖联合执法案件处理时效、区块链存证采纳率等；风险控制包括数据泄露事件同比下降率、应急响应机制触发率等；发展效益涉及数据交易规模年增长率、数字产业GDP贡献度等。实证分析中，可选取河套深港科技创新合作区的临床试验跨境数据作为样本，通过纵向对比试点前后指标的变化，观察「沙盒监管」「白名单」等创新机制的实际成效。同时需建立动态反馈机制，运用大数据技术实时监测指标偏离度，当数据主权争议案件发生率超过阈值时自动触发规则修订警报，形成「评估—预警—优化」的闭环治理。该方法的应用将显著提升《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》的实施效能，推动形成兼具中国特色与国际韵味的穗港澳跨境数据治理范式，为制定《大湾区数据流通特别管理条例》提供实证支撑。

（二）法治环境评估方法

以效果为导向的法治环境评估方法对穗港澳数据要素流通治理具有三重战略价值：其一，该方法通过建立「规则适配度—流通效能—风险控制」三维评价框架，能够找准穗港澳因「一国两制三法域」制度差异引发的规则壁垒；其二，基于《粤港澳大湾区发展规划纲要》「探索建立跨境数据流动规则」的战略要求，效果导向评估可量化验证《广州南沙数据要素合作试验区建设方案》等创新政策的实施效果，并通过动态监测数据交易规模、流通时效、合规成本等核心指标，助力构建「分类分级、场景驱动」的湾区数据流通规则体系；其三，该方法借鉴欧盟GDPR充分性认定机制，创新性融合「制度适配性评估」与「经济可行性分析」，既守牢《数据出境安全评估办法》明确的安全底线，又通过市场主体满意度调查、流通成本效益测算等方式，破解行政监管与市场需求的二元对立，最终实现数据安全与高效流通的帕累托最优。这种评估范式不仅为《大湾区数据流通特别管理条例》的制定提供决策参考，更为全球跨境数据治理打造兼具中国特色与国际兼容性的制度创新样本。

1.德尔菲法

在穗港澳数据要素流通法治环境评估中引入德尔菲法，能够有效破解穗港澳三地「一国两制三法域」特殊环境下的规则协同难题。该方法通过构建「专家共识形成—制度差异识别—政策效果预测」的三维评估路径，为穗港澳三地跨境数据流通的法治协同提供持续优化的科学方案。具体而言，首先是组建跨学科专家库，涵盖三地数据安全法专家、普通法学者、司法实务人员及国际数据治理研究者，通过匿名填写问卷增强调查可信度。首轮评估聚焦《粤港澳大湾区数据跨境流动白皮书》提出的「法律体系错位、监管标准冲突、救济机制割裂」三大核心矛盾，由专家基于《数据安全法》《个人信息保护法》等与港澳相关的条例进行制度适配度评分，而后采用肯德尔和谐系数检验专家意见的一致性，若系数低于一定的数值则需予以修正。第二轮评估引入「制度张力指数」模型，量化分析穗港澳三地在数据主权认定（内地属地原则vs港澳属人原则）、隐私保护强度（GDPR标准vs港澳弹性规则）及跨境传输条件（安全评估vs备案制）等维度的差异值，通过熵权法确定各指标权重。第三轮结合《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》试点经验，由专家对「数据跨境负面清单」「湾区数据确权框架」等创新制度的实施效果进行概率预测，并运用蒙特卡洛模拟生成法治环境优化路径的置信区间。该方法的创新性体现在三个方面：其一，依托多轮次匿名反馈机制，消解港澳与内地专家因制度「惯性」产生的认知偏差，如香港专家更关注《跨境资料转移指引》的行政裁量空间，而内地专家侧重《数据出境安全评估办法》的刚性合规；其二，运用模糊综合评价法应用定性指标，将「规则衔接可行性」「监管协同度」等抽象概念转化为可量化的法治效能指数；其三，建立动态调整机制，根据深圳数据交易所等平台的实际运行数据，定期更新专家权重系数和评估指标体系。未来可探索区块链存证技术以固化德尔菲法的实施过程，确保评估数据的不可篡改性，更充分保障具有中国特色的跨境数据治理评估范式之构建。

2.层次分析法

在构建穗港澳数据要素流通法治环境的评估体系中，层次分析法（Analytic Hierarchy Process, AHP）以其系统性、定量化与动态适应性特征，为破解三地「规则壁垒高、协同效能低」的治理困境提供了方法论支撑。该方法的理论适配性体现在其能够将复杂的跨法域数据流通问题解构为「目标层—准则层—指标」的递阶层次，通过专家赋权与一致性检验实现法治效能的量化评估。具体而言，以效果为导向的AHP模型的构建遵循以下逻辑路径：首先，将「优化穗港澳数据要素流通法治环境」置于目标层，依据《粤港澳大湾区发展规划纲要》中「建立跨境数据流动规则」的战略要求，细化出「法律协同度」「监管兼容性」「执行有效性」三项准则层指标；其次，针对粤港澳「一国两制三法域」的特殊性，梳理形成多项指标层要素，包括数据分类分级管理制度、个人信息保护标准衔接度、跨境纠纷解决效率等，其中数据分类分级管理制度可参照欧盟GDPR的「充分性认定」框架赋予较高权重；再次，通过德尔菲法组织法学专家、政策制定者及产业代表构建判断矩阵，进行两两比较后计算指标的相对权重；最后，通过一致性检验增强评估结果的科学性与可信度，并运用敏感性分析识别关键变量，为《粤港澳大湾区数据跨境流动白皮书》的修订提供实证参考。实践中，AHP评估结果可揭示粤港澳法治协同的瓶颈领域。基于此，本文提出了梯度优化路径：短期内依托《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，建立数据流通「负面清单+正面激励」的法治试验田；中长期则需制定《大湾区数据流通特别管理条例》，设立跨境数据治理委员会加快三地协同立法进程。本研究通过AHP模型将抽象法治目标转化为操作性强的指标，不仅为穗港澳数据要素流通提供动态监测工具，更通过权重分析揭示制度创新的优先序，为构建具有中国特色的跨境数据治理范式注入方法论创新的活力。
 

实施路径

（一）建立适应穗港澳数据要素流通的法治评估指标体系 

构建契合穗港澳数据要素流通特点的法治评估指标体系至关重要。由于三地在法律制度、数据管理政策、社会文化等方面存在差异，可对传统法治评估指标进行调整与创新。

首先，在数据权属确认维度，构建「三元穿透式」确权评估模型。穗港澳三地对数据产权的制度认知具有本质上的不同：内地《民法典》第127条确立数据权益的「用益权」属性，香港通过普通法判例将数据视为「特殊动产」，而澳门《民法典》则倾向于将医疗、金融等特定数据纳入「人格权」保护范畴。因此，评估指标体系应引入「法律协调度指数」（Legal Harmonization Index），并运用德尔菲法（Delphi Method）对三地数据产权规则的兼容性进行量化评估。具体而言，需重点考察：（1）区块链存证技术在跨境数据确权中的司法可执行性，特别是智能合约在穗港澳三地法院证据效力的认定差异；（2）基于《粤港澳数据产权登记指引》的互认机制运行效率，如深圳数据交易所与香港数码港产权登记系统接口的标准化程度；（3）数据要素贡献度计量模型（如改进型Shapley值法）在三地司法实践中的适用性。通过构建「法律文本契合度—技术实现可行性—价值分配合理性」的三维评估矩阵，可系统性诊断出数据权属认定中的制度性梗阻。

其次，在数据流通规制层面，需确定「风险动态感知型」评估指标集。评估指标体系应引入「制度摩擦系数（Institutional Friction Coefficient）」，依托跨境数据流动压力测试模型进行量化分析：（1）粤港澳数据流通「负面清单」与三地既有法律的兼容度；（2）数据传输协议（DTA）模板在医疗、金融等重点领域的适用效能；（3）联邦学习（Federated Learning）框架下模型参数跨境更新的合规成本。特别需要建立「数据沙盒」试验机制，对《粤港澳数据跨境流动便利化协定（草案）》中的争议条款进行模拟推演。

再者，在协同治理维度，需创新「过程嵌入型」动态评估机制。建议引入「法律—技术—市场」协同演化评估模型：（1）在法律协调层面，监测《粤港澳大湾区数据流通促进条例》立法进程中三地核心诉求博弈均衡点的移动轨迹；（2）在技术互认层面，建立隐私计算技术相互认证体系，重点评估全同态加密（FHE）算法在跨境场景中的性能衰减率；（3）在市场培育层面，设立数据要素流通效率指数（DCEI），通过数据交易所挂牌项目的跨境成交率、定价离散度等微观指标反推制度效能。

（二）加强穗港澳法治评估机构的联动 

穗港澳三地应建立常态化的法治评估机构合作机制，以强化三地的联动。三地破解数据要素流通中「制度性裂谷」的制度化法治评估协同机制，其核心在于通过组织创新与方法论重构实现跨境治理能力现代化的系统性跃升。基于多中心治理理论，建议成立由三地立法机构、数据监管部门及学术智库共同参与的穗港澳数据法治评估联合委员会。该机构需突破传统科层制的桎梏，采用「联席决策—领域专责—伦理监督」的三维架构：决策层依托《跨境数据流通评估规程》协调三地法律价值冲突，专责组聚焦医疗、金融等关键领域开发适配性评估工具（如法律协调度指数（LCI）与制度摩擦热力图），监督层则借助区块链存证技术实现评估过程的全周期溯源。在方法论层面，需构建「差异识别—压力测试—动态优化」的评估闭环，运用自然语言处理技术量化三地数据法律文本的语义离散度，并在河套深港科技创新合作区开展隐私计算协议跨境合规的系列压力测试，基于数字孪生技术检验数据主权争议场景的处置效能。能力建设方面，应设立跨境数据法治研究院，开发三地法律比较、联邦学习合规等课程，同时在横琴建立评估实训基地，依托「法律—技术—伦理」复合型人才培养破解评估主体的认知壁垒。该机制的理论创新体现在将制度差异转化为可操作的具体参数，实践价值则在于为《粤港澳大湾区数据流通促进条例》打牢实证基础，并通过「软法先行」路径深化实体法协调范式，为全球跨境数据治理提供了制度竞合场景下的协同治理方案。 

（三）运用技术手段提升法治评估方法的精准性 

可借助大数据、人工智能等先进技术优化法治评估方法。在数字湾区建设如火如荼的背景下，海量的数据在穗港澳不断产生和流转，传统评估方式难以满足需求。对此，需构建「技术赋能的法治评估生态系统」，通过联邦学习框架整合三地数据源，并运用区块链存证技术固化评估证据链，开发多模态智能评估模型：首先，基于自然语言处理（NLP）技术构建法律本体知识图谱，对穗港澳数据法律文本进行语义解构，如通过注意力机制（Attention Mechanism）识别《数据安全法》第36条与香港《个人资料隐私条例》第33条间的价值冲突热区，生成法律协调度指数（LCI）；其次，利用深度强化学习（DRL）训练法治风险评估代理，在模拟环境中动态推演数据流通场景（如深圳数据交易所与香港数码港的跨境交易），实时测算不同法律组合下的制度摩擦系数（IFC)，其模型以Shapley值量化三地法律要素对数据流通效率的边际贡献度；再者，建立隐私保护下的联合学习（PPFL）架构，使评估系统实时接入穗港澳医疗影像数据流以开展在线合规性检测，从而通过差分隐私技术确保敏感信息均脱敏。此技术范式的创新表现在三大方面：法律文本差异的可计算化、制度性风险的高效精准预警以及评估结论的动态适配性。最终形成「数据采集—特征提取—冲突诊断—方案优化」的智能评估闭环，以技术性正当程序（Technological Due Process）显著提高《粤港澳大湾区数据流通促进条例》的立法准确性，并通过量化三地法律系统的帕累托最优均衡点，推动穗港澳数据流通从制度竞合转向治理协同。
 

结语

本文系统论证了法治评估方法在破解穗港澳数据流通制度性梗阻中的核心价值，构建了「过程导向—技术赋能—协同治理」三位一体的评估框架，并通过量化分析法律文本差异、制度摩擦系数及风险传导路径，揭示出跨境数据治理中的深层矛盾。其中，动态评估指标体系与「数据沙盒」试验机制，为穗港澳数据要素流动立法提供了实证依据。未来需进一步探索穗港澳法治协同机制以及隐私计算技术标准化与数据主权分配规则，推动大湾区从制度竞合走向治理融合，努力为全球跨境数据治理作出贡献。

原文注释省略

本文发表于《紫荆论坛》2025年1-3月号