《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

简浩贤 | 香港人才管理与发展学会主席

钟洁华 | 澳门专才发展学会研究员

香港回归祖国20多年来，将殖民色彩浓厚的行政体制转变为「一国两制」基础上的民主体制，适应了香港实际情况，并与中国式现代化不断接轨。总的来看，香港行政体制改革经历了回归初期的制度衔接与过渡阶段，主要是继承并调整原有制度框架、进行公务员体系改革、重塑行政与立法关系；民主化与效能提升的深化改革阶段，主要措施是推进民主进程、提高行政效率、优化服务质量、提高公共财政预算和管理透明度；进入转型期，香港经济社会面临巨大挑战，行政体制改革以创新治理模式和维护国家安全、推动法治为重点。

引言
 

港英时期的香港政府实行绝对行政主导体制。到20世纪80年代，香港回归潮流逐渐明朗。英国政府为在中国收回香港后继续施加影响力，以「民主化」名义骤然实行政治改革，推行代议制、设立区议会等，妄图将香港培植成独立或半独立的政治实体，为香港回归和之后的行政改革制造麻烦。从市民角度看，港人回归前怕新惧变，一方面对中央政府心存疑虑，担心香港回归后原有的政治制度会被摧毁，另一方面也希望延续民主化改革，期待政府无为而治，以求香港继续繁荣稳定。为照顾香港市民愿望并粉碎英国干涉特区事务的图谋，1990年全国人大通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称「《基本法》」）确立了「一国两制」、「港人治港」、高度自治的方针，实行相对行政主导制。《基本法》确立了行政权的相对强势地位，可以有效抵御外部干涉和分裂势力，同时以立法会制衡行政权，保证港人的政治参与。

香港回归以来，面对复杂的国内外形势，特区的行政体制在《宪法》和《基本法》等法律确立的框架下保持了相对稳定性，这既有利于维护国家主权统一，又赋予特区高度自治权。但由于各阶段形势变化，香港特区的行政体制也在不断改革，经历了回归初期、深化改革期、挑战与转型期等不同阶段，行政体系臻于完善。根据以上叙述，本研究将系统回顾二十多年来香港行政体制改革历程，比较利弊得失，以期总结历史、展望未来。

回归初期（1997—2003年）：制度衔接与稳定过渡
 

回归初期，香港特区行政体制改革的首要任务是祛除港英时期留下的沉疴顽疾，建立以香港人为主体的公共管理体制，清理殖民元素，维护社会安定团结，从而提振香港发展信心。在此阶段，香港注重制度衔接，继承与调整当时政治模式，开展公务员体系改革，重新塑造行政与立法关系。

（一）制度框架的继承与调整

1997年7月1日，中国恢复对香港行使主权，伴随著这一历史性事件的是改革香港带有殖民主义色彩的行政制度。但为维护香港的经济繁荣和社会稳定，对那些适应香港经济社会发展的制度予以保留和改造，这有利于香港社会的平稳过渡。

一是废除港督体制，设立行政长官。首任行政长官董建华于香港回归当日就任。具体来看，香港回归后设立的行政长官是从港督制度演变而来，二者的共同点在于都是地方最高首长、掌握地方最高权力。但二者也存在本质不同。相比总督独裁体制下，港督只向英王负责，并拥有行政、立法、司法和军队等大权，行政长官则对中央政府和港人负责，职权受到立法机关限制。二是参照行政局，设立行政会议。原港英政府行政局是总督决策的最高咨询机构，《基本法》参照这一制度设立行政会议，以协助行政长官进行决策。但行政会议成员只能由无外国居留权的特区永久性中国公民担任，与行政长官任期相同，且由行政长官任免，体现了「港人治港」的要求，消除了该机构的殖民色彩。三是改造布政司署，设立行政机关。原港英时期的布政司署在特区成立后改为行政总部，设立政务司、财政司和律政司，原政治顾问一职被撤销，原来的科改为局，署与处未变，司长、署长、专员以下的公务员制度被保留。四是废立法局，改设立法会。特区成立前的立法局只是港督的立法咨询机构，没有实质立法权，特区成立后设立立法会作为立法机关，行使立法权。五是增设终审法院。特区成立后获得了司法终审权，并建立了终审法院—高等法院—区域法院的司法体系。

以上是香港特区成立伊始，根据《基本法》规定与精神进行的重要改革。这些改革措施体现了特区行政体制对当时现有政治模式的继承和调整。通过此次改革，既保证了特区政府的平稳过渡，也将以往的殖民政治体制改造为民主政治体制。

（二）公务员体系改革

根据《基本法》要求，原港英政府实行的行之有效的公务员制度基本被保留下来，并确定了「留用原人员、保留原制度、待遇不低于原标准」的基本原则。但香港特区成立初期，也对公务员体系进行了改革，主要包括完善公务员法律、实行主要官员问责制等。

从公务员法律制度来看，1997年特区相继颁布了3部重要法律文件，分别是《公务人员（管理）命令》《公务人员（纪律）规例》《公务员事务规例》。《公务人员（管理）命令》参照港英政府时期施行的《英王制诰》和《殖民地规则》中的条文，限定了行政长官聘任、解雇、处理公务人员的职权范围；《公务人员（纪律）规例》规定了公务员纪律处分事宜和解雇程式；《公务员事务规例》列举了公务员事务局局长以及各部门首长对公务员队伍进行日常管理的权利、公务人员聘用条款和服务条件等。 总的来说，特区成立初期对公务员制度进行改革，确立了公开招聘、量才录用、公平竞争、择优选拔、工酬相称原则，搭建了以港人为主体的高效公务员队伍。

2002年7月正式实行的主要官员问责制也是一项重要的公务员体系改革举措。特区成立初期，由于出现「新机场混乱事件」「居屋短桩事件」等，民众对于官员问责的呼声高涨。但对公务员问责有违香港传统，因此此项改革将所有司长和局长职级由公务员职位改为以合约方式聘任，对其政策范畴内的事宜承担全部责任，从而提高了政府官员的工作责任感和透明度。此项改革将政务官从公务员系统中分离出来，具有重要的政治意义。

此外，《基本法》规定了香港公务员必须由特区永久性居民担任，贯彻了「港人治港」原则；1999年撤销两个临时市政局，成立环境事务局、文化委员会等机构；2003年改革公务员的长俸永久聘用制，实行合约制聘用制度；公务员就职时要宣誓拥护基本法、效忠特别行政区。以上措施都是对公务员制度的重要改革。

（三）行政与立法关系的重塑

如前文所述，港英时期的香港实行绝对行政主导体制，总督掌握几乎全部大权，实质上是行政凌驾于立法之上。香港回归后，立法会成为一个开放的、制约行政与司法权力的机关，掌握立法等大权，能够对行政权力形成有效平衡，从而使香港政治体制从绝对行政主导转变为相对行政主导。根据《基本法》第73条规定，香港特区立法会的职权有10项，可归纳为以下6个方面：一是立法权，依照法定程式制定、修改和废除法律；二是财政权，审核、通过政府提出的财政预算；三是质询、辩论权，听取行政长官施政报告并进行辩论，对政府工作提出质询；四是弹劾权，有权弹劾行政长官；五是人事同意权，终审法院法官和高等法院首席法官的任免需征求立法会同意；六是处理申诉权，有权接受居民的申诉并做出处理。

《基本法》赋予了立法会实质性权力，从而重塑了香港的行政和立法关系，对政府的施政方式和政治逻辑产生了重要影响。在新的行政体制下，特区政府的行政权力不是无节制的，而是需要接受立法机构监督，如此有助于政府作出更为审慎、负责任的决策，充分考虑民意基础。
 

 改革深化阶段（2003—2010年）：民主化与效能提升
 

如果说回归初期香港特区的行政体制改革要以稳定延续和去殖民化为关键，那么随著行政体制基本框架搭建完成、行政体系逐渐成熟，在原有体制基础上进行优化升级，建立高效、民主和透明的行政体制，便成为了新的课题。自2003年开始，特区行政体制改革进入深化阶段，促进民主化与效能提升。

（一）民主进程的推进

自2002年香港实行主要官员问责制以来，特区行政会议纳入了更多民主元素。根据规定，纳入问责范围的政府主要官员一律进入行政会议，使政府主要官员参与决策过程，促进特区政府施行有效治理。这种行政会议组成模式能够为行政长官提供科学资源，有利于民主决策。除此以外，行政会议还纳入更多社会人士参与，特别是邀请立法会议员。据统计，2003年的特区行政会议除行政长官外有31名成员，其中16名为纳入问责范围的政府官员，另有15名为行政长官委任的立法会议员和社会人士，成为行政会议的「非官守成员」。行政会议容纳立法会议员，能够加强行政机关与立法机构的联系，从而使政府决策能够更好地反映民意。

除行政机关的民主化决策改革外，立法机关和政党制度改革也是推动特区民主进程的重要因素。立法会改革从2004年的第三届立法会选举开始，大幅提高地方直选议席、取消选举委员会选举议席，发扬了直接民主；2007年以后，规定香港特区行政长官、立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过。这些改革提高了香港立法会的民主程度和规范性。但在这期间，有关立法与行政之间的关系，出现了几个较大争议，如2003年5月立法会对时任财政司司长提出不信任动议从而引发立法会能否对政府主要官员提出不信任案的争议、2004年5月立法会成立「非典」专责委员会并要求行政长官聆讯而引发立法会能否传召行政长官的争议，以及「两院制」改革争论、功能届别议席存废之争等。以上争议固然是由于相关法律规定模糊所致，但也反映了立法权与行政权之间的矛盾。在政党制度改革上，香港政党数量众多，但规模普遍较小，且存在政党活动随意、经费来源不明和管理混乱等问题。为此，香港政府推动政党向规范化改革，如建立政党和政团注册成立制度，限制政党对行政长官和立法会的介入程度和影响范围等。

通过以上改革，实现了「一国两制」、「港人治港」、高度自治的庄严承诺，构建了香港行政体制充分的民意基础。但同时也要看到，这一时期对于民主化改革还存在不少争论，也有一些制度漏洞没有得到及时弥补。

（二）行政效率与服务优化

根据社会形势变化，及时满足香港市民的公共行政服务需求，是该时期香港行政体制改革的重要目标。与以往相比，这一阶段的改革更为深入。一般而言，在特区行政长官之下分为三层架构：第一层是司，包括政务司、财政司和律政司，它们负责制定政府最主要的政策，直接向行政长官负责；第二层是政策局，职能类似于政府部门，如医务卫生局、保安局等；第三层是部门，是政府政策的执行部门，如卫生署、警务处等。2003年，政策局层面由向政务司或财政司负责转为直接向行政长官负责；2005年，转变为先向政务司和财政司汇报，再向行政长官汇报；2007年，特区政府重新调配各政策局的职能，数量由11个增加到12个，新增发展局。通过这一系列改革，香港行政架构更加融会贯通，使得各政策局能够更专注处理重要和复杂事务，更好地应对社会变化。

除此以外，这一阶段香港的行政体制改革包括深化前一时期的重要改革措施，如公务员制度调整和主要官员问责制深入推行等，也包括行政咨询系统改革。这里重点分析该时期的行政咨询系统调整。2005年，时任行政长官曾荫权提出行政咨询系统改革的系列措施：增加策略发展委员会成员至100人，邀请不同背景人士加入，并成立三个专题小组，专注政治、经济和社会发展；成立政制发展专责小组，让市民大众有更大参与空间；加强地区工作，开辟地区事务参与管道；改革行政长官办公室，增设新闻统筹专员等。这些改革措施进一步提升了行政咨询对政府工作的辅助作用。

（三）公共财政与透明度

构建更为高效的公共财政体系，提高财政预算和管理透明度，是构建现代化行政体系的重要要求和香港市民的热切期盼。2003-2010年间，香港政府的财政改革伴随著多项关键事件，如应对「非典」疫情的经济刺激措施、亚洲金融危机后的经济复苏策略，以及政府在基础设施和公共服务领域的重大投资等。在此背景下，香港政府启动了一系列公共财政改革，旨在提高财政透明度、加强财政纪律、优化资源配置，并提高公共服务效率。改革目标是建立一个更为稳健、可持续和受公众信任的财政体系。一是加强财政预算和财务报告的透明度。特区政府改进了预算编制和报告流程，确保财政资讯的公开透明，使公众能够更好地理解政府的收支情况。二是优化公共支出结构。政府重新评估了公共支出项目，削减了低效和不必要的开支，同时增加对教育、医疗和基础设施等领域的投资。三是提高政府采购公开度。通过改革政府采购程式，引入竞争机制，减少腐败和浪费，确保公共资金的有效使用。四是加强内部控制和审计。特区政府加强了内部控制系统，提高审计机关独立性和效率，以发现和预防财政管理中的问题。

2003-2010年间，是香港行政体制改革的深化阶段，在前一阶段确立的基本行政体制框架内，特区政府进行了体制的细化和可操作化，使得香港的行政体制与世界和中国内地接轨，从而推动高效政府建设。
 

挑战与转型期（2010年至今）：社会变迁与治理创新
 

2010年以来，香港的行政体制改革进入深水区和攻坚期，各种矛盾和挑战接踵而来，对行政体制改革造成不小的挑战。一方面，这一时期香港社会治理和政治转型的需求日益凸显，另一方面，《基本法》确立的行政主导制并没有真正落实到位，导致特区政府施政举步维艰。此外，政治事件和社会动态对香港行政体制也产生了深远影响。2010-2020年间，香港的行政体制改革围绕著社会变迁下的治理创新而展开。

（一）社会经济挑战

这一时期香港行政体制改革面临的各种问题来源十分复杂，既有国际形势的连带影响，也有香港社会问题的集中爆发，反映了香港社会的深层矛盾。概括来看，这一时期香港面临的社会经济挑战包括：（1）经济增长放缓和产业结构单一。2008年的金融危机波及全球，导致国际经济环境的不确定性增加，尤其受内地经济增速放缓和全球贸易保护主义抬头的影响，香港的出口和转口贸易受到直接冲击。同时，香港经济过度依赖金融、地产和旅游等少数产业，抗风险能力不足。（2）房地产市场泡沫与市民住房问题。香港房价持续高涨，远超普通市民的负担能力，导致居住问题成为社会矛盾焦点。特别是年轻人和低收入家庭面临购房难、租房贵的问题，使得社会不满情绪不断积聚。（3）社会不平等和青年问题。贫富差距扩大和中产阶层财富缩水，加之青年一代面临的就业困难和经济压力，引发了社会对机会公平和向上流动的担忧，给社会稳定埋下了隐患。（4）政治争议与社会分裂。一些争议，特别是围绕著民主进程、政治体制改革、中央与特区关系等问题的分歧，导致社会分裂，影响香港的社会稳定和经济发展。以上问题在2010-2020年这一阶段较为集中地爆发出来，在某种程度上是香港社会分裂和社会矛盾的集中显现。

以上深层社会经济挑战对特区政府的行政体制改革提出了新的要求，并爆发了新的矛盾焦点。一是行政主导体制的强化与挑战。为更好应对以上问题，特区政府试图强化行政主导体制，但政治争议和社会分裂使其面临巨大阻力。二是民生问题成为改革核心。如何缓解市民在住房、教育和医疗等方面的困难，是香港行政机关的核心任务。三是民主与政治体制改革的呼声。如何应对市民对民主的期待，在《基本法》的基础上提出合理的政改方案，考验著特区行政机关的施政能力。四是加强与内地的合作。利用好国家新一轮改革开放机遇，是香港行政体制改革的重要任务。

（二）治理模式创新

为了化解上述社会经济矛盾，确保社会稳定，并促进香港的长远发展，特区政府通过制度改革提升治理效能势在必行。首先是行政架构的调整。回顾过往，香港特区的政府架构在维持基本稳定的基础上进行改革：2002年为「三司十一局」；2007年新增发展局；2015年从商务及经济发展局中分拆出创新及科技局。特别是后两次改革，体现了特区政府对经济社会发展和科技创新的重视。其次是完善选举制度，规范民主进程。2010年4月提出的《2012年行政长官及立法会产生办法建议方案》，对香港选举制度进行了改革，包括立法会增加10个议席、行政长官选举委员会由800人增加至1,200人等。此次改革增加了香港行政体制中的民主色彩，是推动香港行政长官和立法会「双普选」的重要一步。第三是政策创新。包括：（1）出台新的经济发展策略。推动金融服务、贸易及物流、旅游以及工商业等传统优势产业发展，并促进产业多元化；（2）制定长远的房屋政策，解决长期困扰香港的房屋问题；（3）促进科技创新，包括提供资金支援、税收优惠、人才引进计划以及科研平台建设等；（4）社会政策改革，在扶贫、养老、教育和医疗等领域，进行了以改善民生为导向的体制改革。

以上改革措施体现了这一时期的特区政府将化解社会矛盾、回应市民关切作为行政体制改革的核心。但必须指出的是，由于香港经济社会矛盾的严峻性、复杂性和集中性，并非是通过行政体制改革所能完全解决的，加上反对势力和境外反华势力的阻挠，政府相关改革缺少连贯性和系统性，导致上述政策的实行效果有限，其潜在影响还需要进一步观察。

（三）国家安全与法治

深入贯彻落实「一国两制」方针的前提是坚持「一国」原则，否则香港整个政治体制就会成为无源之水。2010-2020年间，由于香港社会经济形势有所恶化，政治性事件呈现高发态势，外国分裂势力和地方反对力量趁机煽动民众，出现了「占领中环」等恶性事件，给香港发展带来恶劣影响。为此，如何贯彻《基本法》相关规定，坚决维护国家统一、保持香港社会稳定，成为香港政府的重要任务。在这方面，重要事件包括《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》以及《维护国家安全条例》等的制定出台。这既是对乱港分子和境外势力的坚决回应，也为今后香港维护国家安全提供了坚实支撑。

香港特区作为中国不可分割的一部分，负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。特区行政机关、立法机关、司法机关应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为。上述三项法律的出台，明确了香港特区的案件管辖、法律适用、程式等，明确了中央驻港安全机构为国家安全公署。在实施效果上，上述法律能够有效防范、制止和惩治分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动和勾结境外势力危害国家安全的犯罪行为，保障特区居民的合法权益。在公民法治保障方面，《基本法》和《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》共同保障了香港居民的基本人权和政治权利。通过以上法律和国际公约的实施，为香港行政体制改革、保障香港社会长治久安编制了一套制度兜底机制。

总体而言，尽管这一时期香港经济社会发展面临不小的挑战，但相关的行政体制改革仍在不断推进，并呈现出社会治理化、安全化和法治化特征。这些改革措施的出台，不仅是与境内外分裂势力进行斗争的结果，也是特区政府和中央政府共同合作、积极作为所取得的成绩。
 

总结

经过回归初期的制度衔接与稳定过渡、深化改革阶段的民主化和效能提升、转型期的社会变迁与治理创新等不同阶段，香港特区已从殖民化的行政体制过渡到中央政府领导下的民主政体，实现了历史性转变。然而，进入深水区的香港行政体制改革仍面临诸多困难。对此，本研究最后对香港未来的行政体制改革进行展望。

随著金融危机、新冠疫情等全球性事件的发生，以及中国乃至亚洲的崛起，国际形势已发生了重大变化。在此背景下，香港特区也应转变发展思路，找准历史定位，在保持国际开放城市和亚洲金融中心的同时，也应积极对接国家发展战略，寻求新的发展机遇。对此，香港未来的行政体制改革应该抓住以下几个重点：

一是深化与内地的融合。香港未来应不断研究与内地政策的衔接机制，加快融入国家发展大局。在行政体制方面，应重点对接粤港澳大湾区建设，做好行业标准对接、规则的互联互通等工作。近年来，广东省出台了一系列惠港政策，如「数字湾区」建设等，香港应抓住机会，实现公共服务与社会治理的深度融合，为两地居民工作、生活和商业发展提供便利。在法律合作方面，《内地民商事判决（相互强制执行）条例》的实施，提高了两地的司法保障水准。在基础设施、青年发展、金融合作等事关香港发展关键的事业上，内地可为其提供重要支援，但需要香港通过行政体制等多方面的改革才能更好地对接。

二是创新驱动，建立智慧型政府。目前，香港政府已加大对智慧型政府创建的支持力度，计划两年内推出110多项方案，以完善数位经济治理，加速数位基础设施建设，推动数字经济发展；成立数字政策办公室；公布《香港创新科技发展蓝图》；计划推动人工智能、资料跨境流动等措施，增强香港创新实力，支持香港成为国际科创中心。这些措施反映了香港政府对数字经济助推智慧型政府的重视，在行政体制改革方面具有广阔前景。在这方面，内地具有更为先进的技术和成熟的系统，在数字化、智慧型政府创建方面有著成熟经验，可为香港提供支持。

三是坚决落实爱国者治港。这是确保香港长治久安、抵制反动势力渗透的关键。首先要完善选举制度，确保行政长官、主要行政人员和立法会组成人员都是爱国者；其次是候选人资格审查，确保只有爱国者才能参与香港的管治；三是在区议会中贯彻爱国者治港原则，增强底层民主向心力，畅通市民与政府的沟通；第四是强化教育和宣传，通过国民教育和爱国主义教育，提高市民对主权、安全和发展利益的关切，培养家国情怀。

总而言之，香港特区行政体制改革的前景在于能否进一步强化行政主导、提高政府治理效能，以及更好地融入国家发展大局。相信做好以上工作，香港行政体制改革的前景是积极乐观的。
 

本文发表于《紫荆论坛》2024年10-12月号