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齐文豪|澳门经济民生智库秘书长
曾    悠|澳门创新发展研究会副理事长
 

2025年澳门特区政府施政报告提出多项创新举措，涵盖行政改革、经济多元、横琴粤澳深度合作区建设、民生福利、宜居城市建设及融入国家发展大局等方面，旨在提升澳门综合实力与居民生活质量。为确保报告高效落实，建议澳门特区政府构建闭环治理机制，推进八大机制创新，为澳门长期发展提供坚实保障。

施政报告的编制背景
 

4月14日，澳门特区行政长官岑浩辉在特区立法会发表2025年财政年度施政报告（以下简称「报告」），题为《革新谋发展 奋进开新局》，这是他任内发表的首份施政报告。报告一经公布，引发广泛热议并获得好评。报告的编制背景有其时代性和独特性，主要体现在以下几个方面：

第一，聚焦多元发展与民生福祉。施政报告以落实岑浩辉行政长官的参选政纲为目标方向，充分体现了经济适度多元和增进民生福祉等施政主轴。岑浩辉行政长官的竞选承诺在施政报告中均有相应的落实举措，尤其在行政改革、经济多元和横琴建设上突显出改革气魄。

第二，积极应对全球经济不确定性。在全球经济面临逆全球化、科技竞争加剧以及美国推行经济对抗策略的背景下，全球经济不确定性陡增。澳门作为高度开放的微型经济体，难以独善其身。施政报告强调统筹推进风险防控和可持续发展，一方面做好社会预期管理，强化金融监管，善用公共财政，以应对外部冲击；另一方面依托「一国两制」优势，助力中国要素通过澳门「精准联系人」角色融入全球价值链，在澳琴跨境要素流通、国际招商等领域开辟新通道，为国家打造更高水平的对外开放平台。

第三，全面融入国家发展大局。2025年是国家「十四五」规划的收官之年，也是「十五五」规划谋划的关键时间点。施政报告从服务国家所需的角度进行编制，在关键领域用好用足「一国两制」优势，体现澳门更主动融入国家发展大局，为中国式现代化建设贡献独特价值。正如施政报告所指，澳门必须积极发挥背靠祖国、联通世界的优势，抢抓机遇，对接国家发展战略，在融入和服务国家发展大局中实现自身更好发展。

第四，推动「一国两制」实践进入新阶段。中央对澳门提出了促进经济适度多元、治理现代化、保障国家安全、增加国际交往等方面的新要求，包括以制度创新突破产业单一、强化澳琴一体化、加强湾区联动、构建民生长效机制、倾斜保障弱势群体等。施政报告需服务国家所需，用好澳门所长，通过精准施策，确保「一国两制」新的实践再创佳绩。

第五，推动产业结构升级。澳门目前面对的头号问题仍是经济结构单一。与过往不同的是，随著内地游客消费模式转向「体验经济」、追求性价比等，澳门正处于升级智能旅游基建和服务模式、扶持中小企业数字化转型的关键时期。施政报告指出，澳门经济发展仍存在不平衡不充分问题，中小企业正面临消费外流、经营困难等共性难题，同时邻近一些地区与澳门旅游博彩业的竞争也在加剧。此外，澳门社会还面对人口老龄化、少子化、青年就业结构失衡等影响深远的问题。随著澳门人口老龄化加剧，预计到2041年65岁以上人口占比将达到24.8%，对澳门公共财政形成长远压力。

未来五年，第六届澳门特区政府的施政前景机遇大于挑战，动力大于压力。施政团队需要坚持居安思危和风险防范意识，从融入国家发展大局的高度出发，著力带领澳门在变局中重塑战略价值、提升综合实力、增强国际交往、稳固民生基础等，为中国式现代化提供新价值。
 

施政报告内容概述

此份施政报告立足当下，谋划长远，内容贴地务实，为澳门市民勾勒出清晰的发展蓝图。

报告第一部分深刻剖析了澳门当前面临的复杂形势，在危机与机遇并存的大环境下，规划了具有前瞻性、可实现性、可持续性的发展路径。报告揭示了国际形势变乱交织的特质，指出作为微型开放经济体，澳门将强化风险预警，构筑发展韧性。这种清醒认知，既体现了对国际变局的敏锐洞察，同时更彰显了澳门融入国家发展大局的战略自觉。

在融入国家发展大局方面，报告开宗名义，明确将横琴粤澳深度合作区（以下简称「合作区」）建设视为破局经济结构单一的核心抓手，这也是澳门提升国际影响力的必然方向。这种机遇意识，既源自对国家战略的深刻理解，亦展现了澳门主动对接湾区建设、融入国家双循环格局的战略远见。与此同时，报告直面产业结构单一、客源依赖大中华地区等困境，重点警醒社会旅客消费模式转变冲击传统旅游博彩业、社区经济内需弱、人口结构失衡等问题，突显施政的问题导向。

从报告第二部分内容来看，特区政府施政核心策略在于强化统筹协调机制，破解跨部门沟通成本高、推诿卸责等老问题，确保政令畅通、行动高效，将发展蓝图转化为市民可感的实绩。为此，特区政府设立了六大领导小组及工作组，形成多层次协调架构，包括公共行政改革领导小组、横琴粤澳深度合作区建设领导小组、公共行政改革协调小组、法律统筹工作组、市容美化整洁工作组和道路工程协调组。

由此可见，未来政府施政将以提升全局意识为基础，要求各部门突破本位主义，从特区长远利益出发，主动强化跨范畴合作。六大工作组的设立既体现问题导向，也展现了系统集成思维，尤其是行政长官亲自主导关键领域改革，突显顶层设计的力度和决心，为实现治理现代化奠定坚实基础。

报告第三部分将合作区内容单独成篇，显示澳门特区政府更加突出以合作区发展定位为经济适度多元转型的战略支点，以「澳门＋横琴」新定位为核心目标，通过体制创新与要素重构，全力推动第二阶段发展目标取得实质性进展。重点推进方向涵盖规则衔接突破、主导权能强化、要素配置优化、产业生态共建和民生融合创新等。

这些部署将助力澳琴一体化作为粤港澳大湾区的重要节点，促进区域内资源优化配置与要素自由流动，深化粤港澳大湾区经济一体化进程。其中，通过「澳门注册+横琴生产」等模式，强化医疗健康、科技研发等高附加值产业的联动，实现产业链的跨区域延伸与价值链攀升。此外，澳琴基建与民生互通的深化将降低区域交易成本，并随著法律、产业、基建等多维联动的深化，澳琴两地有望成为「一国两制」优势转化的新范本，并在全球区域经济格局中塑造独特的「澳琴模式」。

第四部分是政府施政重点工作的布局。澳门特区政府将围绕「加力多元、改善民生、提升治理、融入国家」四大方向推进，以巩固经济复苏、推动多元转型、深化区域协同为核心目标。

在完善经济治理方面，将强化跨部门统筹机制，细化「1+4」产业规划，设立政府产业基金及科技成果转化基金，支持科创、绿色能源等新兴产业，吸引国际项目落地，并加大对非博彩产业的投入。同步优化营商环境，简化行政审批流程，推出「一站式」准照服务，提升行政效能。在国际化布局上，开拓东北亚、东南亚等客源市场，增设海外经贸文旅机构。人才引进升级第三期计划，简化电子审批，强化驻外机构引才功能，鼓励海外人才回流。推出「三层式」中小企支持方案，新增「专精特色店」计划，打造文化与竞争力并重的产业生态。

在治理现代化方面，澳门虚实并举，重塑治理体系，实行绩效审计与能上能下晋升制；推动商事登记全链电子化，突破跨境司法协作制度边界。

在维护国家安全方面，完善国安顾问履职机制，推进反恐立法，强化与邻近地区协作防范风险；同步深化爱国主义教育，加强宪法、基本法及国安法宣传，优化青少年爱国教材与实践资源。选举领域严格落实「爱国者治澳」原则，依法保障立法会选举公平透明。

在改善民生层面，优先保障本地就业，严控外雇数量并打击非法劳工，推动落实综合旅游休闲企业中高层管理人员本地化；强化弱势群体支援，增发低收入家庭援助金，残疾津贴、养老金及敬老金均调升。针对少子化问题，推出育儿津贴、提高出生津贴至6,500澳门元，完善托儿服务及辅助生殖补助。医疗体系则以协和澳门医学中心为核心，优化专科服务分流，缩短轮候时间，医疗券增至700澳元，并推动社区门诊与智慧医疗协同发展，全面提升市民健康保障水平。

在融入国家发展大局方面，澳门特区将以「一中心、一平台、一基地」为定位，实施「北上、南下、西进、东拓」战略，深度融入国家发展大局。澳门将强化与葡语、西语国家之间的经贸合作，办好中葡经贸博览会，强化科创转化与产业对接，提升中葡平台内涵，打造国家对外开放桥头堡。谋划澳琴国际教育（大学）城、澳门国际综合旅游文化区、澳门珠江西岸国际航空运输枢纽（港）、澳门科技研发产业园四大标志性工程。

总之，这份报告既响应了中央要求，又贴合澳门实际，展现了本届特区政府在新时代背景下的战略定力与改革魄力。
 

施政报告的亮点分析

（一）行政改革的亮点分析。行政改革是提升政府治理效能的根基，报告在此方面推出多项创新举措。一是提升跨部门协作与行政效率优化。首先，报告首度提出设立「公共行政改革领导小组」等六大工作组，旨在打破部门壁垒，优化政策执行流程，提升政府决策的科学性与时效性，推动政策高效落地。同时，报告更加频繁地强调「跨部门」「跨范畴」「协作」等关键词，这体现了在日益复杂的外部形势和迫切的发展需求下，特区政府希望通过加强各方协同联动、形成合力，从而更好地推动施政目标的实现。

二是推动电子政务与智慧型政府建设。施政报告强调推进「商社通」平台功能拓展，推出「中小企业援助计划」「青年创业援助计划」及「诚信店」线上申请服务，并优化知识产权电子化建设与税务资讯系统。这些措施将大幅提升公共服务的便捷性与透明度，推动澳门向高效、便民的智慧型政府迈进，为企业和居民提供更优质的服务体验。

三是强化风险管控与财政透明度。报告提出加强财政储备管理，推进《公共采购法》立法及供应商资料库建设，提升政府采购透明度与效率，防范资源浪费，保障公共资金安全。这些措施体现了特区政府的「有为政府」理念，不仅增强了政府应对外部冲击的能力，也为长期施政提供了稳固的财政基础。

（二）经济多元的亮点分析。经济适度多元是澳门长期发展的关键，报告在这一领域提出了一系列多维度举措。一是完善经济治理体系，激发市场活力。报告强调优化跨部门协作，探索创新型经济政策改革，致力于营造「公平、透明、可预期」的营商环境，为市场注入新活力。同时，加大财政投入力度，培育新兴产业亦是重点举措，包括研究设立政府产业基金及科技成果转化引导基金，支持中医药大健康、现代金融、高新技术等新兴产业发展。

二是深化「旅游+」融合，拓展国际客源。报告提出深化「旅游+」跨界融合，举办「美食嘉年华」及「国际旅游博览会」等活动，助力进一步巩固澳门「世界旅游休闲中心」地位，拓展国际客源市场。

三是推动现代金融业提质发展。报告提出完善金融法制，推进《证券法》《投资基金法》立法，培育金融人才，推进债券市场国际化与「跨境理财通」升级，建设「数字澳门元」核心系统等重点举措，以上均有助于提升澳门在区域金融市场的竞争力。

四是加快高新技术产业培育。报告提出支持科技产业发展，研究规划建设科技园项目，吸引科创资源集聚。这将推动集成电路设计、数字科技、航天科技及生物医药等领域发展，有助于打造澳门科创新名片。

（三）横琴粤澳深度合作区的亮点分析。合作区建设是促进澳门经济适度多元发展的重要平台，报告相关施政方向与澳门经济适度多元和民生建设关联度高。一是在法律制度创新方面，报告将推动澳琴规则衔接放在首要位置，研究制定合作区产业发展行动方案，推动中医药、现代金融、高新技术产业规划对接，实施澳琴快捷通关，提升通关便利化，促进产业协同发展。

二是在机制联通方面，软机制上，报告提出一方面要推进通关便利化，推进「单牌车」经横琴北上，另一方面要优化分线管理政策，重点推动「一线更放开」；硬基建上，报告则提出要对合作区内现有项目进行升级改造，打造产业落地示范性载体，盘活合作区内闲置空值的办公楼，为澳琴地区引入人才和产业提供低成本配套空间。

三是在产业发展方面，强调澳琴联合面向海内外进行产业招商，形成以政府为主导、市场化机制为补充的招商机制，积极吸引符合澳琴产业发展方向的头部企业，提供全链条落地服务，吸引优质项目和人才落户。包括探索推动「用药在澳门、康养在横琴」新模式、加快澳琴金融一体化等举措，均可突显澳门与横琴深度合作的制度创新与产业协同，为澳门经济适度多元发展提供新动能。

（四）民生福利的亮点分析。增进民生福祉是经济发展的根本目的，报告通过延续惠民措施、优化就业保障与支持中小企业等举措，全面提升居民获得感。一方面，报告强化惠民措施升级与延续，延续现金分享计划及多项税务减免，减轻居民与企业负担；针对弱势群体提升医疗券、敬老金、养老金等补助，强化民生就业保障与稳物价、保供应的具体举措。此外，报告新增育儿津贴及提高出生津贴，持续完善托儿服务，努力提升民生保障水平。

另一方面，报告大力支持中小企业提质发展，提出从财务支持、促进消费、宣传引流及转型升级等多方面加大支持力度，推出「中小企业数字化支持服务」及「澳门餐饮业智能升级先导计划」。这些措施将助力中小企业更好升级转型，提升应对不确定环境的竞争能力与经营韧性。

（五）宜居城市建设亮点分析。打造宜居城市是提升居民生活品质的重要举措，通过盘活社区经济、优化旅游服务、强化城市形象，助力澳门宜居宜业建设。报告不仅提出多项社区消费节庆活动，支持社团开展旅游活动和社区项目，引客入区带动消费，更结合「直播带货」与夜间经济，吸引旅客入区消费。这些举措既能推动传统品牌创新转型，也有助于为社区经济注入新的活力。

报告提出打造「诚信澳门」形象，持续提升旅游服务质量。优化诚信店申请电子化服务，举办「最佳诚信店」活动，并多元化推介诚信店，提升消费者信心。推行并优化「星级旅游服务认可计划」，跟进《旅行社业务及导游职业法》的立法工作。相关举措将提升旅游业服务水平，吸引家庭客群，为居民和旅客创造更优质的旅游体验。

（六）融入国家发展大局的亮点分析。融入国家发展大局是澳门长期繁荣稳定的保障，报告首次提出「北上、南下、西进、东拓」策略，有助于巩固澳门「双循环」枢纽角色。一是发挥「精准联系人」角色作用。 报告提出推动中葡论坛第六届部长级会议成果落地，举办「第二届中国—葡语国家经贸博览会（澳门）」，并首次将与「西语国家合作」纳入澳门对外合作定位及政府施政工作范畴。相关举措有助于进一步丰富中葡平台功能，彰显澳门作为国家对外开放重要窗口的作用。

二是深化粤港澳大湾区合作。报告提出强化区域旅游合作，推动「一程多站」旅游模式，深化科技、金融、知识产权及人才培养等领域的合作，联合广东设立粤港澳联合实验室。相关举措有望吸引国际创新资源落地，促进区域内要素流动便利化。

三是强化航空物流与区域联动。报告提出依托「澳门机场+横琴前置货站」模式，强化中国与葡语国家经贸合作的空中物流通道，并将相关工作列入运输工务范畴的工作计划之内，预计于2027年下半年投入使用。这些举措有助于在当前国际形势复杂、不确定不稳定因素增多的外部环境下，进一步提升澳琴物流协同运作新模式，强化未来澳门在服务国家出口「外循环」方面的独特作用。

综合来看，上述措施不仅回应了居民和企业的实际需求，也为澳门在「一国两制」框架下实现高质量发展奠定了基础。期待在新一届特区政府的引领下，澳门各界携手合作，共同谱写「一国两制」成功实践的新篇章。

关于落实施政报告的建议

一分部署，九分落实。为高效落实施政报告，本文建议构建「目标导向—过程可控—结果可评—动态调优」的治理闭环，重点推进以下八大机制创新：

第一，跨部门联席会议制度。设立行政长官办公室牵头的「跨部门政策协调专责组」，每月召开联席会议，采用红黄绿三色标识法实时更新政策进度，设置问题协商专窗引入独立顾问，并形成会议纪要追踪单纳入电子政务系统，破解政策碎片化问题。

第二，任务分解与责任锁定。将报告拆解为「战略目标—行动计划—具体任务」三级架构，制定任务清单，标注负责部门、协办单位、联系人及量化指标，并引入政策任务编码系统实现全流程电子化留痕，确保工作结果可追溯与责任界定。

第三，政务会议快速反应机制。利用行政长官政务会议，设立「施政难题直通车」机制，及时解决施政落地的难题，指派专员跟进并监督执行，确保决策落地。

第四，三阶段KPI考核体系。设计「季度里程碑—半年成效评估—全年综合考评」框架，以经济多元化发展为例，设置新增投资项目数、文旅科技企业营收增长率、非博彩业GDP占比等量化指标，通过统计局数据平台实时抓取，并引入社会监督员参与评分。

第五，民意直通平台。开发「澳门施政参与」一站式数字平台，整合政策咨询、意见反馈、绩效监督功能，市民可查阅报告、提交建议、追踪投诉，并引入区块链技术实现建议留痕。对高质量提案给予积分奖励，同时设立施政观察员制度，形成社会共治格局。

第六，政策动态调整机制。设立「施政应变专项基金」应对外部冲击，对需深化研究的项目明确时限并披露阶段性成果，确保政策灵活性与透明度。

第七，智能问答AI系统。联合高校开发「澳门施政智答系统」，支持多语种交互、政策知识图谱关联及个性化推荐。通过多渠道接入降低政策信息获取门槛，提升政策透明度。

第八，研究支撑与社会沟通。委托专业机构开展前瞻性和储备性政策研究，设立「施政报告公众阅读奖」，鼓励市民参与解读，将国家战略转化为市民可感知的行动方案，凝聚社会共识。

通过上述八大机制创新，可以确保施政报告的高效落实，为澳门长期发展提供坚实的制度保障。

 

本文发表于《紫荆论坛》2025年4-6月号