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殷旭东 | 珠海市行政学院副教授

横琴粤澳深度合作区的建设是港澳实施「一国两制」以来最重要的标志性事件之一。它不仅标志著中央从政策到体制上支持港澳融入国家发展大局开始提速，也标志著国家丰富「一国两制」的探索进入了一个新时代。横琴粤澳深度合作区的创设除了完成澳门在横琴的主客体地位转换，还进一步实现了澳门城市格局的扩展和城市定位的提升。

从2009年横琴新区成立算起，作为粤澳合作重大平台的横琴岛开发经历了横琴新区、横琴自贸区以及横琴粤澳深度合作区等不同身份的变换。横琴岛不仅在城市面貌上完成了全新蜕变，在发展区位和身份定位上也进行了巨大调整，逐步从一个单纯的珠澳经济合作平台转变成一个粤澳经济社会融合的综合性创新示范区。随著澳门与横琴之间从相互合作向相互融合的关系迈进，「一国两制」的探索范围及其内涵也在发生著深刻变化。伴随这种变化而来的，除了澳门在横琴的主客体地位转换，还有澳门城市格局的扩展和城市定位的进一步提升。深刻理解这种变化，既是考察「一国两制」新实践的起点，也是加强珠澳合作、支持澳门融入国家发展大局的新基点。

共治：横琴粤澳深度合作区是中国治理实践的创举

「一国两制」的成功实施，一举解决了不同制度和生活方式的香港、澳门在保持繁荣稳定条件下的回归问题，这不仅是中国在实现国家统一目标上的伟大胜利，也是对世界政治文明的重大贡献。粤港澳大湾区构想的提出，更是体现了国家区域整合与区域发展的战略要求，也全面考虑了香港、澳门发展的实际需求，成为国家整体高质量发展战略的重要组成部分。当前，粤港澳大湾区建设最大的难点，在于实行「一国两制」的香港、澳门与内地之间体制不衔接而造成的市场与社会等层面的割裂和成本的增加，以及由此引发的法律阻碍问题。横琴粤澳深度合作区既是为了支持澳门产业适度多元发展；也是为了丰富「一国两制」、促进澳门长远发展，突破制度藩篱、注入重要动力；还为了创造更优良的区域发展环境，促进澳门更好地融入国家发展大局。

一、「异质区域」的治理问题

横琴粤澳深度合作区是比较典型的「异质区域」：广东省与澳门特区共同对横琴粤澳深度合作区进行管理，形成共管共治共享的新型治理格局；资本主义与社会主义并存，形成价值包容的共存社会体系；中外文化共融，形成理念相融的兼容文化体系。通过发挥「一国两制」的制度优势，积极探索治理实践创新，协同「两制」差异，实现粤澳融合发展，不仅可以协助澳门完成经济适度多元发展的目标，更有望通过「两制」的融合实践，推动粤港澳大湾区体制机制的创新升级，从而达成国家区域战略的目标。

横琴粤澳深度合作区为粤澳双方基层社会治理的体制机制融合创新构筑了一个全新平台，重构新型社会治理模式，以组织层面化解各自为政、公共服务重叠或者缺失等缺乏合力的情形，化解社会治理中基层治理主体单一、利益代表性不彰而呈现的治理成效不高等情形。横琴粤澳深度合作区的建设，是国家治理现代化过程中迈出的重要一步，同时也是粤港澳大湾区融合发展过程中需要跨越的关键节点。

二、澳门社会治理特征

澳门的社会治理在回归前后有著明显的形式上延续、性质上发生重大改变的特征。回归之前的澳门社会治理方式，有学者将其总结为华人与葡人分治的「双层二元复合社会治理结构」，其最主要的特征就是政府与民间两个层次之间、华人与葡人两个群体之间并不直接统属或者相通，澳葡政府殖民管理体系主要负责对葡人单元的治理，华人自发组织的各类社团成为政府对基层社会进行治理的代理或中介，在经久的社会治理实践中逐渐形成了独特的澳门社会「社团治理」现象。

回归之后，从有利于澳门稳定发展的角度出发，澳门社会治理形式仍然保持著政府与社团合作、共同为社会提供公共服务的形态，但是社会治理理念发生了根本调整。根据澳门基本法规定，国家在澳门设立特别行政区，实行「一国两制」、「澳人治澳」和高度自治。中央政府任命的特区政府取代了澳葡政府，结束了「华洋分治」局面。特区政府在中央支持下拥有更多的资源支配权和自主权，加大了对澳门公共服务的规划支出和现实投入，原来完全丢给社团的职能逐渐改变为政府与社团分工合作。澳门各类社团与政府之间的治理关系开始调整，特区政府加强了对社会治理的掌控能力。随著社团组织对公共服务项目的参与性质发生改变，社团组织对中下层民众大包大揽的庇护功能逐渐退化，而代之以与政府深度合作下的越来越精细的社会治理分工。2010年以后，随著澳门博彩业的突飞猛进，澳门经济社会空前繁荣，澳门移民数量猛增。澳门居民人数从1999年的42万，猛增到2023年的68万，其中技术移民和投资移民占据了绝对多数，从根本上改变了澳门的族群结构，从回归之前「土洋」分类的简单二元社会变成了籍贯、工种、学历、技能、收入等多种因素夹杂的纷繁结构。随著新增中产阶层人数的不断增加，他们纷纷组成新的社会团体，不断加入到社会治理和社会建构中去，参与社会治理的方式和目的都发生了很大的变化。

三、「共治」是粤澳两种治理模式的互嵌与创新

内地与澳门的治理模式各有优势，在横琴粤澳深度合作区的治理方式选择中，不可能简单地采用其中一种治理模式。随著人口规模和结构的变化，澳门出现了许多规模较大、组织有序、专业性强的技术型社团，补充了政府在公共事务方面投入的不足。但这些社团数量庞大，社团组织建设和事务管理能力良莠不齐，社团之间事务重叠和利益争夺层出不穷，很大程度造成了社会资源的损耗和效率的降低。内地治理全面依托政府，在政府组织下形成各类社会事务管理部门，负责对全社会提供公共服务并进行管理，某些专业领域则在政府指导下成立社团组织，提供专业性公共服务和管理。内地治理模式的优点是宏观治理效率高，大规模和紧急的公共服务需求可通过政府集中全社会资源在短时间内完成，缺点则是缺乏专业高效社会组织的自主参与，公共服务的专业性及公共服务与市场的匹配性难以保证，从而受到一定影响而降低精准性。

横琴粤澳深度合作区的「协同治理」思维，实质上就是推动「一国两制」在新的历史阶段不断开发新的实现方式，以及在坚守「一国」之本前提下充分发挥「两制」之利的积极探索。「协同治理」有几个值得关注的特征。首先，它是在中央区域发展战略指导下并经中央政府同意形成的「共治」区域，具有顶层设计的战略示范意义，与一般由地方政府之间共同协商的府际协同治理有显著区别，这就使得横琴粤澳深度合作区更容易形成立法层面的共识，为规范化和法制化奠定了基础；其次，横琴粤澳深度合作区追求的是国家整体利益最大化，而不是单纯从广东省或者澳门特区的利益来考虑。因此与协同治理中地方政府间普遍存在的短期化和集体非理性行为不同，更能获得中央、澳门特区以及广东省的三方合力加持，成为一个可以长期预期的稳定合作；第三，与一般协作治理过程中府际间发展不平衡造成的公平性受损问题相比，由于事先从中央到地方进行了长时间的筹划和准备，以及横琴特殊的地理区位和长期形成的粤澳合作基础等，横琴粤澳深度合作区的「协同发展」能够在尽可能减少对某一方地方政府效用损耗的前提下，实现国家整体利益最大化。
 

内涵：「一国两制」的丰富和创新将增进国家治理效能

中国式现代化的内涵是全方位中国特色的现代化，其中最突出的要求就包括发展模式现代化和国家治理现代化。在此过程中，澳门不断探索丰富「一国两制」的实践成为实现中国式现代化的重要力量。澳门在实行「一国两制」过程中坚持以国家利益为重，坚定不移地支持中央对澳门的全面管治权，主动参与粤港澳大湾区、「一带一路」倡议等国家战略层面的平台建设，在保证「一国两制」不变形不走样的基础上对国家治理现代化作出了巨大贡献。随著横琴粤澳深度合作区建设的深入展开，「一国两制」将成为推动港澳融入国家发展大局、支持粤港澳大湾区建设的关键制度工具，而「一国两制」的内涵亦将随著这种探索的深入而不断深化。

首先，「一国两制」作为国家改革开放第一阶段现代化的制度性杠杆，撬动资本、技术等要素通过港澳支点源源不断进入中国内地，成为推动改革开放以及国家初步走向现代化的重要工具。随著中国内地改革开放不断深入，澳门发挥「一国两制」特殊优势，对国家现代化进程仍将起到无可替代的作用。通过创新、互嵌以及互融等方式，「一国两制」下的澳门将成为促进国家高水平对外开放和高质量发展、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要助力。

其次，「一国两制」是澳门居民人心所向。「一国两制」具有旺盛的生命力和强大的向心力。进入新时代，国际国内局势风云变幻，中国的开放环境不确定性因素增多；国内发展进入新常态，亟需通过新一轮的制度性改革，获取经济社会发展所需的新动能；「一国两制」也在不断丰富和完善。在中央全面管治下，实行「澳人治澳」和高度自治，不仅可以进一步增强澳门的发展动力和开放活力，亦能更好地发挥「一国两制」制度杠杆和开放桥头堡的作用。

第三，横琴粤澳深度合作区是丰富「一国两制」实践的新示范。它不仅提供了澳门在经济、社会、文化等多个层面与祖国内地对接融合的空间，更为澳门提供了一个能够通过自主性制度创新完成主动融入国家发展大局的重大机遇。依托横琴粤澳深度合作区，澳门不断丰富和创新「一国两制」实践，找准自身在国家战略层面的定位，通过推进「一国两制」下琴澳两种治理结构的「互嵌」且不断提升的治理效能，展示「一国两制」的制度优势和强大生命力。
 

 格局：重新定义澳门的城市地位及城市格局

回归以来，澳门通过博彩业的飞速发展取得了令人惊叹的伟大成就，但澳门周边的城市并不能从中分享到相应红利，甚至其与近在咫尺的珠海之间经济联系也非常微弱，②也就是说，澳门基本成为区域经济版图中的一块「飞地」。这既与澳门的经济成就不相称，亦与粤港澳大湾区发展的愿景有一定差距。

一、澳门找准自身在大湾区的定位

粤港澳三地在国家发展战略中有著不同分工：珠三角地区是国家最重要的制造业基地和科技研发基地；香港担负著中外经济活动「中转」「互联」等关键性任务；澳门的功能和作用则不太突出。横琴粤澳深度合作区的建设，真正成为澳门城市发展史上的大事件，澳门有可能成为粤港澳大湾区突破制度瓶颈实现深度融合发展的关键。借助横琴粤澳深度合作区建设，澳门可以从三个层面提升城市格局，并主动担当起国家发展战略的关键枢纽与核心重任。一是通过交通、通讯等基础设施以及文化、体育等社会体系与内地对接融合，参与横琴粤澳深度合作区的规划和建设，澳门的城市功能、基础设施以及居民生活等能够直接延伸到横琴，在城市发展上与横琴融为一体；二是主动参与制度创新和对接，将相对成熟的自由港市场模式以及社会治理制度体系扩展到横琴粤澳深度合作区，更好融入国家发展大局；三是充分利用自身WTO独立贸易区的身份，打通与国际市场的要素联系，担当起类似香港「超级联系人」的角色，为新发展格局下内外循环的连接畅通建立有效对接机制。

二、丰富「一国两制」实践与开启澳门城市新格局

丰富「一国两制」实践，重要核心有三。首先，「一国两制」实践的丰富。横琴粤澳深度合作区作为澳门与内地体制机制融合发展区域，正在成为丰富「一国两制」实践的新示范。第二，「一国两制」内涵的丰富。横琴粤澳深度合作区的体制机制存在著巨大的创新空间，横琴的体制机制更丰富，更具有广泛的适用性。按照横琴粤澳深度合作区行政架构的安排，澳门某些法律制度以及相关规则可能以合作立法或制度创新等方式进入横琴粤澳深度合作区。第三，「一国两制」发挥的作用更加丰富。随著建设的推进，横琴粤澳深度合作区将承担更多支持构建新发展格局、提升国家治理效能、参与全球治理、推动更高水平改革开放等方面的作用。「一国两制」实践的丰富和创新，意味著澳门不仅在发展空间上实现了更大的拓展，同时也在国家的区域战略乃至国家整体战略上承担更加重要的角色，澳门将开启自己的城市新格局。

三、重新定义澳门城市地位

遭遇新冠疫情之后，博彩业突然窒息，澳门经济断崖式下跌，为澳门的发展模式敲响了警钟。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出要建设广州、深圳、香港、澳门四个极点城市，澳门是唯一一个位于珠江口西岸的极点，也是四大极点中体量最小、与周边城市经济联系最弱的「极点」。澳门的「弱极化」对致力于构建高质量均衡发展格局的粤港澳大湾区而言，就像是一个明显的「练门」所在：既无法在发展动力上起到牵引作用，也无法作为一个区域「中心地」对周边地区发挥扩散效应，更无法引领和推动区域协调发展经济体系的有效形成，澳门的「极点」功能亟需加强和提升。

横琴粤澳深度合作区不仅在地理范围上拓展了澳门的城市边界，让澳门拥有了产业适度多元发展的新载体以及澳门居民生活工作的新空间，更重要的是为澳门提供了参与国家区域发展顶层制度设计的难得机会。澳门有望立足横琴粤澳深度合作区，携手珠海，塑造琴澳一体化总体发展新格局，从「琴澳同源」走向「琴澳一体化」。
 

原文注释省略

本文发表于《紫荆论坛》2025年1-3月号