文｜北京 李广乾

2024年年底，为贯彻落实二十届三中全会提出的“建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享”的文件精神，国家数据局会同国家发展改革委、工业和信息化部制定出台了《国家数据基础设施建设指引》（“指引”）。“指引”为加快我国数据基础设施建设提供了政策遵循和建设方向。

根据“指引”的界定，国家数据基础设施是以网络设施、算力设施为基础，集成硬件、软件、模型算法、标准规范、机制设计，面向社会提供数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全服务，高效释放数据要素价值、包含区域、行业、企业等多层次体系的新型基础设施。因此，国家数据基础设施不仅包括数据资源体系建设，也包括硬件设施及各类相关的软环境建设。从这个意义上讲，国家数据基础设施已经超越了传统的基础设施范畴，更成为加快实现国家数据要素化战略的顶层架构设计框架。

综合考量下首次出台数据基础设施专项政策

“指引”是我国第一次针对数据基础设施建设出台的专项政策，出台该专项政策是基于多方面综合考量的结果。

首先，我国数字经济发展正在经历从“资源积累”向“价值释放”的重大转变。根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展研究报告（2024年）》，2023年我国数字经济规模达到53.9万亿元（人民币，下同），占GDP比重达到42.8%；产业数字化和各行各业数字化转型产生海量数据，数据总规模达到32.85泽字节（ZB），同比增长22.44%。如何适应我国数字经济持续发展新趋势，优化数字经济发展框架，成为“指引”所面对的根本问题。

其次，亟需提高数据资源开发利用相关的资源配置效益。多年来，我国已经分别地出台了有关数据资源体系、网络、算力等产业发展政策，开展了超算、智算、算力网络、5G网络、数据交易所（中心）等大型建设项目（“东数西算”等），为此有必要出台综合数据资源体系、网络、算力等各方面产业发展的系统性政策框架，统一配置资源，加快构建全国一体化数据市场，确保数据资源“供得出、流得动、用得好、保安全”。

第三，构建数据要素化战略实施框架。随著数字经济的深入发展，数据在经济社会发展中的地位和作用日益提高；数据不仅是数字经济发展的成果，也是促进经济社会深入发展的投入要素。因此，中共中央、国务院率先提出“数据要素”主张，将数据看作是与土地、劳动、资本和技术等传统要素相提并论的新型生产投入，并于2022年12月19日对外发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”），从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建数据基础制度。“数据二十条”只是解决了数据要素化的基本认识、理论原则和政策方向，还必须从顶层架构和技术实现层面去落实和实践。从这个意义上讲，“指引”就是要构建数据要素化战略实施框架。

“指引”是新形势下我国为适应新一代信息技术特别是新一代人工智能技术发展趋势、积极应对日益复杂的国际经济环境而探索、创新的数字经济发展政策框架，丰富完善了“数字中国”建设内涵，将为当前和今后一段时期促进基于数据要素的新质生产力发展提供政策遵循。

多方面推进国家数据基础设施建设

国家数据基础设施是一个全新的概念，建设国家数据基础设施将是一项长期性、系统性工程。为此，“指引”详细规划了国家数据基础设施建设内涵，“指引”在明确总体目标与阶段目标的基础上，规划了总体技术框架，明确了各方面的技术构成及其业务发展内容，确立了各自的发展重点。这有利于加强全社会共识，并指导国家数据基础设施建设实践。

从国家数据基础设施的建设内容来看，近年来国家和地方一直在开展相关的工程项目建设，具体包括如下几个方面：

算力设施和网络建设方面。近年来，工信部门一直在持续推进网络设施演进升级工作，不断拓展网络覆盖广度和深度，稳步增强网络互联能力加快提升算力供给水平。同时，国家发改委联合相关部门，一直在布局推进“东数西算”工程，已布局8个算力枢纽节点和10个数据中心集群，推动算力资源均衡分布。

加快数据流通与数据要素化建设方面。全国31个省（直辖市、自治区）都已布局促进数据交易流通与数据要素化建设，探索数据资产入表、公共数据共享开放等新模式。一些部门也开展相应试点工作，如国家气象局通过共享平台提供全球气象数据、农业农村部利用隐私计算实现高敏感数据的安全流通、部分工业数据平台助力碳排放减少等。

当前直接推进国家数据基础设施建设的，要数国家数据局于2024年11月印发的《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》。根据该行动计划，可信数据空间是基于共识规则，联接多方主体，力促数据流通利用，实现数据资源共享共用的一种数据基础设施，具备数据可信管控、资源交互、价值共创三类核心能力。可信数据空间的最大特点，就是伸缩性大，适合区域、行业和企业等不同层次加以布局，成为当前推进国家数据基础设施建设的一个重要发展方向。

上述这些工作，都还只是国家数据基础设施建设的现有工作基础。要真正建成国家数据基础设施，还需要开展大量探索性、创新性工作。当前，国家数据局等相关业务部门都提出了相应的工作计划，我们可以将这些工作概括为“一个中心，两个支撑”。“一个中心”就是以优化建设和高效运营国家数据基础设施为中心，主要工作包括夯实数据基础设施底座、培育产业生态、加强市场软环境建设。“两个支撑”就是加强算力供给，强化网络互联，主要工作包括统筹推进算力资源一体化布局，加强算网协同；加强算力资源普及应用，培育、丰富行业应用场景；推进算力与电力双力合璧，实现绿色低碳发展。

国家数据基础设施带来的重大变革展望

作为国家数字经济发展的战略举措和“数字中国”建设的基础底座工程，国家数据基础设施建设将给我国经济社会发展带来许多重大改变。展望未来，下面这些重大变化将值得期待。

首先，国家数据基础设施建设将极大地拉动全社会投资规模，增加经济社会发展活力。这些投资不仅来自算力设施、网络设施、数据资源等数字化技术相关的行业，也来自接入国家数据基础设施开展数字化转型发展的各行各业，因此其规模将是巨大的，据业界初步估算，数据基础设施每年将吸引直接投资约4,000亿元，带动未来五年投资规模约20,000亿元。毫无疑问，在当前的经济发展形势下，国家数据基础设施建设将有助于支撑国民经济的持续稳定健康发展。

其次，可信数据空间建设将切实地加快数据要素化进程。可信数据空间依托算力和网络设施，融合数据安全和隐私计算技术，接入多方利益主体，为开展数据共享开放、加快数据流通交易提供可信环境，非常适合ESG、碳足迹管理、公共数据授权运营等诸多场景，同时也为跨境数据流动找到切实可行的发展路径，可以想象，可信数据空间建设将成为数据流通交易领域的基本解决方案。可信数据空间为数据要素化战略提供了更多想象空间。

第三，新一代人工智能技术特别是生成式人工智能大模型技术的发展，将显著地加快国家数据基础设施建设进程。近期，我国初创企业深度求索公司研发的人工智能大模型DeepSeek不仅震惊全球人工智能领域，也迅速地掀起我国人工智能产业创新发展新局面，当前各行各业都在接入DeepSeek，行业面貌将因此而发生根本性转变。就像十年前的“互联网+”一样，DeepSeek将大力推进我国数字化转型的“人工智能+”行动。“指引”恰逢其时，与DeepSeek和“人工智能+”相得益彰：既为其提供坚实的数据基础设施的有力支撑，也将因此而加快国家数据基础设施建设发展步伐。

今后，国家数据基础设施建设将因技术、产业、市场的快速变化而不断调整和优化，为基于数据要素的新质生产力发展提供基础保障。

（作者系国务院发展研究中心研究员，本文发布于《紫荆》杂志2025年3月号）