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何建宗 | 一国两制青年论坛创办人兼主席、全国港澳研究会理事

2024年12月17日，习近平总书记在海南省三亚市听取海南省委和省政府工作汇报，发表重要讲话，强调努力把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户。根据《海南自由贸易港建设总体方案》要求，海南于2025年启动全岛封关运作，成为与香港相似的全岛独立免税区。本文回顾海南离岛免税政策发展历程，分析海南离岛经济面临的机遇与挑战，展望2025年海南「封关」运作下的发展方向，并为香港借鉴海南免税政策有益经验、促进香港与海南两地共同发展提出意见建议。

海南离岛免税政策的发展历程及成功因素

2009年12月31日，国务院办公厅发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，将海南国际旅游岛建设作为国家重大战略部署，提出在2020年将海南初步建成世界一流海岛休闲度假旅游胜地。其中，海南离岛旅客免税购物政策是建设海南国际旅游岛的核心政策之一。此后，由国家财政部牵头，研究在海南试行境外旅客购物离境退税的具体办法及离岛旅客免税购物政策的可行性。2011年3月16日，《财政部关于开展海南离岛旅客免税购物政策试点的公告》发布，海南离岛免税政策正式获批，2011年4月20日起，海南离岛免税政策落地实施。2020年6月1日，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，明确中央建立海南自由贸易港的重大战略目标，计划将海南打造成制度型开放新高地、面向太平洋和印度洋的重要开放门户以及「双循环」的重要枢纽。《总体方案》详细部署了建设海南自由贸易港的路线图和时间表，提出「围绕贸易投资自由化便利化，在有效监管基础上，有序推进开放进程，推动各类要素便捷高效流动，形成早期收获，适时启动全岛封关运作」目标，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。

表1：海南离岛免税政策调整变迁（货币单位：人民币）

海南封关运作意味著海南全岛将由「境内关内」向「境内关外」的海关监管特殊区域转变。海南封关运作后将按零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，建立与自由贸易港相适应的税收制度，以封关运作模式形成海南自由贸易港最高水平开放保障。

海南离岛免税政策历经多年变革（见表1)。最初的离岛政策规定，年满18周岁的国内外旅客和海南本岛居民，每人每年可享受限额5,000元人民币的18种特定免税商品，岛外旅客每年享受两次优惠政策，岛内居民每年享受一次优惠政策。随后数年，离岛的免税额度、品类和限购次数大幅放宽。2020年，离岛免税额度提升至每人每年10万元人民币；其后，又陆续创造性地增设了多元化的提货方式以及多种类的免税店选择。

海南离岛免税政策的独特运作模式，是由旅客在实施离岛免税政策的免税店内、或经批准的网上销售窗口付款，在机场、火车站、港口码头指定区域提货或邮寄送达的税收优惠政策。笔者总结了海南免税消费模式的三个成功要素：

一是与中国海关连线的全国性统一实名登记制度。根据《关于海南离岛旅客免税购物政策公告》规定，年满16周岁，已购买离岛机票、火车票、船票，并持有效证件（国内旅客持居民身份证、港澳台旅客持旅行证件、国外旅客持护照）离开海南本岛但不离境的国内外旅客（包括海南省居民），可享用离岛免税政策。为有效施行海南离岛免税政策的限额与限购要求，明确规定免税优惠适用人群必须持相应证件，并在免税APP或小程序上进行实名登记，同时消费前也需提交回程机票纪录，以便安排在机场禁区内提货。实名登记制度可精准检测消费者的免税限额，防控个人倒卖、代购、走私免税商品等违法行为，并可将违法人员及企业的相关信息纳入信用纪录，以作出相应限制与处罚。

二是免税行业特许经营制度下，设置可靠、具规模、有信誉的免税店协助推行。根据《海南离岛旅客免税购物商店管理暂行办法》规定，「国家对离岛免税店实行特许经营政策。离岛免税店按经营免税商品业务年销售收入的4%，向国家上缴免税商品特许经营费」「具有免税品经销资格的经营主体应当具备以下条件：（一）注册资本不低于1亿元人民币；（二）依法按时足额缴纳免税商品特许经营费和各项税费，无不良纪录（新设企业除外）；（三）完备的企业章程和内部财务管理制度；……」海南免税店具备规范且严格的管理制度，由于准入门槛高，海南现仅有6家免税经营主体及11家离岛免税店，且免税购物只在限定地点实施。只有具规模、信誉高的大型企业才具备承担风险、责任的能力，才能协助海关共同打击代购、走私等违法行为。

三是免税品监管制度下，要求免税店与可靠、具规模、有信誉的物流公司对接输送。海南各免税店为切实完成免税品全流程「闭环运送」的监管要求，会选择与全国性物流公司分工协作，保障免税品运送的安全性，防止在免税物品送至消费者指定目的地前流出市面或免税货物被倒卖的问题。根据《海南自由贸易港免税商品溯源管理暂行办法》规定，区域内免税商品需具有防撕毁破坏功能的溯源码，包含「海南离岛免税商品溯源码」字样、防伪二维码、海南免税专属Logo以及「关税未付、禁止倒卖」警示语。通过溯源码关联海关监管系统，可直接追溯至商品名称、经营主体、经营门店、销售与提货等信息，有效监管商品离岛后的倒卖行为，如商品存在瑕疵或仿冒，消费者也能在商品离岛后通过溯源码追诉，获得权益保障。

由此可见，海南离岛免税政策作为一种有效的宏观经济调控措施，起点高、覆盖面广，因地制宜地考量了海南的发展定位，满足了消费者自由选购的消费心理和价格优惠的消费取向，产生的收入效应和替代效应增加了消费者的购买力，实现了扩大内需、刺激消费。同时，海南免税政策也反向拉动了其他产业（如交通运输业、餐饮业等第三产业），实现联动发展。据海南省商务厅数据显示，2020-2021年间，内地旅客因疫情无法出境旅游，同时在海南离港免税政策的助推下，海南免税销售额分别增长了103.7%和84%。2020年海南离岛免税购物进阶10万元政策推出后，海南两年销售额高达906亿元人民币（约合135.5亿美元），与2019年相比增长了257%。

海南离岛免税政策自颁布以来随实际发展情况进行了多次优化调整。2025年封关在即，海南作为国内与国际间沟通往来的门户枢纽和通道网络，其发展关系著「一带一路」建设、粤港澳大湾区建设和西部陆海新通道建设等工作进程，海南自贸港「封关运作」将迎来新的发展态势，海南「零关税」政策与RCEP（区域全面经济伙伴协定）「零关税」政策的叠加效应将得到深度释放。
 

「封关」在即 海南离岛免税政策的机遇与挑战

根据《总体方案》，海南将在2025年适时启动封关运作。现时海南自贸港封关运作正处于攻坚阶段，然而，相应的海南离岛免税政策仍存在外部环境不适配、政策内容不完善、协同效应不足等问题。接下来笔者将围绕这三个核心问题展开分析。

（一）海南交通基建设施不足。免税政策的制定得益于旅游业的发展，故交通运输是该政策得以实施的基础支撑和先决条件。海南的支柱产业旅游业受时间、季节条件影响大，淡旺季客流量有明显差距。据海南省旅游和文化广电体育厅统计，2024年春节8天假期，全省接待旅客共计951.45万人次，超过淡季时5月全月全省接待旅客总数651.57万人次。

现时进出海南岛主要可通过四种交通方式：飞机、火车、汽车及渡轮。航空运输方面，其承载力容易受到旅游淡旺季及极端天气影响。据民航局统计，2024年春节期间，民航客运航班总量达12.8万班次，日均达1.6万班次。但由于春节期间琼州海峡和海南岛部分陆地连续7天出现大雾天气，航班被迫取消及延误，票价也被抬高至2万元人民币一张。

陆路运输方面，因海南岛与北部内陆间无大桥连接，火车与汽车主要依靠渡轮横穿海峡进入海南岛，琼州海峡客滚运输储运成为进出海南岛的主要方式。目前，琼州海峡省际客滚运输共有3条航线（海口至北海、海口至徐闻、粤海铁南港至粤海铁北港）、57艘客滚船舶，约5.2万个客位、2,800个车位。根据2023年12月印发的《琼州海峡新能源车辆滚装运输作业指南》，因为防范由高温暴晒和充电不当可能导致的新能源汽车自燃风险隐患，限定每航次运载的新能源车辆不得超过船舶载车定额的10%（以小型汽车计），且总数不超过18辆。渡轮承载数量的限制将导致旺季渡轮供需不平衡，例如2024年春节假期，数十万旅客滞留在海南未能离岛，岛内交通陷入混乱。另外，海南渡轮时常受限于台风等恶劣天气，高速运转的船舶在淡季不能满足旅客对高质量服务的需求，旺季不能满足应急疏运要求，航运效率低、基建规划不适配。

从现有交通基建设施情况分析，海南岛交通仍存在外联不畅、内网不强、品质不优、动力不强、机制不顺等问题。其中一个重要原因，在于海南省内的航班和渡轮运营并非由海南省直接管理，故省内部门的协调疏导仅仅是「权宜之计」。据预测，实行封关运作后，海南岛机场旅客吞吐量可超过6,500万人次。如在封关运作前仍未能有效提升现有基础设施水平，离岛免税政策将无法发挥其最大效用。

（二）离岛免税政策尚需调整。首先，免税监管制度有待完善，封关运作后「一线放开、二线管住」机制不明确。全岛实行封关运作、简并税制后，「一线」放开除对进口征税商品目录以外、允许海南自由贸易港进口商品实行免征进口关税，海南岛内贸易因此更加自由化、便利化，但同时也带来走私风险，如违规货物入关、毒品等违禁品进入中国市场、「零关税」货物在港内流通时违规变更用途等。此外，根据2020年7月1日施行的《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》，「已经购买的离岛免税商品属于消费者个人使用的最终商品，不得进入国内市场再次销售」，但海南免税政策自落地以来，「二线」长期面临「套代购」风险。据海口海关在新闻发布会上的标识，2023年全年侦办「套代购」案件1,800余起，案值超6亿元人民币。如「一线」「二线」均设在海南省，此规划可能会增加免税政策的实施风险。对此，海南省的关注重点可将从免税政策普惠海南经济发展，转向著力加强风险把控。

其次，免税行业资质受限，不利于企业间良性竞争。国家严格实行免税品的垄断经营和准入限制，经国务院批准拥有免税品经营资质的企业共6家（见图1），这些企业盈利能力强，平均经营毛利率高达40%-50%，免税牌照成为其核心资产。以内资看，2011年11月国务院批准由海南省省属国有独资企业出资成立海南省免税品有限公司（以下简称「海免」）；2018年10月，中国旅游集团有限公司（以下简称「中免」）通过股权划拨方式成为海南省免税有限公司的控股股东。中免与海免运作控制海南省内60%的离岛免税店，但即使在2020年引入四家免税企业，仍无法在竞争中改变市场地位。以外资看，DFS集团（Duty Free Shoppers）早在2004年与海口美兰机场签署协议，获得2005年-2015年美兰机场含税零售业务经营权，2020年又与深圳免税集团合作，在海口观澜湖运营离岛免税店。外资虽已进入海南免税行业，但与内资企业一样实行高标准的「许可准入」制度，使海南省多年引入外资参与的效果不佳。未来海南封关的发展目标是在我国最高开放水平地区，除了要带领内地企业由海南走向国际，更需吸引更多境外企业通过海南进入内地市场，由此需要解决的免税行业垄断问题不容忽视。

图1：海南离岛免税店

另一方面，免税政策优惠的持续扩大可能使省内税收面临损失，财政出现持续性挑战。离岛免税政策的优势在于产生收入效应与替代效应，收入效应是通过对商品减免关税、降低商品价格，减少旅客购物预算中的部分税款支出，增加旅客可支配收入，将多余预算用于额外消费；替代效应是在同种类商品的可替代范围内利用免税购物留住旅客的购买力。

但税收优惠的反面是税式支出。离岛免税政策相当于财政补贴，让渡部分税收收入以实现一定的政策目标。目前，减税制度改革与销售税推迟，具体实施时间尚不明确，但税收收入是海南省财政收入增长的主要来源。据海南省2024年1-8月财政收支数据显示，海南省地方财政收入615.55亿元人民币，其中税收收入468.65亿元人民币，同比下降0.6%，其中增值税、企业所得税等多个主要税种同比呈负增长；非税收收入146.9亿元人民币，同比增长2.7%。如封关后实行「零关税」政策，扣减主要税种，海南省财政将进一步依靠中央拨款以及其他税种收入。据海南省数据显示，自2017年起海南省上级补助收入逐年上涨，至2022年全省上级补助收入约为1,092亿元人民币，占全省一般公共预算总收入的40.5%。以此，中央与海南省财政压力将进一步加强，税收优惠与税式支出的不平衡将更为明显，也许会导致海南省税收损失或财政危机。

此外，海南免税政策受国内外大环境影响，急需优化内在驱动作用。国家统计局在2024年前三季度国民经济运行情况发布会上指出，2024年以来国内外环境复杂多变，疫后全面开放，海南免税经济发展不免遇到挑战，美元指数持续强势，欧元、英镑、日元汇率变化亦吸引了大量中国游客前往消费。据海南统计局数据指出，2024年国庆黄金周（10月1日至7日），海南离岛免税购物消费金额及免税购物旅客数量大幅度下降（见表2）。2024年前三季度，海南全省社会消费品零售总额为1,715.57亿元人民币，同比下降6.2%；中免发布2024年前三季度营业总收入为430.21亿元人民币，同比减少15.38%，这从一定程度上反应了海南离岛免税购买力下降的趋势。面对外部经济大环境的压力，海南免税政策不能单纯依靠外部推动，应积极探索优化其内在发展驱动力，双向助推海南经济发展，保障海南免税政策的可持续推进。

表2：2023年与2024年国庆黄金周免税消费金额对比（货币单位：人民币）

（三）海南自贸港与粤港澳大湾区经济水平差异与开放政策趋同所带来的影响。海南自贸港的发展强调广东省与海南省两地经济合作的区域互补性，受两地经济差异及大湾区政策趋同化的影响，离岛免税政策的外在优势在一定程度上被削弱。粤港澳大湾区是中国高水平开放的重要战略支点，海南省一直积极促进与大湾区的联动发展，但从目前情况看，海南省与大湾区之间仍存在较大经济差距。

以广东省为例，2023年海南与广东主要经济指标对比数据显示，海南GDP总量和人均GDP分别为广东的5.5%和68%，市场主体规模是广东的20.9%，货物进出口额是广东的2.7%（见表3、表4）。另外，广东与东盟贸易进出口总额达1.34万亿元人民币，海南与东盟贸易进出口总额达356.6亿元人民币，是海南与东盟双边贸易额的38.4倍。经济水平的差异导致两省的合作一直存在「海南热、广东冷」的局面。一方面，广东省有其自身需要面临的发展课题；另一方面两地经济实力、人口、人才、产业等方面的发展差距悬殊，使现有合作并不能解决广东与海南的发展差距问题。
 

表3：2023年海南与广东主要经济指标对比（货币单位：人民币）

表4：2021年海南与广东主要产业发展指标对比（货币单位：人民币）

封关运作下海南离岛免税政策的展望

当前，国内消费力度下降，中美关系与国际形势严峻，海南持续面临消费潜力不足和周边竞争扩大的双重压力。为在2025年底如期实现封关运作任务目标，2024年11月3日，海南省委常委会（扩大）会议召开，研究部署海南省贯彻落实工作，会议强调，「要千方百计完成全年经济社会发展目标任务，以不找借口的态度、不留退路的决心、分秒必争的干劲，紧盯全年目标任务，以超常规手段拼经济、促发展；抢抓秋冬季项目施工『黄金期』，多措并举推动有效投资再提速」。

由此可见，海南封关运作攻坚期的任务是集中力量发展经济，针对性疏通海南离岛政策的痛点与堵点，发挥海南经济在扩大内需战略和促进消费过程中的独特作用。展望未来，海南要成功在国内外复杂环境下建设好自贸港，需在以下几方面进行突破。

（一）推进基础设施互联互通。海南与香港两地离岛免税政策的优势发挥需要以往来自由便利为基础，其中，推进基础设施互联互通是打通封关运作的重要任务之一。2023年4月10日，习近平总书记在广东徐闻视察时强调，「琼州海峡是国家经略南海的战略通道，也是海南自由贸易港建设和发展的咽喉要道，要把『黄金水道』和客货运输最佳通道这篇大文章做好」。

加快琼州海峡两岸港航资源整合。打造「三位一体」的现代化水陆交通运输综合枢纽，统一规划琼州海峡两岸交通运输资源，以应对海南峰谷期基础交通设施需求。尽快推进琼州海峡客滚船等项目实施，优化客滚船车辆运输限制，合理规划电动车上船跨海；建立港航统一应急管理平台，实现信息互通共享，必要时合作制定琼州海峡应急预案，切实防范因自然原因所导致的两地旅客滞留堵塞问题。大力发展多式联运，完善疏港交通与城市交通衔接，完善优化现有高速道路，开发多线路海南高铁路线，推进城际轨道交通等市域间项目建设。

创新开发各类海南游轮项目。2024年5月15日，国家移民局宣布在内地沿海省份全面实施外国旅游团乘坐游轮入境免签政策；2024年7月30日，国家移民管理局实施港澳地区外国旅游团入境海南144小时免签政策。于此政策下，境外旅客乘坐游轮前往海南的数量将受政策红利影响而持续上涨，海南与沿海城市及大湾区各地合作开发「邮轮游」等丰富海上旅游项目，可以为旅客提供更加多样化的「一程多地」旅游选择。

加强航空运输效能。根据《海南省「十四五」综合交通运输规划》要求，有序推进支线机场新建、改建，配套打造以机场为中心的综合交通核心枢纽，连接高速公路、高速铁路和城市轨道交通；巩固开拓国际航线网络，加快加密优化琼港航线航班。交通是兴国之要、强国之基，海南应以推进基础建设互联互通，以交通高质量发展保障离岛免税政策的实施。

（二）探索中国特色的海南离岛免税政策。海南离岛免税政策的可持续发展除了需要建立与之匹配的外部基建环境外，还需符合海南本土特质，以探索具有中国特色的离岛免税政策作为发展的长期任务。

探索免税监管制度创新。现有的免税业务境内外人士采取监管分流制度；封关运作后，日均通关量将持续攀升，海南可能在「开放」与「监管」中自顾不暇。海南可借鉴香港模式，完善海关法律体系，明确规定海关监管的权限和管理范围，积极参与国家边防的二线布控，推进琼州海峡两岸反走私，协同创新监管措施，建设网络生态治理平台，常态化打击「套代购」等走私违法活动，确保各出入境能够实行有效监管且不受干扰，保障海南集中精力推进一线高水平开放。

坚持免税行业市场化改革。封关后，海南关税产品覆盖范围将进一步扩大，税制大幅简化，现有的免税牌照特许制度将不适用于未来海南的发展。海南应适时松绑免税牌照的垄断性，协同香港引入行业内不同种类的市场主体，形成良性竞争与协调发展，提升整体对外议价能力。海南应逐步扩大免税品牌多样性，拓展线下多省合作、线上销售渠道、离岛购物等方式。

以旅游业带动其他产业共同发展。「一业兴、百业旺」，以免税政策带动海南旅游业发展，促进其他产业链延伸。2024年12月17日，习近平总书记在听取海南省委和省政府工作汇报时强调，要著力构建具有海南特色和优势的现代化产业体系，推动文化、体育、旅游、康养等产业融合发展，促进旅游业开放合作。打造一流的营商环境是产业发展的重要支撑，海南应持续拉动各产业竞争活力，优化各免税产业间的资讯链接与合作发展。

（三）坚持互惠互利原则，相互借鉴海南与香港免税政策经验。海南离岛免税政策的有效实施要求其既要发挥内在驱动作用，又不可忽视外在协同发展需求。按照《总体方案》关于「促进与粤港澳大湾区联动发展」的要求，2025年的封关运作要把海南自贸港与粤港澳大湾区的地缘优势和发展优势相融合，为打造国内国际双循环市场交汇点创造重要条件。以粤港澳大湾区为互联本体，同步促进与香港自由港的联动发展，借鉴丰富的实践经验，以互惠互利的原则，全面带动两港城市的协同发展。

2020年《海南自由贸易港建设总体方案》新闻发布会上，国家发改委回应海南与香港发展问题时表示，海南自贸港与香港之间的优势互补大于竞争。香港作为世界最高标准的自由港之一，全域设立独立关税区，以自由化、便利化的政策，确保各类市场主体在法律范围内能够享受最大程度的自由空间。疫情结束后，内外大环境有所转变，香港也应适时而动，参考海南离岛免税模式。譬如，零售点与内地海关连线的应用程式（APP）是关键。如上所述，海南有效免税购物系统包括实名登记、可靠零售点和跨境闭环邮递。建议香港参考海南经验，提高免税额度，试行跨境邮递每人每年30,000元人民币免税额。内地旅客可自愿实名登记，使用由内地研发的在港消费APP，计算全年30,000元的免税购物额度。此外，可鼓励符合条件的香港大型零售商场与物流公司合作设立免税商品投递点。由于香港是自由港，全境免税，为确保公平，免税商品投递点和快递公司应接受所有可在香港境内商店购买的商品。商品的种类可以参考海南的有关规定，试行较为受欢迎、价格相对透明的商品，如化妆品、电子产品、酒精、手袋、手表等等。在实名登记和符合年度购物额的基础上，对所有货品进行闭环处理，直接快递到内地游客所在目的地。

海南离岛免税政策融合了自身区域特点，蕴含科学性与合理性，其中便利快捷的提货方式、丰富多元的购物场景、快速高效的通关体验以及高额的免税补贴等，在促进消费、吸引旅客方面作用显著；但面对封关后未知的发展局势，海南还需持续探索，优化离岛免税政策。

香港在重振旅游业发展之路上，更需积极借鉴海南免税政策的优秀经验，用好「一国两制」优势，创新免税政策，将香港旅游业融入国家高质量发展大局之中。在封关运作的有力驱动下，国家旅游产业发展需要海南与香港群策群力，需要两地政府及社会人士共同商讨有效应对之策，让离岛免税政策不止利于海南，也利于香港。
 

本文发表于《紫荆论坛》2024年10-12月号