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王禹 | 全国人大常委会澳门基本法委员会委员、澳门大学法学院教授

授权这一概念是基本法理论体系的重要支撑，也是港澳回归之后，进一步完善和发展「一国两制」理论体系和制度体系的一个重要基础，更是推动港澳融入国家发展大局、与内地建立更紧密合作关系的支柱性理论。本文分析港澳基本法中现有的授权概念，以及港澳回归后授权理论和制度的发展过程，并提出以授权理论为核心的四点思路，以更完善的法律法规助力横琴粤澳深度合作区发展。

基本法中的授权理论

基本法理论体系中很大一部分是由授权理论组成的，授权的概念广泛存在于基本法当中。基本法的很多条文涉及授权，有些条文虽然没有出现授权字眼，实际上也是建立在授权理论的基础之上。比如，港澳基本法第23条均规定，港澳特区应自行立法禁止危害国家安全的行为和活动；香港基本法第158条规定，「全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释」，这些都是授权。从某种意义上可以说，基本法是一部授权法。

香港基本法的授权主要是由两个条文构成。一是香港基本法第二条，规定「全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。」二是香港基本法第二十条，规定「香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。」第二条实际上是中央授权香港特区实行高度自治，是高度自治的一般授权；第二十条是授权香港特区其他权利，是高度自治的其他授权。这两者构成了香港基本法授权理论体系的整体框架。

授权理论的发展及实践

回归以来，香港、澳门社会对「高度自治」的相关概念存在疑惑和争论，其中涉及对授权的理解，以及中央应该在什么情况下授予港澳特区其他权利等问题，这也促使理论界就此开展深入研究。2014年国务院新闻办公室发表的《「一国两制」在香港特别行政区的实践》白皮书明确提出「全面管治权」。全面管治权主要包括两部分，一部分是中央直接行使的权力，另一部分是授权特区行使的高度自治权，还包括中央对特区自治进行监督的权力。全面管治权的提出，不仅完善了基本法的授权理论，而且完善了在单一制下中央对地方的授权理论，即地方接受中央领导和监督的理论。

中央对特区在内地部分土地实施管辖的授权，在授权理论方面的具体实践，至少有四处体现：一是深圳湾口岸香港口岸区，二是澳门大学横琴粤澳深度合作区校区，三是横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区，四是拱北口岸的澳门「卫星地块」。除此之外，还有一些没有出现授权的书面表述，比如中央授权澳门管辖85平方公里的海域，虽没有出现授权的表述，但实际上也是一种授权，是通过重新划定澳门的行政区域图进行的一种授权。

授权管辖的特点在于：港澳特区以有偿租赁的方式取得内地土地，土地的使用范围由国务院批准确定，并采用禁区式管理或隔开管理的方式。土地的使用权是有期限的，期满之后可以续期，但不能改变土地用途。授权管辖的性质实际上是对港澳基本法第二十条的运用，也是对高度自治的一种补充授权。授权管辖推动了港澳加快自身发展和融入国家发展大局的进程。

确定横琴体制合法性的四种思路

横琴粤澳深度合作区实行粤澳「共商、共建、共管、共享」（以下简称「四共」）原则，这种体制在世界其他地方是较为罕见的。其背后实际上涉及授权问题，因为改变了政府组织的运作方式，所以需要通过授权解决合法性。2023年，广东省第十三届人民代表大会常务委员会第四十八次会议通过了《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，但是该条例没有解决横琴体制的合法性问题，要从根本上确定横琴体制的合法性、推动横琴的发展，需要得到授权。我提出以下四种思路。

第一种思路是制定「横琴粤澳深度合作区法」。现在社会上有一些声音，认为横琴粤澳深度合作区体量不大，暂时还不需要全国人大常委会进行专门立法，这种观点是不对的。横琴粤澳深度合作区是国家战略，涉及到「一国两制」事业与澳门长治久安，是配合澳门经济适度多元发展规划的，因此可以比照《中华人民共和国海南自由贸易港法》来制定「横琴粤澳深度合作区法」。

第二种思路是由全国人大常委会作出授权决定，可以比照2021年《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，但是上海浦东新区法律授权比较简单，不涉及到「四共」体制等问题。

第三种思路是由澳门特别行政区和广东省签署关于在横琴实行深度合作的安排，在此基础上再由全国人大常委会作出批准或确认，以类似香港西九龙站的方式，经中央授权后，由广东和澳门共同开发。

第四种思路是制定一部「粤港澳大湾区法」或「粤港澳大湾区建设法」，在该法中对横琴粤澳深度合作区的合法性作出授权安排，进而对横琴、前海、南沙等区域作出总体立法。因为横琴比较特殊，涉及「四共」体制问题，所以要将横琴单列一节，作出特别授权。

总之，授权作为一个法律概念，是基本法理论体系的重要支柱之一，是正确理解和处理中央和特别行政区关系的关键。港澳回归后，「一国两制」下的授权理论和授权制度都得到了丰富和发展，进一步完善了「一国两制」的理论体系和制度体系。「一国两制」实践中出现的一些新问题新挑战，需要我们懂得运用、积极运用授权理论予以解决。

本文发表于《紫荆论坛》2024年10-12月号