文｜顾敏康

1月30日，行政长官李家超宣布特区政府展开为期一个月的基本法第23条立法公众咨询。咨询文件有九个章节，分别阐述了维护国家安全的宪制责任、应对国家安全风险及完善维护国家安全的制度体系、叛国及相关行为、叛乱、煽惑叛变及离叛，以及具煽动意图的行为、窃取国家机密及间谍行为、危害国家安全的破坏等活动、境外干预及从事危害国家安全活动的组织、建议条例的域外适用性和与完善维护国家安全的法律制度和执行机制相关的其他事项。

与特区政府2003年的立法草案相比，咨询文件突显了对总体国家安全观的概念、国家安全的含义、香港维护国家安全的宪制责任的阐述。最大的亮点就是充分体现「一国」的精神，将本地法例中的「国家安全」定义与国家法律中「国家安全」的定义保持一致，即国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。这种概念的一致性是完全必要的，避免了在「两制」下对国家安全的不同规定。当然，在具体执行法律的过程中，香港的普通法制度与成文法制度的有机融合将成为重要的特色。

坚持总体国家安全观

基本法第23条立法是香港维护国家安全的宪制责任，这一点已经具有高度共识。但是，在香港国安法已经实施的情况下，如何进行23条立法也需要凝聚共识。咨询文件指出：基本法第23条原则性和概括性规定了七类危害国家安全的行为，但绝不意味只有七类危害国家安全的行为，也绝不意味香港特区只能够立法防范、制止和惩治这七类行为。

可见，香港特区的维护国家安全立法，应随着时代发展变化，妥善应对国家面对及将来可能面对的传统和非传统国家安全风险。

所以说，23条立法不仅是履行宪制责任的问题，更是构建国家安全法律体系的重要举措。香港国安法主要针对2019年黑暴中四种典型的危害国家安全行为，并没有涵盖23条的全部罪行。基本法第23条涵盖七种危害国家安全行为，包括叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国的政治性组织或团体在香港进行政治活动，以及香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。其中，只有分裂国家罪和颠覆政府罪已经由香港国安法作出规定，其余五种罪行仍然需要香港自行立法处理，并制定相应配套规定，如域外效力规定。

制定维护国家安全法律是非常普遍与正常的事情，西方政客没资格质疑。事实上，西方国家在维护国家安全方面不遗余力，其法律之多也是令人震惊，例如，美国最少有21部，英国最少有14部，澳洲最少有4部。毫无疑问，这些国家的法律规定为23条立法提供了很好的参考，也更增强了立法的信心。例如，特区政府在草拟「隐匿叛国」罪行时，参考了《美国法典》第18篇第115章第2382条；澳洲《刑事法典》第80.1（2）（b）条；加拿大《刑事法典》第50（1）（b）条。此外，特区政府在域外效力方面，也参考了国际法原则及国际惯例、现行香港国安法的规定。

咨询文件展示了23条立法贯彻的基本原则：「一国两制」方针的最高原则，是维护国家主权、安全、发展利益；尊重和保障人权；及对于危害国家安全的行为和活动，应当按法治原则坚持积极预防，依法惩治。这三个原则，彰显了23条立法的必要性与合理性。

23条立法不仅要全面应对过去、现在以至将来可预见的危害国家安全的犯罪行为外，而且要考虑在执法权力、诉讼程序及维护国家安全机制等方面的立法需要（包括与香港国安法的衔接、兼容和互补）。因此，23条立法除了要整合与修改已有的本地法例，如《刑事罪行条例》中的有关罪行规定，还要针对相关行为作出新的规定。如第6章的「危害国家安全的破坏等活动」。

 一如笔者所料，咨询文件刚发表，便立即遭到美西方的抹黑攻击。例如英国保安国务大臣图根达特声称23条立法咨询「只会摧毁香港」云云。有关言论不仅属于干预别国内政，而且是出于政治及自私自利的考虑。道理很简单，英国自己有国安法，却不希望香港制定维护国家安全的法律，是因为害怕其干预香港事务的行径受到法律制裁。

西方政客无资格质疑

据报道，美国中情局局长伯恩斯早前接受《华尔街日报》访问时爆料说，中国目前仍然是中情局的首要目标，因此成立了一个「中国任务中心」，作为中情局的单一国家任务中心，负责协调整个机构的对华工作。很明显，中情局为刺探中国情报，一定存在间谍活动，而23条立法必将成为其眼中钉、肉中刺。

特区政府一定要顶住压力，在咨询期内积极做好解说工作，消除对立法的疑虑，并对社会各界的建议积极回应，进一步完善立法草案。

（作者系香港教育大学教授、香港海外学人联合会副会长，文章仅代表作者个人观点）