全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学“一国两制”法律研究所所长
香港完善选举制度户外广告（图：香港特区政府新闻处） 完善香港选举制度是坚持和完善“一国两制”制度体系的应有之义。在新选举制度下首次选委会界别分组提名已结束，社会各界积极参与，选举成为大家普遍关注的话题。由于新选举制度变化比较大，一方面要严格按照选举法的相关规定，积极参与选举，依法行使选举权和被选举权；另一方面，越是面临选举实践中新情况、新问题，我们越是需要凝聚选举制度共识，深刻认识完善选举制度的重大意义，既了解选举法的具体规定，也准确把握相关决定和法律的原意。新选举制度作为完善“一国两制”的重大制度创新，与其他任何新生事物一样，需要在实践中经受检验，并不断加以完善。选举制度的运行关系每个人的切身利益，对新选举制度以及实践，部分居民不熟悉、不理解，或者表示担心或者疑虑是可以理解的。 随著选举实践的发展，人们对完善选举制度重大意义的认识会越来越深入，对新选举制度下香港开启良政善治新局面充满合理期待。 完善香港选举制度体现 全国人大作为最高国家权力机关的主权意志 2021年3月11日，第十三届全国人大第四次会议以高票表决通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》（以下简称“《决定》”），授权全国人大常委会根据本决定修改香港基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。3月30日，全国人大常委会全票通过新修订的香港基本法附件一和附件二。其中，全国人大的《决定》体现了最高国家权力机关的主权意志，履行了宪法赋予全国人大的宪制责任，是依宪治国依宪执政的生动体现。 法治是国家坚持和完善“一国两制”制度体系、推进国家治理现代化所必须遵循的基本理念和原则，也是香港社会一贯珍视的核心价值。全国人大及其常委会在完善香港特区选举制度过程中恪守法治原则，希望以此凝聚社会共识，回应香港社会的普遍关切，解决香港社会存在的深层次问题。全国人大常委会副委员长王晨在关于《决定》草案的说明中提出了完善选举制度的五项重要原则，其中第三项原则是“坚持依法治港”，指出“维护宪法和香港基本法确定的香港特别行政区宪制秩序，在宪法和香港基本法轨道上完善有关选举制度和相关机制，严格依照香港基本法、香港国安法、全国人大及其常委会有关决定和香港特别行政区本地法律组织有关选举活动，提高依法治理能力和水平”。 根据宪法第31条和第62条第14项规定，全国人大作为最高国家权力机关享有宪法赋予的决定特别行政区制度的职权。这里的特别行政区制度，是指在特别行政区实行的经济、政治、社会等各方面制度，当然包括以行政长官和立法会的产生办法为核心的香港特区选举制度。 全国人大通过《决定》授权全国人大常委会修改香港基本法附件一和附件二，是最高国家权力机关运用宪法赋予的权力从国家层面对香港选举制度进行的修改完善，体现了中央对香港政治体制的形成和发展的主导权。 全国人大作为宪法监督机关享有宪制权力，也有宪制义务监督宪法在特别行政区的实施。宪法是主权的最高体现，也是现代民族国家生存与发展的基础，维护国家主权，首先要维护宪法权威与尊严。宪法是国家的根本法，在包括香港特别行政区在内的中华人民共和国的所有领域具有最高法律效力。因此，全国人大及其常委会采取包括完善选举制度等有力措施防范和化解风险，有助于确保“一国两制”实践行稳致远。 完善香港选举制度是推进 国家治理体系和治理能力现代化的必然要求 党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》把“坚持‘一国两制’，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一”列为我国国家制度和国家治理体系所具有的显著优势之一，并分别从中央和特别行政区两个层面对坚持和完善“一国两制”制度体系作出具体制度设计，要求“严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，坚定维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门长期繁荣稳定”。这充分表明了“一国两制”是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，在我国国家制度和治理体系中具有重要地位。 我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。同理，中央和特别行政区对香港的治理能力和治理效果也是“一国两制”制度体系的集中体现。要大力提升特别行政区的治理效能，必然要求全面准确贯彻“一国两制”方针，完善“一国两制”制度体系。 作为直辖于中央人民政府的一个特别行政区，香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系。香港特别行政区的治理能力和治理成效很大程度上影响著国家治理体系和治理能力的现代化进程。因此，提升特别行政区的治理能力和治理成效，完善特别行政区的治理方式是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。 完善香港选举制度有助于 丰富“一国两制”的内涵 选举制度是政治制度的组成部分，是公民政治参与的制度形态，也是政治体制的制度来源。香港特别行政区的选举制度是全国人民代表大会根据宪法和香港基本法建构的特别行政区制度的一部分，是“一国两制”制度体系的重要内容。选举制度的发展和完善，既是完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，提高特别行政区依法治理能力和水平的体现，也是健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度的体现，关系到国家主权、安全、发展利益和香港的长期繁荣稳定。宪法和基本法的全面准确实施，国家主权、安全、发展利益和香港的繁荣稳定是衡量香港选举制度是否需要发展和完善的主要判准。 香港回归以来，在中央的主导下，选举制度循序渐进向前发展，民主程度不断提高。但是，由于反中乱港分子的各般阻挠，选举制度的发展长期陷于停滞，民主化进程遭受重大挫折，香港基本法所确定的循序渐进原则和最终达致普选的目标未获贯彻。 在原有选举制度下，均衡参与原则虽已得到一定程度的具体体现，但是基层、女性、青年等特定阶层或群体的选举权未受到充分保障。新的选举制度，有效地提高了居民民主参与的普遍性和均衡性，扩大选举的广泛代表性，更好地实现社会各界均衡参与的原则。
7月23日，香港选举管理委员会主席冯骅法官（右）和委员石丹理教授（左）在记者会展示选举委员会界别分组选举活动指引（图：香港特区政府新闻处） 完善香港选举制度有助于 实现基本法确立的“最终达致普选”的目标 根据香港基本法第45条和第68条规定，行政长官和立法会的产生办法应根据香港的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至行政长官由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生和立法会全部议员由普选产生的目标。上述规定为行政长官和立法会产生办法的完善设定了根据“实际情况”和“循序渐进”两项原则，以及“最终达致普选”的民主发展目标。为了保证香港基本法的稳定性与民主发展目标的落实，本次对基本法附件一和附件二的修改，不包括基本法正文中的上述两条，也就是说，基本法明确规定的普选目标并没有任何改变。 因此，完善选举制度的目的是，有效地推进符合香港实际的民主制度，为最终实现基本法确立的普选目标打下坚实的基础，以构建符合香港实际的民主发展途径。从某种意义上讲，新选举制度的运行及其效果，直接关系未来普选目标的实现，关系特别行政区政治体制的运作，同时关系“一国两制”事业的稳健发展。 完善香港选举制度有助于 重塑包容多元的政治生态不搞“清一色” 通过选举制度的完善，有助于恢复安定、稳定、多元的政治生态，给社会带来安全、信心与希望。在选举制度改革前，香港社会的政治生态是不健全的，导致社会撕裂与对抗，社会缺乏基本共识。新的选举制度旨在提升优质民主，扩大代表性，营造健康的政治生态，注入共识性的国家意识，强化国家整体利益，真正发挥“一国两制”的优势。 包容多元的政治生态，能够吸引“爱国爱港”的社会各界人士参与选举，进入管治团队，通过选举确保选出管治能力强的坚定爱国者。 在新的选举制度下，落实“爱国者治港”，并不是在选举中搞“清一色”，否认政治多元性，不等于排斥有不同政见者，如温和反对派、“泛民主派”。在法治框架内，任何人都有言论自由，都有批评政府工作的权利。有些人担心，新的选举制度是否排斥所有不同政见者，有些候选人过去批评过政府工作，由此担心能否通过资格审查委员会的资格审查。 资格审查委员会是确保“爱国者治港”得到落实的重要制度设计，起着必要的“安全阀”的作用。新设立的候选人资格审查委员会负责审查并确认选举委员会委员、行政长官和立法会议员的候选人资格。为了保证资格审查委员会的公正性与公信力，在组成上包括三位非官守委员，并制定是否拥护基本法、效忠特区的具体标准。负面清单订明任何人作出或意图作出以下任何行为时，皆不属拥护基本法、效忠香港特区。如拒绝承认中华人民共和国对香港特区拥有并行使主权，包括反对中央政权机关按照《中华人民共和国宪法》、基本法或香港国安法履行职务和职能；拒绝承认香港特区作为中华人民共和国一个地方行政区域的宪制地位等。这些判断标准具有一定的客观性，并具有社会共识。只要秉持客观、公正、公平的原则进行候选人的资格审查，就会防止出现有些人担心的“选举会否变成‘清一色’人士参选”的情况，未来的立法会仍然是理性对话与自由争辩的场所。对此，资格审查委员会主席李家超表示，政治立场不是资格审查的主要考虑，可以有相反意见批评，只要不违反基本法，不伤害香港利益，对政府有建设性的意见，当局都会听。
4月9日，香港特区政府律政司司长郑若骅与法律界代表会面，讲解完善香港特别行政区选举制度（图：香港特区政府新闻处） 完善香港选举制度有助于 强化选举安全 坚持和完善“一国两制”制度体系，首要的任务是在制度上确保“爱国者治港”原则的落实，从制度上解决什么样的人进入管治团队的问题。因此，我们需要从选举制度的原则出发，牢牢把握底线思维，客观分析选举制度实践中曾存在的变形、走样的各种风险。 特别行政区的选举制度与特别行政区的管治主体密切相关。选举制度已经成为现代国家的核心的利益，选举的安全是影响国家安全的重要的制约因素。回归24年来，在中央的主导下，依据宪法和基本法的规定，香港选举制度循序渐进向前发展，民主程度不断提高。但在反中乱港分子的阻挠和西方反华势力的干扰下，香港基本法确定的民主发展从实际出发，以及循序渐进、均衡参与原则难以得到有效落实。选举制度实践中存在的重大的漏洞、短板，带来国家安全的重大风险，严重影响香港的繁荣与稳定。 进入21世纪以来，国家安全概念内涵也不断地拓展，选举安全作为一个非传统国家安全要素，已经纳入到国家安全的重要考量范畴。选举常常成为引发社会动荡，影响国家安全，并充满风险的一个领域。为了维护国家安全，各国普遍强调选举的安全机制，把选举安全作为维护国家安全的重要因素。同时，在全球化、信息化的背景下，香港的选举制度也要与时俱进，它要适应香港社会的变化，不断丰富民主形式，扩大民主的基础，便利选民投票，并适应香港经济社会与人口结构以及科技发展等变化。 总而言之，完善选举制度，并不是权宜之计，其目的是保持香港长期繁荣稳定，实现基本法的初心与使命。因此，我们要加深对新选举制度重要性的认识，以“爱国者治港”为根本原则，以维护国家主权安全和发展利益为核心，在选举实践中构建从香港实际出发，循序渐进、均衡参与，同时体现安全、开放、包容的具有香港特色的选举制度。 （作者系全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学法学院教授）
本文发表于《紫荆》杂志2021年9月号
编辑：邸倩 校对：魏小旋 监制：连振海
