文｜韩大元

党的二十大报告强调，全面准确、坚定不移贯彻「一国两制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方针，坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。坚持和完善「一国两制」制度体系，落实中央全面管治权，落实「爱国者治港」「爱国者治澳」原则，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。

党的二十大报告关于「一国两制」和港澳工作的重要论述，是对港澳回归祖国特别是党的十八大以来「一国两制」实践经验的深刻总结和高度凝练，是新时代坚持和完善「一国两制」制度体系必须始终遵循的重要原则。

「全面管治权」是「全面的」，不是「部分的」，是一个主权国家对其领土范围内的一切地区都拥有管治权。无论是由中央直接行使的权力，还是中央授予特别行政区的高度自治权，都是基于「一国两制」方针而产生的。特别行政区依法享有的高度自治权的源头就是中央的全面管治权，基本法中特别行政区所行使的高度自治权都是通过基本法授权的，不是特区固有的权力，特别行政区不存在所谓的「剩余权力」。从法理上看，中央全面管治权是国家主权的体现，而高度自治权是中央的授权，两者不在同一个规范位阶。中央拥有对特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权特别行政区依法实行高度自治。对于特别行政区的高度自治权，中央也行使监督权。实际上，全面管治权是宪法和基本法规定并在实践中运行的中央管治特别行政区所有权力体系的一个概括。因此，全面管治权提出的根本出发点就是维护「一国两制」的最高原则，即维护国家主权、安全与发展利益，强化中央管治地位，从而在特别行政区全面落实宪法与基本法。

习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中特别谈到了「依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权」。在认识中央全面管治权时要注意它前面是有一个定语，那就是「依照宪法和基本法」来有效实施中央对特别行政区的全面管治权。依法治港、依法治澳是全面依法治国的应有之义，是保障「一国两制」行稳致远的根本法治保障，其中前提与核心是依照宪法和基本法，将特区治理纳入由宪法和基本法共同确立的宪制秩序，突出宪法作为国家根本法的地位与最高法律效力。因此，全面准确地理解「落实中央对特别行政区的全面管治权」这一问题实际上是「如何依照宪法、如何依照基本法来有效实施中央全面管治权」的具体实践问题。

习近平总书记在谈到中央全面管治权与特别行政区高度自治权关系时，反复强调要坚持两者「相统一」，要求在特别行政区治理中，将两者统一衔接，在实践中探索「相统一」的制度与程序机制，在落实全面管治权同时也要行使好高度自治权，使两者的辩证关系通过具体程序机制得以有机衔接。在实践中，如何把握「相统一」的标准？这是认识中央全面管治权的关键。如果只强调中央全面管治权或者特别行政区高度自治权，这肯定不是「相统一」。一方面，对于落实中央全面管治权的领域，需要特别行政区高度自治权的配合，例如全国人大通过完善香港选举制度的决定和全国人大常委会对香港基本法附件一、附件二的修订，需要香港本地立法予以具体落实；另一方面，对于特区高度自治权的领域，若特别行政区治理出现了问题，特区无法自身有效解决时，中央可以积极行使全面管治权。

党的二十大报告指出，必须更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。法治是实现中国式现代化的根本保障，也是坚持和完善「一国两制」制度体系的必然要求。实现中国式现代化，无论是理论化的视角，还是实践视角，最终都要统一到法治的轨道上来。落实中央全面管治权的根本路径就是依据宪法和基本法，以法治凝聚最大的社会共识。

宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在特别行政区实行的制度和政策，是「一国两制」方针的法律化、制度化，为「一国两制」在特别行政区的实践提供了法律保障。中央严格按照宪法和特别行政区基本法办事，致力于保持香港、澳门长期繁荣稳定。

近年来，针对「一国两制」实践中出现的新挑战、新问题，中央坚持依法治港原则，采取了一系列重大举措，如制定实施香港国安法，修改完善香港选举制度，使香港实现由乱到治的根本转变。无论是中央对特别行政区的全面管治权，还是特别行政区高度自治权，都源于宪法和基本法的规定。实际上，在实现香港由乱到治的过程中，中央运用全面管治权已经形成成熟的经验与做法，比如在解决香港特别行政区地区维护国家安全和选举制度问题时，采取了「决定+立法」「决定+修法」的方式等。但在实践中，需要进一步探索中央全面管治权依法落实的具体机制，如如何完善行政长官「执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令」的程序、行政长官就香港特别行政区履行维护国家安全特定事项及时报告等程序机制等。我们需要认真总结实践经验，探索法治化的途径，增强法治的稳预期作用。根据宪法、基本法完善中央全面管治权与特别行政区高度自治权有机衔接，成为特别行政区制度体系的重要内容。

全面管治权的落实问题，可以细分到港澳管治的各个方面，包括行政管理领域、公法领域、私法领域方方面面。中央全面管治权的落实，包括落实的基本原则和技术层面的具体问题。比如，在教育领域落实中央全面管治权，中央全面管治权与中央授予特区包括教育自主权在内的高度自治权的关系如何处理？如何既解决特区在国民教育中面临的问题，又保障特区教育的优势和作用？如何实现中央全面管治权与特区教育自主权之间的有机衔接？

随着「一国两制」实践的发展，保持中央全面管治权与特别行政区高度自治权统一的内涵与标准并不是固定不变的，而是与时俱进的，但确立全面管治权与高度自治权统一的标准依据却是不变的。我们要以习近平法治思想为指导，认真落实习近平总书记关于「一国两制」一系列重要论述，维护宪法和基本法确立的特别行政区宪制秩序，发挥法治在特别行政区治理中的重要作用，始终坚持依法治港治澳，提升全面治理能力和管治水平。

（作者系全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学“一国两制”法律研究所所长，文章观点仅代表作者本人）