文 | 林顺潮

土地与房屋，是香港回归以来积淀最深的结构性民生痼疾。随着香港首份五年发展规划全面对接国家“十五五”战略，北部都会区建设上升为国家级发展部署，为破解这一数十年困局带来了历史契机。

最新公布的《长远房屋策略》周年进度报告，进一步释放出积极讯号。未来五年，公营房屋年均供应将超过3.5万个单位，创25年来新高，居屋供应亦增加约一倍。公屋综合轮候时间已由高峰期6.1年降至4.8年。多年来困扰香港的土地和房屋供应问题，正在出现实质改善。然而，增加供应纾缓的是“有楼住”的压力，市民向上流动的通道依然狭窄。下一步要思考的，是如何以北都为突破口，打通由租住公屋、资助出售房屋到私人住宅的置业通道。

房屋之困，不止“住得细”更在流转不畅

最近一次人口普查显示，港人人均居住面积中位数约172平方呎，仅略大于一个标准车位。处境最困难的是㓥房住户，全港约有11万个㓥房单位，住着约22万人，面积中位数仅约10平方米，通风、卫生和消防隐患长期存在。

然而，房屋问题并不止“住得细”。更深层的矛盾，在于房屋流转不畅，市民置业通道狭窄。公屋、居屋与私楼之间断层明显，公屋往往成为“终点站”，而非向上流动的起点；大量家庭既不符合公屋资格，又难以负担私楼，成为“夹心阶层”。

因此，香港的房屋问题，表面是居住空间不足，背后牵动的是资产分配、青年向上流动、家庭发展预期，以至社会凝聚力。当年轻人相信努力可以改善生活，社会才有活力；当更多家庭拥有自己的居所，贫富差距才有望收窄，社会的向心力亦会增强。房屋政策若只计算增加多少单位，便难以触及问题的根本。

他山之石可鉴但不可照搬

谈住房，新加坡常被拿来参照。新加坡同样土地有限，但多年来透过长期土地规划、政府组屋、中央公积金和抑制住宅投机等制度，建立了一套相对完整的住房体系。其住房分为两个界线分明的市场：组屋以自住置业为主，近八成居民住在组屋，住户自置率逾九成；私人住宅则面向较高收入人士，外国买家须缴付高达60%的额外买家印花税。

但香港有自己的制度条件，不能简单照搬新加坡。一方面，香港实行普通法制度，私人产权和土地业权结构与新加坡不同，香港新界不少土地业权零散；另一方面，发展土地亦须兼顾生态保育、法律程序和社会共识。新加坡依靠大规模国有土地储备及土地征用制度推动组屋建设，这套模式难以原样移植香港。

因此，可以借鉴的是治理目标和政策逻辑，具体制度仍要立足香港实际。在“一国两制”和本地法律框架下，提高土地规划的长期性、改善住房流转、增加置业机会，才是香港需要探索的方向。

从“地从何来”到“地尽其用”

过去谈房屋，最大的掣肘是“无地”。香港陆地面积约1,110平方公里，其中约四成划为郊野公园及特别地区，已建设土地只占约四分之一，住宅用地仅约7%。

这个局面正在改变。按政府最新公布，由2027-28年度起的十年内，全港将产出约2,500公顷“熟地”，当中约七成来自北部都会区；未来五年，北都将产出约900公顷熟地，列为五年规划的约束性指标，可提供超过7万个房屋单位和100万平方米经济楼面。北都总面积约3万公顷，土地面积与规划人口均约占全港三分之一。长策报告亦显示，未来十年公营房屋供应中，首五年的项目八成已进入建筑阶段，后五年则仍处于造地和研究阶段，而北都正是主要土地来源。房屋供应的好势头能否延续到下一个五年，很大程度取决于北都能否如期交出熟地。

政府表示，未来十年房屋供应所需土地已经觅得。当土地来源基本有了着落，香港房屋政策的重点，便应由“地从何来”，进一步转向土地配置、住房流转，以及供应的“量”如何真正转化为居住的“质”。北都提供的，不单是新增土地，而是重新设计香港住房、产业和城市空间关系的机会。

北都可成为土地与住房制度的改革试验场

五年规划已明确提出在北都先行先试新的开发、管理和营运机制，弹性规划土地、采用多元发展模式。

制度条件同样重要。政府正加快推进北都专属法例，有关条例草案涵盖城市规划、收地补偿、建筑工程审批、噪音管制、跨境要素流动等六大范畴，目标是为北都规划和地政程序拆墙松绑、加快工程建设及便利产业营运。这意味着香港毋须另起炉灶，而是可以把北都作为改革试验场，探索更高效的土地整合、规划审批和片区开发模式，并让基建和片区发展带来的土地增值，更有效地反哺公共住房和社区设施。

同为深港合作前沿的前海深港合作区，多年来在跨境规则衔接和营商环境等方面累积了不少经验。这些做法有多少可供北都参考、应如何取舍，值得深入探讨。

住房制度亦可在北都先行先试。笔者认为，北都新发展区可率先提高资助出售房屋比例，建立以置业为主导的新社区，让北都成为住房制度改革的示范区。

短中长期并进重建房屋阶梯

笔者早前曾提出，香港房屋制度面对的问题除了供应，也包括流转，公屋、资助出售房屋和私人住宅之间，需要形成较顺畅的住房阶梯。长策报告正为这一判断提供了注脚。当“上楼”压力逐步纾缓，房屋政策的重心由“上楼”转向“上流”，报告把“鼓励市民循房屋阶梯上进上流”列为首个政策方向，就是这一转变的体现。

政府已订下清晰目标，未来十年总房屋供应目标为42万个单位；公屋轮候时间力争于2030-31年度缩短至四年以下；住宅大厦内的劣质㓥房问题，则要在2030年基本解决。具体而言，笔者认为香港未来要从短中长期三个方向把握。

其一，短期要稳住基层，过渡安排不能取代长远供应。未来一两年，重点在于以行政手段提速。公营房屋项目的审批可设快速通道，闲置政府土地、棕地和旧工厦应加快释放。譬如更系统地公布闲置政府土地清单，优先拨作过渡性房屋及公营房屋用途；棕地释放的难点通常在于作业者安置，可进一步加强搬迁配套，减少收地阻力。简约公屋将于2027年度前后提供约3万个单位，对缩短轮候、纾缓㓥房户困境有一定作用；但其本质上属过渡性安排，不宜视为长远答案。同时，可进一步增加“白居二”配额，让更多合资格家庭及早置业。短期措施的价值，在于为长远供应争取时间。

其二，中期要以北都为主要阵地，“建屋”更要“建城”。落实北都专属法例、有序推进片区开发、做好铁路基建配合，是北都房屋供应如期到位的关键。与此同时，未来房屋需求的结构亦正在转变。最新长策推算显示，本地住户净增长带来的需求有所回落，非本地学生等需求则明显上升。香港既要照顾本地家庭，也要容纳人才、学生和产业人口。换言之，房屋正由单纯的民生政策，变成支撑城市人口和产业发展的重要基础。

因此，北都不应只是另一个“睡城”。新田科技城全面运作后预计提供逾30万个职位，配合大学城建设，有望实现职住平衡。北都与深圳一河之隔，随着河套深港科技创新合作区发展和跨境铁路建设，北都居民的就业和生活圈，可延伸至整个大湾区。

五年规划提出，由2031-32年度起，北都资助出售单位中大单位（实用面积约45平方米或以上）的比例由两成提升至两成半，让市民“住大啲”。这亦是北都从源头设计的优势。供应目标达标固然重要，但房屋政策的成效不能只用单位数量衡量。人均居住空间、单位面积、职住距离、社区配套，以及家庭改善居住条件的能力，同样应成为长远房屋政策的重要指标。

其三，长远要打通置业阶梯，让市民有更多向上流动机会。根据房委会统计数字，现时香港居民中约50.4%为业主，其余49.6%为租客；当中19.3%租住私人房屋，30.3%租住公共房屋。参考新加坡数据，近八成住户住在政府资助出售的组屋，当中不乏中产及专业人士，整体住户自置率更逾九成。香港五年规划提出，未来房屋供应以“四三三”为基础，即四成出租公营房屋、三成资助出售房屋、三成私人住宅。相比之下，香港的自置比例仍有很大上升空间。因此，资助出售房屋的比例宜定期检讨、逐步提升，从而带动房屋阶梯流转。

香港可逐步打通“公屋—资助出售房屋—私人住宅”的流转链条，让年轻家庭有机会先“上车”、再改善；同时优化公屋资源分配，让有需要的家庭更快获得合适单位。政府近期推出的未补价资助出售单位出租安排、长者业主“楼换楼”计划，均有助加快房屋流转。笔者亦曾建议研究“租转买储蓄计划”，让公屋住户把部分租金转为置业储蓄，使公屋成为置业的起点，而非终点。

房屋问题从来不是单纯的经济问题，更关乎社会公平正义与阶层流动。从五年规划的阶段目标，到长策的十年蓝图，路径已经清晰。房屋建设周期长，成效以年计。立足“一国两制”的制度优势，以北部都会区为战略突破口，善用粤港澳大湾区的广阔腹地，步步为营、久久为功，就定能破解本港土地房屋结构性矛盾，实现人人安居乐业的希望，让每个家庭都看得见向上的路。

（作者系港区全国人大代表，文章仅代表个人观点）