《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

陈艳婷 | 广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心科研助理
冯泽华 | 粤港澳大湾区医药健康产（行）业高质量发展法治保障研究中心研究员、广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心副主任


 

公职人员是政府数字化转型的核心推动者，政务服务机构公职人员数字素养提升成为培育数字人才、提高政府数字治理效果和加快数字政府建设的基础。粤港澳大湾区作为国家战略的关键组成部分，其政务服务机构公职人员数字素养提升在推动区域一体化和数字化中具有关键作用。当前，大湾区政务服务机构公职人员数字素养提升仍面临法律规则冲突、技术操作冲突、数字治理能力不足和伦理问责困境。基于此，本文提出要协调法律规则、完善技术操作流程、提升数字治理能力和搭建伦理问责体系。粤港澳大湾区政务服务机构公职人员数字素养提升是在“一国两制三法域”背景下进行的跨法域实践，主要解决数字技术的无界性与法律政策的有界性之间的矛盾，有助于打造高水平数字化的湾区样本。
 

数字素养：粤港澳大湾区政务服务协同的紧要议题
 

中共二十届四中全会提出，“强化市民热线等公共服务平台功能，推动“‘民有所呼、我有所应’”。我国实施数字中国战略，习近平总书记曾强调要提高全民全社会数字素养和技能，夯实我国数字经济发展的社会基础。数字时代，人工智能、区块链等数字技术越发嵌入公共治理领域，政府组织先后孕育出“一网通办”、电子监管等新型治理工具，数字政府建设不断完善和发展。

近年来，从《国务院办公厅关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》到《广东省政务服务数字化条例》，再到《数字广东建设2025年工作要点》，中央及广东省层面反复强调提升干部队伍数字素养。而《2024年中国数字政府发展指数报告》指出区域数字指数发展不平衡，从指标来看，制度体系与治理能力得分占比超80%，但治理效果得分占比仅约40%，该数据显示公众服务效能仍有提升空间。由此观之，粤港澳大湾区政务服务机构公职人员数字素养提升是数字政府跨域建设的紧要议题。

数字素养也为粤港澳大湾区政务服务机构发展提供新的研究视角和实践路径。政务服务从“能办”向“好办”转变仍然面临制度规范不够健全、业务办理不够便捷、平台支撑能力不足等问题。粤港澳大湾区分属不同的行政体制、法律体系和税制等，当前粤港澳三地政务服务规则存在诸多差异，涵盖制度和技术层面，包括但不限于法律法规、政策、行政审批流程、数据标准、信息安全等技术层面，严重制约了三地协同发展的广度和深度。基于此，本文以数字化建设为抓手，系统梳理粤港澳大湾区政务服务机构公职人员数字素养提升的困境，提出具有针对性的路径对策。一方面有助于提升政府治理能力、提高政府行政效能以及改善政社关系；另一方面，有助于降低政府服务的成本，为人民获取更便捷的公共服务提供高素质人才支撑。
 

大湾区政务服务机构公职人员数字素养提升的实践困境
 

（一）法律规则冲突

一是权力配置冲突。大湾区因不同法律制度的交织呈现文化观念差异化、机制障碍固有化、法律适用复杂化的场域特征，以致大湾区政务数据权利模糊、保护机制阙如等问题久久未有实质性突破。首先，管辖权与执法权界定不清，大湾区跨域权力配置不同。广东省在数据安全监管与争议解决领域，均采用行政、司法并行的二元主导机制，主管部门的行政规制与法检系统的司法救济均具备关键性作用，但二元主导造成权责主体界定模糊的问题。香港则实行行政主导的模式，个人资料（私隐）专员在个人信息监管和纠纷处理环节权限不足。而澳门的行政部门和司法部门分别肩负著监管数据安全、救济数据权利的职能，在与境外出现管辖权竞合时没有明确处置的依据。其次，政务数据权属不清。粤港澳大湾区各城市间的政务数据权利配置尚未建立，政务数据资源配置存在不确定性。关于数据权利属性的学说尚未形成较为统一的研究结果，且推知即使数据权利符合其他权利的某种性质（比如物权的独占性），他权利的法律规则也不能保证能够完全供给于数据权利。国家有关数据的文件主要聚焦宏观制度层面，对于法律实现机制尚未进行细化，亦未明晰数据权属的结构性配置方式。

二是规则协同冲突。粤港澳大湾区“一国两制三法域”的独特属性，大大提高了大湾区规则协同衔接的难度，大湾区规则冲突频发。首先，制度规制差异。粤港澳三地分属不同法域，实施不同的法律制度。内地与港澳政务服务规则存在差异，数字化规则衔接较难转化为“制度之利”。其次，数据治理模式不同。在数据治理方面，广东秉持“自上而下”的原则，搭建起以政府为牵头主体、网信部门统筹协调、各职能部门分领域监管的“两级”组织架构。香港则依托“自下而上”的推进逻辑，对于个人信息和非个人信息的治理呈现“二元分立”之势。澳门数据治理也是“二元”结构，呈现“自上而下”特征，由澳门特区政府牵头治理。港澳均未形成专门数据交易场所或特定数据交易规则。

（二）技术操作冲突

一是系统跨域协同不足。粤港澳大湾区因其独特的属性，在进行协同时面临诸多困境，政务服务适配性不足，区域政务一体化开展迟滞，一站式政务服务体系尚未集成。2023年11月，粤港双方签署《粤港政务服务“跨境通办”合作协议》，启动粤港两地“跨境通办”服务专区，香港“跨境通办”进驻广州、深圳、珠海、佛山、惠州及东莞等大湾区城市的政务中心。2025年7月，“澳政易”自助机上岗，大湾区政务服务实现“同城办”，但广东仅有广州、珠海、中山和江门四地布设。首先，跨域基础网络环境差异。内地居民和港澳居民在移动端数据流量方面，严格区分境内外流量，内地使用国内通用流量，而港澳使用国际/港澳台漫游流量，政务服务系统网络数据衔接难度较大。大湾区跨域属性引致网络服务存在明显的地域锁定性，内地套餐流量明确标注“不含港澳台地区”，形成流量隔离。政务服务系统界面、业务流程等也存在显著差异，系统协同难以实现。其次，组织文化与业务流程冲突。内地强调“以人民为中心”和“党建引领”，强调统筹规划与分级落实。港澳注重用户体验与服务效率，引入市场化运作理念。社会治理结构不同，政务服务设计流程不一，执行方式不同。

二是技术标准监督不足。粤港澳大湾区政务服务有自身独立建设的政务数字化平台，政务服务的技术标准的监督难以实现统一监管。首先，技术应用平台不同。深圳、广州与港澳政务数据流通缺乏有效流通平台，区域协同不畅。港澳拥有独立的监管体系，香港通讯事务管理局和澳门邮电局与内地工信部形成不同的监管体系，政策标准难以衔接，跨境事项办理难度加大。其次，数据隐私保护水平差异。粤港澳在数据安全水平、数据流动制度和个人隐私保护方面存在差异，三地政务数据尚未建立统一的数据保护标准，政务数据治理难以协同。

（三）数字治理能力不足

一是多向度沟通协作阻滞。粤港澳大湾区跨部门协作、跨区域联动的协同体系尚未形成。首先，跨域沟通协作机制缺失。大湾区跨域数字政务协调机制尚未建立，政务平台沟通协作不畅。广东省与港澳特区的牵头组织权威性不足，横向协同受阻。大湾区跨境政务服务协作沟通面临多向度协同，但在行政层级不同的情况下，难以建立上层协同组织，数据共享和业务协同难以形成合力。大湾区政务服务对接部门不同，政策协调成本较高，沟通程序不同，协同效率较低。其次，数字化改革进度不同。大湾区组织协同尚未形成，跨域联动工作机制有待完善。内地数字化改革处于数字中国建设的领先地位，内地九市数字化进程不同，以广州、深圳为代表的经济强市数字化进程较快，沟通协作机制较为完善，部门数字化改革进度较快。香港数字化改革对接国际，形成“国际+市场”导向的数字化建设格局。其聚焦高端化、国际化产业，数字金融全球领先，与国际GDPR等标准高度适配，深港数据跨境协同度较高。澳门聚焦民生服务，形成“小政府大社会”的治理格局，社团深度参与数字化建设，聚焦精细化、本土化产业；与横琴深度融合，以数字技术赋能文旅产业发展，打造数字孪生城市，与横琴探索“境内关外”数据模式；与社团携手推动数字服务，形成“智慧民生+文旅数字化+琴澳融合”的路径。

二是复合知识储备不足。粤港澳大湾区政务服务协同中，政务服务公职人员需要具备跨域知识，包括但不限于法律知识、技术标准、语言习惯等。首先，缺乏跨域数字治理知识。粤港澳三地法律制度不同，其差异包括四个方面：一是法律体系差异，二是立法权限和程序差异，三是司法审判体系差异，四是行政管理差异。三地政务服务机构公职人员培训跟进不到位，规则熟悉周期较长，理论与实操不适配。其次，语言与术语障碍。三地政务服务平台页面设计和字体不同，港澳使用繁体字，内地使用简体字。港澳与内地法律术语表达存在差异，文书格式和沟通逻辑也显著不同，在沟通协调过程中，三地政务服务机构公职人员的沟通成本大大增加，协调周期变长。

（四）伦理问责困境

一是数字决策问责不足。粤港澳大湾区建设领导小组在大湾区政务服务一体化过程中尚未对数字化决策问责进行规划协调，三地决策问责体系尚未建立。首先，决策主体不明晰。在粤港澳大湾区政务服务协同中，三地政务服务机构公职人员地位会因港澳与内地行政层级差异，在沟通过程中出现地位不对等的情况。三地数据提供方、使用方和监管方责任权属界定不清，在面临跨境政务协同中，责任追究不明晰，数字技术应用尚不成熟，数字技术嵌入程度不同，三地同一事项在跨境办理中面临办理节点、流转手续和审核流程的差异。其次，决策问责的评估机制缺失。责任归属不明，责任边界模糊，三地尚未建立责任追究制度，发生违法不当行为时会出现责任推诿现象。大湾区当前规则衔接进度越发完善，但事中事后监管制度亟待完善，协同权责边界因牵头主体不明、境内外服务重点不同难以清晰界定，协同推进流程迟滞，问责体系尚未完善。

二是数字责任伦理缺失。粤港澳大湾区政务服务机构培训不足，在数字化建设中的责任伦理位于协同末端，尚未制定数字责任伦理框架，而三地责任伦理内容存在差异。首先，责任约束不足。粤港澳大湾区建设领导小组负责事项繁多，制度化、常态化责任伦理体系缺失。其次，伦理规范缺失。大湾区政务服务机构公职人员的责任评估机制缺失，评估指标较为单一，在追求经济效益时会忽略社会效益下的责任伦理问题。
 

大湾区政务服务机构公职人员数字素养提升的现实路径
 

（一）协调法律规则

一是完善权力配置体系。粤港澳大湾区制度差异带来的权力配置存在显著差异，严重阻碍大湾区政务服务一体化进程。首先，完善纠纷解决机制。在粤港澳大湾区建设领导小组的牵头下设立大湾区上位纠纷解决机构，统筹协调大湾区内部政务服务机构的多方纠纷，在涉及三地政务服务机构纠纷时优先选择该机构进行协调处理。该纠纷机构需要明确三地制度、法律之间的差异和联系，在不违反三地相关规定的基础上做出裁决。积极吸纳三地人才组成纠纷解决专家咨询小组，针对三地政务模糊的边界进行纠纷认定，强化粤港澳政务协同。其次，规范数据权属边界。数据产权制度需要在法律层面结合主要数据主体的利益进行规范界定，将制度表述转变为法律术语，清晰界定数据权属，构建多元主体联动的数据权利体系。建立大湾区数据权利配置体系，明确数据资源配置。国家出台数据法律的实现机制，明确实现的方式、途径、标准等。

二是加强规则协同衔接。粤港澳大湾区数据规则衔接是大湾区高质量发展的前提和基础。首先，加强制度规制衔接。搭建适合三地法律制度发展的宏观制度架构，融合三地法治理念、法律体系等，开展配套性制度建设，在原有的基础上实现最优衔接。其次，实现精细化治理。基于当前实践经验和标准现状，要有序推进三地数据规则标准的统一，但在总体框架下针对三地的差异和发展，灵活调整规则，做到因地制宜。在遵循粤港澳三地数据治理模式差异的基础上，组建粤港澳大湾区数据监管部门和机构，在粤港澳大湾区建设领导小组牵头下进行规则协调衔接。明确广东数据在流向港澳时重点审查数据安全，而港澳数据流向广东要评估是否损害个人隐私或发生数据泄露，针对港澳个人信息与非个人信息泾渭分明的“二元”结构，要及时更新非个人信息的相关规则标准，对标个人信息规则标准。

（二）完善技术操作流程

一是加强系统跨域协作。粤港澳三地政务技术水平操作存在差异，三地政务系统跨域协作也面临技术困境。首先，完善跨域网络基础设施。在现有基础上扩大大湾区港澳流量包的适用范围，实现更大范围的流量互通。建立完善的大湾区政务服务网络平台，统一大湾区政务网络技术建设，融合三地特殊性，推出专属网络平台连接通道，并在可行的基础上逐步扩大使用范围。大湾区建设领导小组携手三地网络服务商，在保证市场良好运行的基础上，结合大湾区当前发展现状和未来发展重点进行网络建设。其次，凝练共同内核，规范工作流程。内地与港澳因制度、文化差异，在政务服务中也存在流程冲突。政务服务要坚持服务人民，在发挥“党建引领”的前提下，进行市场化建设，降低政府运营成本，明确政务服务文化导向。大湾区建设领导小组要设立大湾区政务服务机构，统一数据调取、存储等基础操作流程，出台操作手册，明确数据格式。结合三地社会治理结构的的特性，设计多语言切换的服务界面，规范运行流程和执行方式。

二是加强技术标准监督。大湾区政务服务因其各自独立的数字化平台难以进行统一的技术标准监督。首先，统一技术应用平台。在了解大湾区各城市政务服务特点的基础上，利用现有技术平台，结合大湾区未来发展趋势，搭建大湾区政务服务数据流通平台，加快区域数字化衔接。大湾区建设领导小组要设立大湾区监管部门，对接三地监管部门，出台大湾区政策标准，加快跨境事项办理、审批、协调。内地在标准方面努力对标港澳，引用先进的标准体系，加强设备的协同衔接。其次，搭建数据隐私保护框架。港澳要加大对数据安全主张的宣传，并将数据安全对标内地，提升数据安全保护力度。广东要完善个人隐私保护的标准并加以细化，借鉴吸收港澳在个人隐私保护方面的标准，更好进行大湾区规则衔接。

（三）提升数字治理能力

一是完善多向度沟通协作体系。粤港澳大湾区政务服务机构公职人员要进行沟通交流，良好的沟通可以更好地促进三地政务协同。首先，建立多向度沟通协作机制。建立大湾区跨域数字政务协调机制，完善政务平台沟通系统。建立粤港澳三地协同组织，国家在大湾区数字政务协同过程中要充分认可其合法地位，推动三地数据共享和业务协同。明确三地政务服务对接部门，出台政务服务政策，明确三地沟通程序，细化协同沟通方式。其次，加强数字化改革协作交流。三地数字化改革进展和侧重点不同，重点设立大湾区协同机构，建立跨域联动工作机制，加强数字化沟通交流。港澳数字化建设对标内地，尤其是深圳和广州，建立先进的沟通协作机制，加强部门数字化改革。在三地数字化发展的基础上，搭建政务一体化沟通体系，利用香港的高端产业和金融产业强化大湾区政务的市场导向，对标国际标准。进一步聚焦民生，发挥社团在数字化建设中的独特作用，打造数字孪生湾区，探索大湾区政务服务新模式。

二是搭建跨域数字素养培训体系。大湾区政务服务机构公职人员要提升自身的数字素养，更好适应“数字湾区”建设。首先，加强跨域数字治理培训，设立跨域数字治理模拟室。针对大湾区制度、法律等问题设置场景模拟，定期进行培训，要求三地政务服务机构公职人员要熟知三地法律法规等，并将其纳入考核指标。针对培训和模拟结果设置人员对练，分步骤进行规则衔接的培训，加强理论与实操的适配性。其次，设置多语切换与求助功能。针对三地语言和术语表达，设置智能界面切换服务，针对三地政务服务系统的特点，进行三套系统切换，设置智能求助服务。三套系统在服务界面可以进行选择，必要时可求助智能客服。

（四）搭建伦理问责体系

一是加强数字决策问责。大湾区建设领导小组要下放部分权限，将事项分配出去，简政放权，进行宏观把控，规划数字决策，搭建决策问责体系。首先，明确决策主体及责任。设置专属的政务板块和负责人，划定负责人的权责边界，由负责人进行部门牵头协同，减少沟通层级问题。界定政务数据提供方、使用方和监管方在政务服务中的责任，建立责任追究制度，畅通三地技术应用和嵌入渠道，打造一体化的政务服务系统。其次，完善决策问责的评估机制。在建立责任追究制度的基础上，针对责任归属设置评估指标，针对事故处理和日常处理给政务服务机构中的公职人员打分，优秀者给予奖励，同理，得分低的要责令整改。加强事中事后监管，明确牵头主体的责任边界，加强大湾区城市服务定位建设，建立一体化的政务协同体系，完善评估指标问责体系。

二是完善数字责任伦理框架。基于当前中国在国际上的责任主张与拓展现状，要通过制度创新与价值体系重塑粤港澳大湾区政务服务数字责任伦理框架，构建一个多层次、立体化的新框架，迎合当前大湾区政务发展诉求。首先，加强责任约束与培训。粤港澳大湾区设立专门责任伦理监督室，定期开展专门的数字责任伦理培训，形成尊重、平等、公正的伦理准则，并将责任伦理约束直接转化为技术系统的内在运行逻辑和公职人员的内在操作逻辑。其次，完善责任伦理规范。构建责任伦理评估机制，完善多维评估框架，采用兼顾量化指标与人文关怀的评估方法，并将其转化为可观测、可比较的具体维度。进一步构建平等包容的政务对话机制，针对大湾区政务问题组建大湾区政务专家咨询团，完善大湾区数字责任伦理规范。
 

结语
 

粤港澳大湾区政务服务机构协同发展要基于“一国两制”原则下，在尊重不同法域差异的基础上，通过技术等多方工具进行区域调配，建立“桥梁式”的数字化发展模式。借助数字化整合粤港澳大湾区内的政务服务系统，打通不同法域之间的系统壁垒，形成线上线下一体化的政务服务模式，实现一站式政务服务。这有利于构建一支与数字化发展相适应的跨域高素质人才队伍，实现资源的优化配置和公共服务的高质量供给，更好推进数字湾区和数字中国建设。


 

本文发表于《紫荆论坛》2026年4-6月号