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王贺 | 温州理工学院马克思主义学院教授

回归后，香港公民教育历经了从探索困局到体系重构的深刻转型，亦映射著“一国两制”下香港教育治理与身份认同建构的逻辑。回归初期，2001年《德育及公民教育科》与2002年《基本法》入课搭建了公民教育基础框架，但存在法理阐释浅表、国家认同虚化的局限。2008年德育课程架构的七大价值观因“去政治化”设计，未能凸显其在国家维度的核心地位。2009年推行的《通识教育科》，因教材审查缺失、教师自主权失范，陷入价值失衡与身份认同撕裂的治理困境。2021年《公民与社会发展科》的出台实现范式突破，其以“国家认同”为内核，构建了“‘一国两制’下的香港”“改革开放以来的国家”“互联相依的当代世界”三大主题课程体系，通过标准化教材、内地实地考察、科学考评机制形成育人闭环。该课程重塑了公民教育的价值导向与治理体系，为培养爱国爱港青年、夯实“一国两制”人才根基提供了关键支撑，也为特区教育治理现代化提供了实践范本。

公民教育是旨在培养积极参与公共生活的现代公民的教育过程，其核心在于培育公民行动能力，涵盖权利认知、责任意识及参与技能等多维度素养。自回归以来，香港公民教育走过了一条从价值彷徨到认同重塑的“破局之路”。面对殖民遗绪的深重影响，课程体系历经三次关键转型：2001年香港教育统筹局发布《学会学习：课程发展路向》报告书，明确《德育及公民教育科》取代《公民教育科》，以“去殖民化”为切入点，试图清除旧有烙印，却陷入了“法理奠基不足、价值整合乏力”的困局；至2009年推行的《通识教育科》，以“批判思维”为旗帜，却在实践中异化为价值失序的“争议场”，陷入“结构失衡、认同撕裂”的迷思；直至2021年《公民与社会发展科》的出台，才真正实现体系性“破局”——以“国家认同”为内核，以三大主题为支柱，以知行合一为路径，构建起新时代公民教育的完整生态。这一历程，不仅是课程内容的迭代升级，更是香港在“一国两制”实践中从治理失序走向良政善治的深刻缩影。
 

法理建构与价值整合：公民教育体系的初步探索

回归初期，面对殖民教育遗留的深层影响——主要表现为教育体系仍沿袭港英时期的行政管理模式与课程框架，学校普遍缺乏系统性的国家认同教育内容，历史与社会科教材中对中国近现代史及国家发展历程的叙述存在显著缺失，因此，香港特区政府开启了构建公民教育体系的探索。这一阶段的课程建设呈现出鲜明的探索性特征，关键举措集中在法治奠基与价值整合两大层面。具体而言，2001年推出的《德育及公民教育科》课程，设置了从小学到高中的系统性教学框架：小学阶段通过“常识科”每周安排1课时进行基础公民知识教学，初中通过“生活与社会科”每周2课时系统讲授公民权利义务，高中则通过选修科目深化相关概念理解。这一体系虽初步建立了公民教育的基本架构，但在国家认同教育的系统性和深度上仍显不足。

（一）法理基础的制度构建

2002年香港课程发展议会编订《个人、社会及人文教育学习领域课程指引（小一至中三）》（2017年该指引完成更新并延伸至中六阶段），首次将《基本法》系统纳入中小学课程，在具体实施上，小学阶段未划定《基本法》专项课时，而是通过常识科及弹性课时，融入特别行政区建立历程、区旗区徽象征意义等基础国情与宪制常识，同步强化学生对国家、《宪法》及《基本法》的认知；初中阶段则通过多科目分模块落实《基本法》教学，其中生活与社会科需安排15小时的《基本法》相关单元，内容涵盖居民基本权利与义务、特区政治体制、中央与香港的关系等。

这一改革具有重要历史意义，它将《基本法》从宏观宪制文件转化为具体的教学内容，从教育制度上确立了“一国两制”的法治基础。然而，这一阶段的《基本法》教育存在明显局限：教学停留在“是什么”的知识层面，对“为什么”的法理逻辑阐释不足；对中央全面管治权与特区高度自治权的辩证关系阐述不深；教学方式以单向讲授为主，缺乏深度价值引导。这种“知其然而不知其所以然”的教育模式，导致学生对《基本法》的理解趋于表面化，未能内化为坚实的国家认同。2005年的一项调查显示，当时仅有35%的中学生能够正确说出《基本法》的制定机关，反映出法理教育的深度不足。这种状况正如学者所指出的：“国家认同的建构需要法理认知与情感认同的统一，缺乏深层次法理阐释的教育难以形成稳固的国家认同基础。”

从理论层面反思，这一时期的法理教育在“宪制认同”建构上存在明显不足。根据现代国家认同理论，公民对国家的认同需要经历从感性认知到理性认同的深化过程。然而，回归初期的《基本法》教育过于侧重条文记忆，未能引导学生理解“一国两制”的宪制逻辑和中央对特别行政区全面管治权的法理依据。这种教育模式的局限性在后续的社会发展中逐渐显现，反映出公民教育中法理认知与价值内化相脱节的结构性问题。

（二）价值体系的整合困境

2008年，香港推出《德育及公民教育课程架构》，其中明确了学校应首要培育学生的七大价值观，分别为“坚毅”“尊重他人”“责任感”“国民身份认同”“承担精神”“诚信”和“关爱”。该架构建议学校将这些价值观的培育融入各学习领域及学科课程，还可通过“生活事件”创设学习情境，助力学生在个人成长、家庭、社会及国家等不同生活范畴中，树立正面价值观并落实到实际行动中。这一设计在理论上借鉴了公民身份形成的层级模型，但在实践中出现了严重的价值泛化困境。具体表现在：在“尊重”价值观教学中，某典型教案安排6课时讨论尊重同学、师长和弱势群体，但仅用0.5课时提及尊重国旗国歌等国家象征；在“责任”教育中，重点强调个人对家庭和社区的责任，而对公民国家责任的阐述流于表面。这种设计导致“国家”维度在教育实践中被严重虚化，五大价值观中的国家意涵被普遍性伦理讨论所稀释。

价值整合困境的根源在于课程框架的结构性弱点：一方面，其“软性指引”的定位缺乏强制约束力，实施效果完全取决于学校的自主裁量。调查显示，仅约40%的学校完全按照课程架构实施教学，其余学校则根据自身理解进行调整；另一方面，试图以“去政治化”价值讨论规避敏感议题，反而使公民教育失去了坚实的主轴。2009年香港大学的一项研究指出，这种回避国家认同核心议题的设计，使得公民教育难以有效回应回归后香港社会的身份认同需求。这种状况印证了学者们的观察：“香港特区的公民教育强调‘普适’的‘应然公民’和区域的‘香港公民’，学生接受‘普世公民价值观教育’，容易陷入狭隘的本土观念，致使国家认同意识不足。”

从公民身份理论的角度分析，“公民身份应该是法律和道德的双重或多重意义的统一”。然而，回归初期的公民教育过度强调普遍性道德价值，忽视了公民身份中的国家维度，导致国家认同建构的薄弱。这种设计反映了当时对“一国两制”下公民教育本质特征的认识不足，未能正确把握国家认同在特别行政区公民身份建构中的核心地位。进一步的理论反思表明，公民教育中的价值整合需要建立清晰的价值序列和认同层级。有学者指出：“现代公民身份的形成需要经历从个人认同到社会认同，最终升华为国家认同的渐进过程。”

然而，这一时期的公民教育将国家认同与其他价值并列处理，未能凸显其在价值体系中的优先地位，这种设计上的缺陷直接影响了国家认同教育的实效性。此外，价值教育中的“去政治化”倾向实际上是一种政治选择，这种选择客观上弱化了国家认同教育的政治意涵，不利于学生形成完整的公民身份认知。

总结这一阶段的经验教训，可以得出以下理论启示：首先，公民教育必须确立明确的价值导向，国家认同应作为公民教育的核心目标；其次，法理教育需要实现从知识传授到价值内化的转变，注重培养学生的宪制认同；最后，公民教育体系需要建立“目标—内容—方法”的一致性，确保教育目标的全面落实。这些理论反思不仅有助于理解香港公民教育的发展历程，也对未来特别行政区的公民教育实践具有重要的启示意义。
 

多元迷思与治理挑战：通识教育课程的深刻警示
 

2009年，香港教育局在课程改革中将《通识教育科》确立为高中必修科目，标志著香港公民教育进入一个新阶段。该科目以“价值中立”和“批判思维”为旗号，宣称旨在培养学生的多角度思考能力。然而，在其看似中立的外表下潜藏著深层次的治理挑战。2009年至2019年间，该科目在实际运作中逐渐演变为社会争议的放大器：教材审查机制的缺失导致教学内容质量参差不齐，教师自主权过大使得课堂成为特定价值观念灌输的场所，考评机制的设计无形中鼓励极端观点表达。尽管这一时期通识教育科的合格率始终维持在八成以上，但教学过程中的价值偏差却日益加剧，最终导致公民教育功能的系统性异化。这一阶段的教训深刻揭示了公民教育中价值引导的重要性，也反映出教育治理体系存在的结构性缺陷。从理论层面审视，《通识教育科》的问题本质上反映了公民身份建构中的认知困境：即在强调批判思维的同时，却忽视了公民教育应有的价值导向，导致公民身份建构的失衡。

（一）课程结构的价值偏差

《通识教育科》的课程结构在“多角度思考”的表象下，存在著深层的价值偏差。比如在议题设置上，“今日香港”与“现代中国”两个单元呈现出明显的不对称性：前者设置“生活素质”“法治与社会参与”“身份认同”等6个核心议题，其中73%的内容涉及社会争议性问题；后者则集中于经济成就（占45%）、传统文化（占30%）等表层讨论，对国家治理体系、政治制度等核心内容仅占12%。例如，在某常用教材中，“今日香港”单元用18页篇幅讨论社会运动，而“现代中国”单元仅用3页介绍政治体制。这种选择性呈现无形中构建了“香港”与“中国”的二元对立框架，强化了学生的对立认知。

在认同建构上，课程存在层级关系的断裂。“香港身份”“国家身份”与“世界公民身份”三者缺乏有机联系，导致学生的身份认知陷入分离状态。特别是在“身份认同”议题的讨论中，教材常将多种身份标识并列呈现，缺乏明确的价值引导，未能清晰阐明“香港人是中国人”这一根本的宪制与历史关系。2016年的一项调查显示，通识科学生中认同“香港人”身份的比例达68%，而同时认同“中国人”身份的比例仅为32%，反映出身份建构的严重失衡状态。从公民身份理论的角度分析，这种课程结构的设计背离了公民教育的基本宗旨。根据公民身份理论，公民教育应当帮助学生建立多层次的身份认同，其中国家认同应当处于核心地位。然而，通识教育科的课程设计将不同层级的身份认同并列处理，未能凸显国家认同在公民身份建构中的基础性地位。这种设计缺陷不仅影响学生对国家认同的理解，也削弱了公民教育在培养负责任公民方面的功能。

（二）教学实施的系统异化

通识教育科的教学模式与考评机制在实践中发生了系统性异化。“议题探究”教学法原本旨在培养学生的批判思维能力，却演变为缺乏规范的教学放任。由于不设指定教科书，教师在选择教学材料时拥有过大的自由裁量权，往往倾向于选取具有争议性、冲击性的网络评论和媒体报导作为课堂讨论基础。例如，在某校“现代中国”单元教学中，教师选用境外媒体关于中国发展的负面报道作为主要阅读材料，正面介绍国家发展成就的材料占比不足20%。这种材料选择倾向使得课堂讨论偏离客观平衡的基本原则，违背了教育应有的公正性。

考评机制产生了严重的导向偏差。公开考试题目设计偏好开放型、争议性议题，如2019年试卷中“评估香港社会运动对法治发展的影响”一题，评分标准强调“多角度”，却未要求必须包含维护国家安全的角度。占课程总分20%的校本评核更成为部分教师传递个人政治立场的管道，有学校允许学生以“香港自决”为专题探究题目并获得高分。这种考评机制的设计实际上激化了极端观点的表达，违背了公民教育促进社会和谐的基本宗旨。

这种异化现象带来了三个深刻教训：首先，它彻底暴露了所谓“价值中立”的虚幻性。教育本质上是一种价值传递过程，所谓的“价值中立”往往成为特定价值观念渗透的掩护。其次，它突显了教师队伍政治觉悟的关键作用。教师的价值取向直接影响教学内容的选取和教学过程的实施，建立一支具有正确价值导向的教师队伍至关重要。最后，它证实了考评机制对教学实践的强大指挥棒效应。考评标准不仅影响学生的学习方向，也制约著教师的教学选择。

从教育治理的角度反思，通识教育科的问题反映了教育管理体系存在的制度性缺陷。有学者指出：“香港的教育治理在相当长时间内缺乏有效的质量监控机制，导致教学内容偏离正轨。”这种制度缺陷不仅体现在教材审查机制的缺失，也表现在教师培训、教学评估等多个环节。此外，教育治理中的权力配置失衡也是导致问题的重要原因。过度的教师自主权与薄弱的教育监管形成鲜明对比，这种失衡状态直接影响了教育质量的保障。进一步的理论分析表明，通识教育科的困境反映了公民教育中几个根本性的理论问题：首先是公民教育的价值导向问题。通识教育科在追求所谓“价值中立”的过程中，实际上放弃了对国家认同的价值引导。其次是公民教育的方法论问题。批判思维的培养固然重要，但必须建立在正确的价值基础之上。否则，批判思维可能演变为单纯的质疑和否定，失去建设性的教育意义。

总结通识教育科的经验教训，可以得出以下理论启示：教育治理需要建立完善的质量监控机制，确保教育目标的实现；教师队伍建设是公民教育成功的关键，必须重视教师的政治素质培养和专业能力的提升。
 

体系重构与治理创新：公民教育设计的范式转型
 

2019年修例风波引发的社会动荡，促使中央政府对香港教育领域存在的问题进行深刻反思与果断治理。在这一背景下，《公民与社会发展科》于2021年9月正式推出，标志著香港公民教育进入全新的历史阶段。这一转型不仅是对前期经验教训的系统性总结，更是在“爱国者治港”新秩序下进行的教育治理创新。新课程全面覆盖全港500余所高中，通过确立以“国家认同”为核心的目标体系、构建逻辑严密的三大主题课程、创新教学考评机制，实现了公民教育范式的根本性转变。这一改革得到香港社会各界的广泛支持，展现出教育治理体系的显著改善。这一转型标志著香港公民教育进入系统化、规范化发展的新阶段。

（一）价值秩序的重新确立

《公民与社会发展科》最核心的转变在于其课程结构确立了清晰的价值导向与国家立场。整个课程紧紧围绕三大主题展开：“‘一国两制’下的香港”、“改革开放以来的国家”、“互联相依的当代世界”。这一结构传递出明确的认知序列：在“‘一国两制’下的香港”主题中，通过12课时的《基本法》专题教学，深入阐释特别行政区的宪制地位；在“改革开放以来的国家”主题中，系统介绍国家治理体系与治理能力现代化进程；在“互联相依的当代世界”主题中，探讨香港在国家发展中的独特角色。这种设计确保学生建立从香港到国家、再到世界的系统性认知框架，体现了“由近及远、由具体到抽象”的教育规律。

在具体内容上，课程实现了质的深化。它不再满足于《基本法》条文的浅层介绍，而是用8课时深入阐释国家《宪法》与《基本法》共同构成特别行政区宪制基础的核心法理，明确讲授中央对香港拥有全面管治权的法律依据。课程将香港国安法的立法背景、核心内容及其“定海神针”作用列为必修内容，通过3个典型案例分析，直面香港曾面临的国家安全风险。此外，课程还设置4课时专题讲解“十四五”规划赋予香港的新定位，包括国际创新科技中心建设等具体内容，帮助学生理解国家发展大局中的香港机遇。这种内容设计体现了“宪法与基本法共同构成特别行政区宪制基础”的法理逻辑，有助于学生建立完整的国家宪制认知体系。

（二）实施路径的协同创新

《公民与社会发展科》构建了“目标—教学—考评”高度一致的闭环系统。在教学资源方面，教育局组织编写并通过严格审定的标准教材，确保内容正确性和价值导向的统一性。这些教材包含28个教学案例、56个课堂活动设计，全部经过学科专家和法律专家的双重审核。在内地考察方面，创造“知行合一”的典范，规定学生必须参加至少一次内地考察并完成专题报告。以2022年为例，超过6万名学生通过“大湾区创新科技考察”“一带一路参访团”等项目亲身了解国家发展，这些实地体验有效强化了学生的国家认同。这种设计体现了“通过公民生活实施公民教育”的教育理念，让学生在实践参与中深化对国家发展的理解。

在考评机制上，采用“达标/不达标”的等级评定方式，这一设计具有双重意义：笔试题目注重考查学生对国家发展的全面认知，如“阐述‘一国两制’对香港长期繁荣稳定的保障作用”，要求学生系统梳理法律依据和实践成效；校本评核则通过专题研习培养学生的研究能力和国家情怀。这种设计既减轻了学生的应试压力，又确保教学回归素养培养的本源。2023年的评估数据显示，新课程实施后，学生对国家发展的认知水平显著提升，认同“香港是国家不可分割的一部分”的学生比例达到85%，较2019年提升40个百分点。这套系统性重构方案为香港公民教育在“由治及兴”新阶段的健康发展提供了可靠路径。

从教育治理的角度看，《公民与社会发展科》的成功实施标志著香港教育治理能力的显著提升。有学者指出：“教育治理现代化要求建立目标明确、内容科学、评价有效的教育体系。”公民科的实践正是这一理念的具体体现。通过教材统一审定、教师系统培训、考评机制创新等系列举措，香港初步建立了符合“一国两制”要求的公民教育治理体系，为其他领域的教育治理改革提供了有益借鉴。
 

理论反思与发展前瞻：公民教育发展的经验借鉴
 

香港公民教育课程的演进历程，深刻反映了“一国两制”条件下公民教育发展的内在逻辑与实践规律。其二十余年的曲折发展表明，公民教育必须正确处理政治性与专业性的辩证关系、稳定性与适应性的动态平衡、统一性与多样性的结构张力。当前公民科的成功实施，不仅是课程内容的更新，更是教育治理模式的系统性重构，标志著香港特区政府在教育领域治理能力与治理体系的现代化转型，也为“一国两制”框架下具有中国特色、香港特点的公民教育模式提供了重要范本。

（一）课程演进的基本规律

香港公民教育课程的演变揭示：公民教育的本质是国家主导的政治社会化过程。回归初期的《基本法》教育尝试未能深入价值内核，其课程设计“重知识传授、轻价值引导”，导致学生对国家宪制秩序的理解停留在条文认知层面。通识教育阶段则在“价值中立”的表象下，纵容了政治议题的泛化与失衡，其课程结构存在的“二元对立”框架，无形中解构了国家认同的整体性。这两个阶段的教训共同印证：公民教育必须确立明确的政治导向，任何试图将其“去政治化”的努力，不仅无法保持价值中立，反而可能导致教育目标的模糊化与价值导向的失序。新时代的公民科正是基于这一理论自觉，明确将“国家认同”作为课程的核心目标，通过系统的宪制教育与国情教育，确保教育目标与“一国两制”实践要求的高度统一。

（二）课程构建的核心要素

公民科的系统性重构提供了可资借鉴的发展经验，其成功实践建立在对公民教育内在规律的正确把握之上。首先，清晰的“国家认同”核心目标是课程的“定盘星”，它统摄整个课程体系的价值方向，确保教育不偏离“一国两制”的根本宗旨。其次，系统的内容设计构成课程的“骨架”，通过“‘一国两制’下的香港”“改革开放以来的国家”“互联相依的当代世界”三大主题，构建起从本土到国家再到世界的完整认知体系。再次，科学的实施路径是课程的“血脉”，标准化的教材审定机制与深度的内地考察安排，共同保障了教育内容的正确性与教育体验的深刻性。此外，专业的教师队伍作为课程的“执行者”，其政治素养与专业能力直接关系到教育目标的实现；协同的考评机制作为课程的“指挥棒”，通过“达标/不达标”的评估方式引导教学回归素养本位；深度的体验环节作为课程的“升华点”，通过实地考察强化学生的情感认同。这些要素相互支撑、环环相扣，形成了完整的公民教育生态系统。

（三）未来发展的路径选择

展望未来，香港公民教育需要在坚持“一国两制”根本宗旨的前提下，持续推进体系化建设与内涵式发展。在课程建设方面，应当进一步推进教材编撰的精细化与时代化，建立教材定期更新机制，将国家最新发展成就系统转化为优质教学资源，增强课程内容的现实感染力。在教师队伍建设方面，需要构建教师培训与专业发展的长效机制，通过设立专门的教师研修基地，系统提升教师的宪制素养与国家认同教育能力。在教学实践方面，应促进教学案例的本地化与丰富化，开发贴合香港学生认知特点的教学资源，提升教育的针对性与实效性。在评估机制方面，需要建立科学的多元评估体系，设计涵盖知识理解、价值认同、行为倾向等多维度的评估指标，形成有效的教育质量反馈机制。同时，还应著力构建学校、家庭、社会协同育人机制，建立公民教育资源共建共享平台，形成全社会共同参与公民教育的良好生态。

香港公民教育的根本使命在于培养兼具国家意识、法治精神与社会责任感的新一代青年，使其成为“一国两制”事业的自觉维护者和积极践行者。这一教育工程涵盖价值引领、知识建构与能力培养三个维度，需要教育工作者在理论与实践层面持续探索创新。当前公民科课程的有效实施，标志著香港公民教育实现了从探索性建设到体系化发展的重大转变。香港公民教育的演进历程，完整呈现了特别行政区从殖民遗产清理到国家认同重构的社会变迁轨迹，其积累的实践经验与理论成果，对于培养爱国爱港新一代、为特别行政区长治久安和繁荣稳定奠定了坚实的人才根基。



 

本文发表于《紫荆论坛》2026年4-6月号