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罗文 | 中国人民大学法学博士研究生

香港《行政长官2025年施政报告》将北部都会区（“北都”）的构想进一步具体细化，提出成立“北都发展委员会”、制订专属法例，北都发展已进入加速落实阶段。北都位处粤港澳大湾区枢纽，在空间上呈现高度跨境一体化，在制度上处于“一国两制三法域”的区际格局，区际法律冲突与司法协作需求必将随发展产生。而现行以民商事判决互认、仲裁保全及调解示范规则为核心的区际司法协作框架，在行政争端解决、数字经济规则对接及多元机制整合方面仍存结构性缺口。从法律多元主义与功能等同原则出发，比较域内试点与国际经验，北都应构建集区际协议、行政协调、电子证据互通及调解强制执行力于一体的多层次、一站式的争端解决机制，以回应其跨境治理需求。

北都跨区域争端的类型与特征

北都是香港未来的重大发展项目，涉及粤港澳大湾区方方面面的问题，区际法律争端不可避免，其主要类型涉及基建及土地开发相关的商事与行政争端、跨境产业与供应链所产生的民商事争端、跨境劳动与社会保障争端及跨境消费及数字经济争端。

在制度上，北都区际争端呈现典型的“‘一国两制’下的区际法律冲突”。两地不同的法律体系在法院组织、证据规则、程序设计及司法审查范围等方面存在显著差异。在证据上，北都将高度依赖电子证据与数据电文。两地虽然参照联合国国际贸易法委员会（“UNCITRAL”）《电子商务示范法》的“功能等同原则”，视书面、签名、原件等纸本概念以功能对等方式延伸至电子环境，为两地电子证据规则提供共同参照，但在实践中，香港《电子交易条例》与内地《电子签名法》仍存在标准与监管模式差异，影响北都数字交易争端的处理。在争端解决上，当事人可能同时选择香港法院、内地法院、仲裁机构、调解机构或综合性争端解决平台，形成“多元争端解决机制”并存的格局。这既提供了灵活性，也加剧了管辖竞合、重复诉讼及程序滥用的风险，对区际法律冲突处理提出更高要求。

区际法律冲突的理论基础

法律多元主义强调在同一社会空间内存在多种具有“法律样态”的规范秩序，包括国家法、宗教法、习惯法乃至跨国法等，其核心关切在于不同规范之间的共存、竞合与互动。在中国语境下，“一国两制”下的内地法、香港法及澳门法即构成一国下的法律多元结构，粤港澳大湾区更在此基础上叠加了区域经济一体化的要求，使区际法律冲突问题具有高度复杂性。北都处于一国内部的区际关系而非传统意义上的国际私法关系，其法律冲突既要服从国家整体法治统一的基本要求，又要尊重香港高度自治及普通法制度的延续，呈现在统一宪制框架下的制度性多元。法律多元主义提供了一种理解与正当化此种多层次规范秩序的理论视角，有助于避免将区际冲突简化为单纯的法律适用竞争，而是看作不同制度功能与价值之间的互补与调节。

传统国际私法主要处理不同国家法律之间的冲突，透过法律适用规则、管辖权规则及判决承认与执行制度加以调整。区际法律冲突在工具上可借鉴国际私法，但在价值取向与宪制基础上存在差异。区际秩序并非主权平等国家之间的关系，而是在同一主权之下不同法域之间的协调，国家可以透过宪法与基本法、全国性法律及区际协议等多重方式设计制度。在北都，区际私法与区际公法交叉。一方面，大量民商事争端涉及合同准据法、法院选择与仲裁地选择等典型私法冲突问题；另一方面，规划、环保、基建等争端具有强烈公法色彩，涉及香港司法覆核制度与内地行政诉讼制度的差异及其区际法律衔接。如何在区际私法与区际公法之间建立协同的冲突规则，构成北都制度设计的一项关键课题。

UNCITRAL《电子商务示范法》及《电子签字示范法》提出的“功能等同原则”，旨在透过确认电子形式在满足相同功能时与传统纸本形式具有等同法律效力，以实现技术中立与制度稳定。在区际法律冲突情境下，“功能等同原则”不仅可用于电子签名与电子证据的跨法域承认，也可延伸为一种制度设计理念：即在不强求形式统一的前提下，寻求不同法域在功能与效果上的等同，以降低制度差异对跨境交易与争端解决的阻碍。对北都而言，若能以功能等同原则为基础，在电子签名、电子证据与线上程序等环节上建立内地与香港之间的共同最低标准，将有助于在保留各自制度特色的前提下，形成区际争端解决的制度交集，从而减少因技术路径与监管模式差异引发的争端。
 

内地与香港现行区际司法协作安排

（一）民商事判决相互认可与执行新机制

2024年1月29日，《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》正式生效，香港同步实施《内地民商事判决（相互强制执行）条例》，标志著两地建立起涵盖范围广泛、程序较完备的判决相互承认与强制执行新机制。新安排扩展了适用案件范围，取消了旧有需事先订立专属管辖协议的前置要求，允许更多内地与香港法院作出的民商事生效判决在对方法域获得承认与执行，明确排除司法覆核以及因行使行政权力直接引发的案件，并对民商事案件、判决、住所地等基本概念作出统一定义。此机制在降低重复诉讼、节约当事人诉讼成本及提升制度可预期性方面具重要意义。

从北都视角看，新机制对于典型民商事争端如投资合同、货物买卖、服务合同等的区际承认与执行提供了稳定制度基础，有助于提升市场主体选择香港作为争端解决地的信心，巩固香港作为亚太区国际法律及解决争议服务中心的定位。然而，鉴于北都争端中大量涉及规划审批、土地收回、环境监管及其他公法性质事务，现行安排对行政争议的排除，构成北都区际法律冲突处理的一项结构性缺口。

（二）仲裁保全及跨境仲裁合作

在仲裁领域，内地与香港已于2019年建立《关于内地与香港特别行政区法院就仲裁程序相互协助保全的安排》，允许在香港仲裁程序中向内地法院申请财产保全，反之亦然，这是内地首次与外地司法管辖区建立此类安排。该安排实质上将香港仲裁与内地法院的救济手段连结起来，有利于提升仲裁裁决的实效性与可执行性。

同时，深圳前海、广州南沙等地透过引进香港仲裁机构、推动“港资港法港仲裁”模式，逐步形成深度衔接国际商事仲裁规则与内地司法支援的制度创新路径。从北都角度看，若能在河套、落马洲一带引入类似机制，并透过专门协议明确仲裁地、适用法与保全协助范围，将有助于为跨境商事争端提供灵活且具国际可接受性的解决途径。

（三）大湾区跨境争议调解示范规则

2022年12月，粤港澳三地法律部门联席会议通过并发布《粤港澳大湾区跨境争议调解示范规则》（“《示范规则》”），旨在为当事人以友好、自愿、保密、非对抗性方式解决跨境争议提供最佳实务指引，由三地调解机构及调解员自愿采纳。该规则配合先前通过的《粤港澳大湾区调解员资格资历评审标准》及《专业操守最佳准则》，构成大湾区跨境调解制度的“软法三件套”，为构建跨法域调解专业社群与技术标准提供基础。

《示范规则》本身并不直接赋予调解协议强制执行力，而是预期当事人在达成调解协议后，透过法院司法确认或纳入仲裁裁决方式，使其具有可执行性。在北都语境下，《示范规则》有潜力成为处理中小额商事争端及社区纠纷的重要工具，尤其是在多层次、跨文化社区之中，但其“软法”性质与缺乏直接执行机制，仍限制了制度效能的释放。

（四）制度困境的初步评估

整体而言，内地与香港现行区际司法协作安排在民商事领域已形成以判决承认与执行、仲裁保全协助及跨境调解示范规则为核心的制度三角，对北都典型商事争端提供了制度保障。然而，就北都实际发展需求而言，仍存在若干结构性困境。第一，行政争端缺乏相应协作安排，规划、环评、土地收回等争议多依赖各自法域内部救济，难以形成区际层面的整体方案。第二，数字经济与电子证据相关规则未形成统一标准，电子签名、数据电文及线上程序的互认机制尚不健全。第三，现有调解《示范规则》属自愿性质，缺乏与法院、仲裁机构之间的制度化衔接，难以形成完整的“一站式”多元解决机制。
 

域内自贸区模式
 

（一）前海“港资港法港仲裁”模式

深圳前海深港现代服务业合作区自设立以来，承担推动深港规则衔接与机制对接的先行示范任务，提出“港资港法港仲裁”等制度创新，允许港资企业在特定条件下选择香港法律为准据法，香港仲裁机构及仲裁员在区内开展业务，并由深圳法院提供司法支援与保全协助。前海国际仲裁规则积极采纳UNCITRAL仲裁规则，打造深港“双城双院”模式，吸引多家境外知名仲裁机构进驻，形成高度国际化的争端解决生态。从区际法律冲突视角观之，前海模式的核心在于透过事前制度安排与合同自由，预先界定适用法律、管辖机构及程序规则，以减少事后法律冲突与管辖竞合。前海法院试点吸纳港澳调解组织成为特邀调解组织，亦在某种程度上实现了调解文化与技术的区际融合。

对北都而言，前海模式提供了至少三点可供借鉴之处：其一，可在特定产业园区（如新田科技城、河套创科园）引入“港资港法”安排，明确港资项目可选择香港法为准据法及香港机构仲裁。其二，可探索建立“双城双院”仲裁合作机制，在香港与深圳之间形成程序衔接与裁决互信。其三，可借鉴特邀调解组织制度，建立北都跨境调解名册与联合调解机制。

（二）横琴粤澳深度合作区模式

横琴粤澳深度合作区在治理架构上采取“共商共建共管共享”模式，设立合作区执行委员会统一行使部分行政管理权限，在税制、投资准入、人才流动等领域为澳门企业与居民提供制度便利。虽然横琴在争端解决方面的具体安排尚在演进，但其强调透过联合决策机构统一处理跨境行政事务，以降低两地部门之间的程序冲突与责任不明。

与前海偏重民商事争端不同，横琴模式对北都处理行政争端具有更直接的启发：即在规划、环评及土地管理等领域，透过设立港深联合委员会或法定机构，将部分本可引发区际冲突的行政争议前置于协商与联合决策机制之内，降低诉诸各自法院进行司法审查的必要性。

（三）大湾区域内模式的综合评估

前海与横琴模式在区际法律冲突处理上呈现互补：前海侧重透过合同自由与国际仲裁规则处理民商事争端，横琴则强调透过联合行政机构处理行政与政策层面的冲突。二者均体现出以“制度创新”实现区际规则衔接与机制对接的思路。

然而，这些模式也存在局限。前海模式在实践中仍以内地法院与行政机关为主导，其制度设计未必完全适用香港普通法对司法独立与程序正义的高度要求；横琴模式则以澳门为对象，其规模与定位与北都存在差异，且合作区内尚未形成完整的区际争端解决体系。北都若借鉴，需在尊重“一国两制”宪制框架及香港高度自治的前提下，对相关机制作出本地化调整。
 

国际区际争端解决经验
 

（一）欧盟布鲁塞尔体系与跨境民商事争端

欧盟在处理成员国之间跨境民商事争端方面，形成了以布鲁塞尔公约及其后演变的布鲁塞尔I与布鲁塞尔Ia条例为核心的统一管辖与判决承认执行体系。其主要内容包括：统一确定被告住所地管辖、专属管辖及合意管辖等规则；设定禁止平行诉讼的“先受理法院优先”原则；以及大幅简化他国法院判决在本国承认与执行程序。

布鲁塞尔体系的启示在于，区际民商事争端解决宜以“事前规则统一”为核心，透过明确的管辖与法律选择规则，降低当事人不确定性与程序游戏空间。北都若能在内地与香港之间就特定类型民商事争端建立类似的统一或协调管辖规则，例如明确以被告住所地或履行地作为一般管辖连结点，并对专属管辖及合意管辖作出统一认定标准，将有助于减少重复诉讼与“抢先起诉”现象。

（二）2019年海牙判决公约与判决互认框架

2019年通过的《承认与执行外国民商事判决公约》（海牙判决公约）旨在在全球范围内建立一套统一的民商事判决承认与执行框架，透过列举可承认判决的连结点及有限的拒绝承认理由，促进跨境判决流通。虽然公约以主权国家为缔约主体，对“一国两制”下的区际关系并无直接适用，但其制度设计理念对内地与香港之间的安排仍具参考价值。

具体而言，海牙判决公约强调的有限审查、程序正义、公共秩序保留等原则，可以作为内地与香港在具体案件中审查对方判决时的标准，避免实质重审。同时，透过在双边安排中引入类似公约的“最低保护标准”，可提升北都区际判决互信程度。

（三）新加坡调解公约与跨境调解执行

《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（即“新加坡调解公约”）为跨境商事调解协议的直接承认与执行提供国际框架，允许商事当事人凭借调解协议本身向缔约国法院申请承认与执行，而无须再透过仲裁裁决或判决形式转化。

粤港澳大湾区目前已建立跨境调解示范规则与调解员标准，但尚未引入类似新加坡调解公约的直接执行机制。对北都而言，若能在内地与香港之间就特定类型商事争端达成“区际调解协议直接执行安排”，将有助于将调解从“柔性”工具提升为具实质救济效力的争端解决方式，特别适合处理中小额企业与社区争端。

（四）国际经验对北都的整体启示

综观欧盟布鲁塞尔体系、海牙判决公约及新加坡调解公约，可以归纳出三项对北都具有普遍启示性的原则：其一，透过统一或协调管辖与法律适用规则，降低区际民商事争端的不确定性与程序成本；其二，以判决及和解协议跨境承认与执行为核心，建立高信任度的互认框架；其三，将调解与仲裁纳入一体化、层级化的多元争端解决体系，使当事人能根据争议性质与标的额选择最合适的机制。
 

比较法对北都机制设计的启示
 

北都作为香港未来发展的战略枢纽与港深深度融合的前沿平台，其区际法律冲突并非偶然现象，而是“一国两制”下制度性法律多元与区域经济一体化交互作用的必然产物。现行内地与香港的区际司法协作安排，在民商事领域已形成以判决互认、仲裁保全及跨境调解示范规则为核心的基础框架，为北都的民商事争端解决提供了重要制度支撑，但在行政争端、数字经济及多元机制整合方面仍存在显著不足。

从比较法角度看，前海与横琴模式展示了透过制度创新推动规则衔接和机制对接的可行性，欧盟布鲁塞尔体系、海牙判决公约及新加坡调解公约等国际经验则为建立统一管辖规则、高效判决互认以及调解协议直接执行机制提供了规范范本。结合北都的具体实际，可以提出以下几点制度设计启示：

第一，构建北都专属区际争端解决协议框架：在现有民商事安排与仲裁保全安排基础上，制订针对北都的区际争端解决专门协议，明确特定类型争端的管辖权分配、法律适用及判决互认标准，参照布鲁塞尔体系设计统一或协调的管辖规则。第二，强化行政争端的区际协调与准司法机制：借鉴横琴联合管理模式，在北都建立港深联合决策或协调机构，对规划、环评及土地收回等事项实行前置协商及联合决策，减少双方各自法院就同一行政行为作出可能不一致裁判的风险。第三，以功能等同原则推进电子证据与数字争端规则对接：在电子签名、数据电文、线上审理程序等方面，参照UNCITRAL示范法，以功能等同与技术中立为原则，建立内地与香港共同承认的最低标准，为北都数字经济与在线争端解决平台建设提供法律基石。第四，将调解制度从“软法”推向“硬法”：在粤港澳跨境调解示范规则的基础上，结合新加坡调解公约理念，在内地与香港之间探索建立区际调解协议直接执行机制，使调解成为具有实质强制力的救济手段，特别适用于北都商事及社区层面争端。第五，构建多层次、一站式的北都争端解决平台：整合法院、仲裁机构与调解机构资源，在北都设立“一站式”多元争端解决中心，提供线上线下结合的调解—仲裁—诉讼分层机制，对中小额争端优先采用调解与简易程序，对重大复杂争端则透过专业仲裁及专门法院审理，提升整体制度效率与可预期性。

总括而言，北都的区际法律冲突并非是无法克服的结构性障碍，而是检验与推进区际制度创新的重要契机。通过结合法律多元主义、功能等同原则及比较法经验，在民商事与行政、线下与线上、法院与多元机制之间建立更为紧密的制度衔接，北都完全有可能在大湾区乃至全球区际法治实践中形成具有示范意义的争端解决范式。



 

本文发表于《紫荆论坛》2026年4-6月号