《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

黄溢能 | 岭南大学STEAM教育及研究中心助理总监

陈兆冲 | 香港树仁大学法律与商业学系助理教授

本文采取文本—功能—比较法三重框架，主张香港在《基本法》下形成的是“行政主导的分工制衡体系”，与西式“三权分立”存在结构差异；而此差异并非偏离法治，而是“一国两制”下兼顾治理效能与合法性控制的制度化选择。

学界讨论香港特别行政区的政治制度时，“三权分立”与“行政主导”是常见的争议焦点。但若仅以西方宪制模型作为尺度，容易忽略香港宪制秩序的根本前提：香港特别行政区之设立、权力来源与权力边界，皆以国家宪法秩序与《香港特别行政区基本法》（《基本法》）为依据。更精确解释香港政制的方法是了解其制度功能：香港作为高度发展的经济体、公共服务高度依赖政府协调的国际城市，其宪制设计必须同时达成两项目标：一是确保政策可被有效提出与落实；二是以法治与制度性制衡防止权力失序。
 

行政权的本义：以执行为中心的宪制功能

在宪法学理中，行政权的核心通常被界定为“执行法律”及维持政府运作。Prakash（2003）在讨论英美宪政传统时提出，行政权至少包含“使法律得到执行”的必备含义，并与“统一指挥（unity）”“监督统辖（superintendence）”“责任归属（accountability）”相连。我们即使不将其理论直接移植至香港，仍可藉其功能性洞见：公共政策从立法文本走向社会应用，依赖一套能跨部门协调、能配置资源、能持续推进并承担政治责任的执行体系。若执行链条被过度碎片化，常见后果不是“更民主”，而是行政冗余：各方皆需执行，皆可阻碍，却无人对结果负全责。

此一执行中心论并不否定制衡；相反，它要求把制衡设计为可操作的边界控制与问责机制，而非把治理本身永久置于否决竞赛之中。这一点，与《基本法》所建构的以行政长官与政府作枢纽的宪政结构高度相容。
 

《基本法》下的行政主导：权力配置与责任链条

（一）行政长官作为特区宪制枢纽  

《基本法》以条文方式确立行政长官的制度中心地位：行政长官是香港特别行政区的首长并代表特区（第43条），同时须依法对中央人民政府与香港特别行政区负责（第43条）。其职权包括领导特区政府、决定政府政策、签署法案及公布法律、编制并向立法会提交财政预算案、任免主要官员等（第48条）。此种设计使行政长官不仅是“行政机关首长”，更是特区制度运作的整合者，能在政策、财政、人事与对外、对中央等各种相关责任之间形成较清晰的责任链。

《基本法》亦提供行政长官在行政—立法互动中的制度工具：例如可把法案发回立法会再议（第49条），并在符合条件时解散立法会（第50条）；在特定情形下行政长官须辞职（第52条）。上述条文在制度意涵上，偏向以宪制程序管理政治僵局成本，从法律意义上确保特区可有效提出与落实政策。

（二）政府作为行政机关：政策制定与执行的明文定位  

《基本法》规定政府是特区的行政机关（第59条），由行政长官领导（第60条）。政府职能包括制定并执行政策、管理行政事务、编制财政预算与决算、提出法案与附属法例等（第62条）。同时，政府须向立法会负责（第64条），此处的“负责”在制度上具体化为：提交施政报告、答复质询、取得拨款与法案通过等可检验机制。换言之，行政主导不是“行政不受约束”，而是“行政承担主要治理责任，并以可见、可问责的程序接受监督”。

（三）立法会的权力：立法、财政把关与监察，但非“组阁执政”  

立法会具有制定、修改和废除法律（第73条）、审批公共开支（第73条）、监察政府工作（第73条）等重要权力，例如：法案须经立法会通过（第76条）。然而，《基本法》亦对议员法案作结构性规范：凡法案涉及公共开支、政治体制、政府运作皆不能提出；有关政府政策者，则须取得行政长官书面同意方能提出（第74条）。此安排通常被理解为维持行政机关在财政与政策上的整体统筹能力，避免立法以分散方式改变政府施政架构而造成责任与资源配置失衡。
 

司法独立的定位：合法性守门而非政策共治

《基本法》赋予特区法院独立的司法权与终审权（第19条），并明文保障司法独立，不受任何干涉（第85条）；法院可参考其他普通法适用地区的判例（第84条），并设终审法院（第81条）。在宪制运作上，司法覆核确保行政与立法行为不超越法定权限、符合程序正义并保障基本权利。此种“以合法性控制为核心”的司法定位，与行政主导并无冲突：行政负责政策选择与执行，司法负责界定行为是否“依法”。两者分工清晰，有助避免“以司法取代政策”或“以政治压倒法律”的双重风险。

同时，《基本法》就解释权采取具国家宪制特色的安排：全国人大常委会享有对《基本法》的解释权（第158条），特区法院在审理案件时可在指定条件下作出解释或提请解释《基本法》条文。此设计反映《基本法》作为国家法律、处于国家宪制秩序之内的性质，亦提示香港的“高度自治”是中央授权下的制度化自治，而非主权在联邦与成员邦之间分割。
 

中央与特区关系：授权自治下的行政主导逻辑

完整理解行政主导，不能将其简化为施政风格或权力分配的偏好，而必须回到“一国两制”作为国家宪制秩序一部分的制度前提。《基本法》透过多项条文，清楚界定中央对特区的宪制权力与特区高度自治之制度边界：行政长官由中央人民政府任命（第15条），体现权力来源的宪制根据；全国性法律原则上不在香港实施，但得经列入附件三后在港适用（第18条），显示国家整体法秩序与特区制度之间的衔接机制；特区立法须按规定报全国人大常委会备案（第17条），构成授权体系中的制度监督；特区有宪制义务自行立法维护国家安全（第23条），则揭示自治权与国家责任并行不悖的结构逻辑。

上述安排共同说明：特区的高度自治并非自生自足的权力状态，而是源自中央授权、并在国家整体宪制秩序之下运行的制度性自治。这种“授权自治”的性质，决定了中央与特区之间并非单向的权力下达关系，而是一种同时包含授权与责任承担的宪制结构。

在此框架下，行政长官作为特区首长，既须依《基本法》第43条对中央人民政府负责，亦须对特区负责，形成一种制度上的双重责任结构。行政长官的角色，不仅是特区内部政策统筹者，更是中央—特区关系在制度层面的关键“责任接口”：其职能在于将宪制要求，透过普通法制度所容许与规范的程序与法律形式，转化为特区可执行、可审视、可问责的政策与法制安排。

因此，行政主导并非与普通法法治相对立，而是在授权自治结构下，确保政治责任得以明确承担、治理资源得以有效整合的一种制度设计。普通法所强调的程序正义与司法理据，为行政权的行使提供规范边界与合法性基础；行政主导则在既定授权框架内，回应风险、统筹整体发展方向，并确保特区在融入国家发展大局时具备行动能力。

当“法治”在国际层面呈现为一组相对概括、具有弹性的共识时，香港作为普通法法域，其制度实践自然更侧重司法运作与程序技术层面的阐释；而在国家宪制秩序之内，行政主导则承担将抽象宪制责任具体化的功能。二者之间的张力，不宜被理解为零和对立，而应被视为在不同规范层次上协同运作的制度组件。

换言之，中央、特区关系的宪制座标，可以概括为三个关键维度：其一，授权自治，确立权力来源与边界；其二，并行责任，体现国家安全与整体利益的共同承担；其三，整体利益，作为制度运行的价值指引。在此座标之中，行政主导既是治理效率的制度保障，也是“一国两制”宪制秩序得以具体运作的责任枢纽。

唯有在此整体宪制视野下理解行政主导，方能避免将其误读为单纯的权力集中或制度偏好，而能更准确地把握其在国家宪制结构、普通法技术理性与国际法治语境交汇处所承担的制度功能。
 

比较法视角：香港政制不同于西式三权分立与内阁制

为避免范式错置，有必要作最低限度的比较法澄清：

第一，与美国总统制不同：美国总统与国会分别由选举产生，彼此独立且任期固定，制度上容许较频繁的“分裂政府”。香港行政长官由选举委员会选举产生、中央政府任命，非由立法会多数党产生，且《基本法》设计了“行政—立法”互动的宪制程序（第49-52条），旨在降低长期僵局的制度成本。  

第二，与英国议会内阁制不同：英国内阁一般由议会多数党组成，政府法案依托党纪约束及议会多数支持，通过率普遍较高；香港立法会并非执政多数的延伸，加之议员私人条例草案受《基本法》第 74 条严格规限，足以体现香港宪制架构以行政主导、行政统筹为重心，而非实行议会组阁体制。  

第三，香港有其本土化的混合模型：香港制度正当性不在于“三权对等”，而在于分工明确、责任可追、程序可检、权利可救济。

反事实分析：如果不是行政主导，制度性风险何在？在香港宪制语境中，“有违行政主导宪制设计”意味著：把政治决策中心从“行政长官—政府”，移向立法主导（近似议会主权或强议会制），或移向“三权严格对等”且缺乏整合枢纽的格局。此类改变在功能上会显著提高下列制度性风险：

一是政策僵局与“否决政治”常态化。香港的公共政策多属跨部门、长周期、高资本投入项目（如住房土地、交通基建、医疗与社福、创科产业扶持等）。若制度把重心置于立法多数竞逐，却欠缺内阁制那种“多数党与政府一体化”的组阁机制，便容易出现：立法机关能长期否决或拖延拨款、法案与政府政策，但又不直接承担行政执行责任。结果是政策周期被拉长、工程与社福供给延宕，治理绩效下降，并把公共行政推向“短期政治化”。

二是问责结构断裂，责任分散反而更难追究 。行政主导的一项重要制度价值，是把提出政策到配置资源再到落实执行，集中在可辨识的责任主体（行政长官与政府）之上，并透过立法会监督与司法救济作外部约束。若改为非行政主导而形成多中心决策，常见后果是责任稀释。如，政策失败可归咎于他方阻挠，成功则各方分功；公众难以判断谁应为民生结果负主要政治责任，问责机制反而空洞化等。

三是财政纪律与资源配置的结构性冲突。《基本法》对议员法案在公共开支等方面设限制（第74条），与行政编制预算（第48条）和政府财政职能（第62条）相互配合，意在维持整体财政统筹与政策一致性。若弱化行政主导、强化立法主导而缺乏配套约束，制度上更易出现碎片化支出承诺与局部利益导向：各类支出提案可能更难被纳入中长期财政框架衡量，公共资源配置更易受到短期政治压力牵引，进而影响香港长期竞争力与公共服务的可持续性。

四是危机治理能力下降，缺乏统一指挥的行政链条。城市治理面临公共卫生、金融市场波动、自然灾害、跨境协调等风险时，最需要的是快速、统一、可持续的决策执行链条，政府的反应速度即可在一定程度上衡量政府水平的高低。非行政主导的多中心格局，常把危机处置变成程序拉锯：谁有权拍板、谁能调配资源、谁负最终责任不清，导致决策延误、讯息不一致、社会预期混乱。相较之下，行政主导可在法定权限内形成较高程度的集中统筹，同时仍受立法监督与司法合法性控制。

五是司法角色被迫外溢，政治问题更易“司法化”。当行政与立法无法形成有效的政策整合，社会争议更可能透过诉讼与司法覆核寻求解决途径，使法院承受更大的政治压力。这会把司法从“合法性把关”推向事实上的“政策仲裁者角色”，不仅增加司法被政治化观感的风险，亦不利于维护普通法体系下司法的制度定位与公信力。

六是中央、特区关系的沟通成本上升。在《基本法》确立的国家宪制秩序下，特区须在高度自治与中央权力之间保持制度化衔接。行政长官作为对中央负责的特区首长（第43条），是最主要的责任承接点。若弱化行政主导而出现多中心对外表述，或立法—行政长期对立，将使特区在涉及宪制责任的议题上更难形成一致且可执行的政策立场，增加制度沟通成本，亦不利于“一国两制”下的良性互信与有效治理。

以上风险并非抽象推测，而是制度设计逻辑的推演：当治理被设计为“多方都能阻止、但无人能整合”，公共政策往往陷入停滞；当责任主体不清晰，问责也难以落地。故在香港此类高度依赖政府协调的城市型经济体，行政主导在功能上具有降低僵局、集中问责与提升执行力的制度必要性。
 

结语

可见，香港在《基本法》下建立的不是抽象的“三权分立”，而是以行政长官与政府为政策与执行中心（第43、48、59-62条），以立法会行使立法、财政把关与监察形成政治问责（第64、73、74、76条），以司法独立审判与覆核维持合法性边界（第19、80-82、84、85条），并在国家宪制秩序下由全国人大常委会保有《基本法》最终解释权（第158条），构成“行政主导、分工制衡、依法运作”的整体架构。

对香港而言，行政主导的价值不在于抽象权力展示，而在于提供一个能把政策责任集中化、把执行链条整合化、把公共资源配置制度化的治理平台；同时，法治与制衡机制确保行政权力在法律框架内运行、接受监督并可被救济。此种安排更能服务“一国两制”的制度目的：在维护国家主权、安全、发展利益的前提下，保障香港繁荣稳定与长治久安，并使特区得以在融入国家发展大局的过程中保持制度优势与国际竞争力。
 

本文发表于《紫荆论坛》2026年4-6月号