蔡天骥 | 澳门大学社会科学学院教授

张    政 | 飞腾技术（广州）有限公司市场总监  

                
随着互联网、大数据、云计算等信息技术的发展，数据已成为一种基础性、战略性资源。数据的价值愈发重要，数字经济成为人类经济社会发展的新动能。本文旨在探讨如何藉助大数据、人工智能等新兴科技手段，推动粤港澳大湾区公共行政的协同与创新，剖析技术赋能下的区域治理新模式，就构建数字化、智能化、协同化的粤港澳大湾区公共行政体系提出建议。

粤港澳大湾区以小于全国0.6%的面积和6%的人口总量创造出全国近1/9的经济总量。据预测，如果保持现有速度，粤港澳大湾区或将超过东京湾区成为世界上经济总量最大的湾区。然而，这一近景目标的实现依赖于大湾区是否能够成功整合各地区优势，突破制约，推动地区协调发展。一方面，随著近些年来逆全球化思潮的抬头，依托经济全球化发展起来的经济体面临着前所未有的压力。粤港澳大湾区作为典型的外向型经济体，正经受著来自逆全球化的诸多挑战；另一方面，粤港澳大湾区各城市间存在著行政区域分隔、资源配置低效与过度竞争等问题。粤港澳大湾区初始是经济发展概念，但最终目标是在经济共同发展的基础上进行区域整合，实现以创新经济为驱动的城市群协同发展，创造区域经济新模式。然而，粤港澳大湾区跨越两种制度 、三个关税区、三种法律，如何在不同制度框架下实现资源优化与整合，推动区域协同发展，是粤港澳大湾区发展面临的核心问题。在粤港澳大湾区如何应对挑战、把握发展机遇这个问题上，公共行政领域理应有所贡献。

粤港澳大湾区数据管理的现状和难点

「一国两制三关税区」的特殊安排，使得粤港澳大湾区内部存在着不同的法律体系、行政制度和社会文化。这种多元化的制度环境无疑增加了大湾区内部区域协同的复杂性，增加了促成区内深度融合、推动区域经济协同发展的难度。例如，在数字化时代，数据已然成为驱动创新和决策的关键要素。对企业而言，数据能够促进信息共享、提高生产和运营效率、加速创新、促进经济增长。企业可以通过数据流通更好地了解市场需求，优化产品和服务，为消费者提供更加个性化的体验。对政府而言，数据流通对于提高行政效率、支持公共决策过程，以及通过数据分析来监测和解决社会问题，提高公共服务质量。对个人而言，数据流通可以增强服务和产品的个性化、提高生活质量，同时促进个人对知识和信息的获取。 

然而，大湾区内部各城市、各部门之间的数据壁垒仍然存在，形成了一个个「数据孤岛」。这种信息割裂的状况，不仅导致了资源的重复投入和浪费，更阻碍了区域协同发展的进程。以公共服务领域为例，由于缺乏统一的数据共享机制，跨城市、跨部门的业务协同往往效率低下。尽管大湾区各城市都在积极推进智慧城市建设，但在技术应用层面仍存在明显的碎片化问题。各地在选择技术方案、制定标准规范时往往各自为政，导致系统之间的相互操作性较差，难以形成区域性的协同效应。 

此外，大湾区还涉及数据跨境问题。数据跨境之所以成为问题是源于数据的价值属性与安全属性两大对立特性。数据作为第五大生产要素，能够带来经济效益，具有生产性价值。通过分析和利用数据，企业可以提高生产率、优化流程和创造更有效的商业模式。通过建模和分析，数据可以帮助企业进行未来预测，从而指导企业的发展方向。这种能力使得企业可以更好地应对市场波动、调整资源配置，并提前预见可能的问题。 

同时，数据的安全属性对于政府、企业及个人都至关重要。对国家，一些敏感数据的泄露可能会对国家安全带来威胁，保护这些数据的隐私性对于国家安全具有重要意义，同时对政府保护公共利益和广大公民利益，提升公共服务的可靠性有重要意义；从企业竞争力角度看，能够提供有效的数据隐私保护措施，将有助于增强企业的竞争优势，用户更愿意选择那些能够确保其数据安全的产品和服务，从而增加企业的市场份额。企业需要通过充分保护用户数据来赢得客户的信任。对个人，数据隐私保护关乎每个人的基本权利，个人数据的泄露可能导致身份盗用、财产损失以及其他不良后果，数据安全是维护个人自由和权益的基石。综上所述，数据流动必然影响数据的安全，因此这两个特性本身存在着矛盾，如何在两个特性中找到平衡，既能发挥流动性实现数据的价值属性，又能保证数据的安全性，是数据跨境治理研究的重要问题。 

此外，由于香港和澳门两个特别行政区与境外数据互通，数据跨境治理不仅仅是大湾区内部治理的问题，更涉及在全球范围内管理和调节数据的存储、处理和传输，以保护隐私、确保安全和促进数据的自由流动。随着数字化转型的加速和全球数据流的增加，数据跨境治理面临着多方面的挑战。对个人数据而言，不同国家对个人数据的定义、保护水平和使用限制不同，这对跨境数据流动造成了限制，并影响了国际业务的开展。同时，跨境数据流动增加了数据泄露和网络攻击的风险。

粤港澳大湾区数据跨境解决办法
 

面对上述挑战，一方面，新兴技术例如区块链等为我们提供了从技术上破局的可能；另一方面，横琴粤澳深度合作区也为解决数据跨境问题提供了制度上的可能。首先，在推动区域数据共享与协作的过程中，区块链技术可以发挥独特的作用。其去中心化、不可篡改的特性，为构建跨域、跨部门的信任机制提供了技术支撑。在数据共享与隐私保护方面，区块链技术提供了一种新的解决方案。通过区块链技术，我们可以在保护数据隐私的前提下，实现数据的安全共享，这对于涉及敏感信息的跨域协作尤为重要。而且，基于区块链的去中心化身份认证系统，可以为大湾区居民提供统一的数字身份，简化跨域服务的认证流程。这不仅可以提高公共服务的便利性，也为构建区域性信用体系奠定基础。 

其次，深合区作为「一国两制」实践的重大部署，拥有「一个地区、两种法域、两套治理模式并存」的特点，为打造数据跨境提供了实践平台。深合区在开展跨境数据节点试点建设方面具备天然的法律、政策、经济等优势，利用深合区政策及法律的灵活性，发挥特区先行先试的独特优势，打造第三方数据平台，既有利于促进两地生产要素流动，提升资源配置效率，促进两地经济发展，又对于优化数据治理架构、增强数据安全、推动技术创新和服务贸易发展具有重要意义，有利于中国破除各种数据壁垒、开展跨境数据合作、参与国际数据治理体系建设。因此深合区是不可多得的数据跨境治理试验田和先行示范区。 

数据跨境产业发展不需要依托土地等自然资源，有利于促进澳门产业多元化。通过发展数据跨境产业，澳门可以突破传统产业（如博彩旅游业）的局限，实现经济结构的多元化，增强经济的抗风险能力；数字经济是全球经济增长的新引擎，澳门通过在深合区开展数据跨境产业，可以积极融入全球数字经济体系，抓住数字化转型的机遇；数据跨境产业的发展可促进信息资源的共享和高效利用，帮助澳门优化有限资源的配置，提升整体经济效率；数据跨境产业的推动，将鼓励技术创新和服务创新，为澳门培育新的增长点，提升城市的创新能力和竞争力；深合区作为澳门与内地经济融合的重要平台，开展数据跨境产业有助于加强与内地尤其是粤港澳大湾区其他城市的经济联系，促进区域一体化发展。 

同时，深合区跨境流动节点建设也有著内在需求。随着2024年3月1日深合区正式封关，越来越多的两地企业落户，澳门大学深合区校区也在筹备中，未来也会有越来越多的澳门市民在深合区工作、学习、生活，粤澳两地数据逐步互通将是在深合区工作、学习、生活的必然趋势，是在深合区「建设便利澳门居民生活就业的新家园」的内在需求。

深合区数据跨境治理构想

由于粤澳两地法规政策不同，深合区应该首先建立使用粤澳两地数据在深合区流动的地方法规及行业法规，本著相互尊重、求同存异的原则，建议地方法规可以先按照两地法规要求更高的一方来制定，并实现逐步过渡。例如，澳门先将深合区列入「白名单」，由于澳门将个人信息转移到澳门以外的地方应同时满足目的地的法律体系必须能提供适当的保护水平，转移行为须遵守《个人资料保护法》相关规定（第十九条第一款）的两个条件。对于第一点，国际惯例是在判断确定某个国家或地区的个人信息保护水平达到适当程度后将其列入一个被认为具有充分保护的国家或地区名单（白名单)。因此，建议在深合区建立健全的信息保护制度情况下，澳门特区政府将深合区列入澳门数据跨境的白名单，此举一方面便于推进澳门个人信息流入深合区，另一方面也可促进深合区数据跨境治理相关制度的建设与完善。同时，鉴于澳门《个人资料保护法》与欧盟通用数据保护条例的相似性，此举也有利于推进中国与欧盟数据跨境流通的探索。 

在深合区列入白名单的基础上，对于数据在深合区跨境交换的流程，应该更多参考中国内地现行办法，即安全评估、标准合同和保护认证。对拟出境的重要数据，关键信息基础设施运营者处理的个人信息，大规模的个人信息等可能对维护国家安全、社会公共利益、个人信息权益等造成影响的，须由主管部门进行安全评估，通过行政许可的方式进行管理。对于非重要数据、非关键信息基础设施运营者处理的个人信息和中小规模个人信息的出境需求，通过标准合同或保护认证的方式管理，标准合同可以通过数据持有方和接收方双方完成，安全评估双方则需要在政府认可的第三方评估、备案后方可完成。最后，深合区数据跨境的相关法规和管理办法应该得到粤澳两地的认可，并在深合区形成法规政策。具体包括，统一对个人信息的定义、处理规则、数据跨境合同标准及规范、个人信息当事人的权利和个人信息处理者的义务；允许数据在深合区本地存储；建立数据分类、安全评估机制和流程等。 

在数据跨境治理中，还需要建立以多元主体共治为原则的分工机制。政府作为数据跨境治理多元主体中的核心和主导力量，应该起到「抓总」作用，牵头搭建深合区数据跨境治理的整体环境。主要包括：政治环境，各级政府应给予政策保障，尤其是一些对于推进数据跨境相关产业的激励政策和保护性政策；法规环境，融合粤澳两地相关法规，出台适用本地的法律和行业法规，为数据跨境治理提供保障；组织环境，针对数据跨境治理提供相应的组织保障，设立专门的数据治理办公室或工作组，健全组织保障；市场环境，建立完善的数据跨境市场，包括数据跨境流动的市场机制、互信互任机制、价格机制、激励机制、问责机制等等，健全市场，对外赋权，推动企业及个人参与的积极性。 

企业在数据跨境治理中也发挥重要作用，包括平台搭建与运营、技术支撑、服务提供等。企业尤其是国有企业，可承担数据跨境平台的具体建设工作和运营工作。相对于政府，这些新兴技术往往更多掌握在一些科技企业手中，因此科技企业可以为平台提供技术支撑，此举首先有利于降低政府行政审核的成本，提高效率，简化流程，高效实现数据跨境治理；同时可以大大促进深合区数据跨境相关产业的发展，为澳门长远发展注入新动力。

社会组织作为数据跨境治理多元主体中的重要补充，在标准制定、第三方服务、监督管理等方面将发挥积极作用。行业协会等社会组织在政府的指导下，开展政策、标准、技术的研究，推动建立行业或地方标准、输出行业标准合同模板、确定行业审核流程等，同时对数据出境申请等进行监督与审核。社会组织也可以提供或推动评估、合规审核等第三方服务。同时，政府应鼓励公众积极参与数据跨境共同治理，完善公众参与制度，及时准确披露各类信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众的权益。在此基础上，民众应该通过个人信息授权等形式，积极参与数据跨境治理，这尤其对个人信息跨境治理有重要的推进意义。

开展跨境数据分类治理
 

深合区数据跨境治理，应该按照跨境场景的不同、数据类型及应用场景的不同，按照解决的难易程度、迫切程度来分类分批处理。例如，澳门、内地的数据与深合区之间的流通应该与数据直接在粤澳两地之间跨境流通政策和流程上有所不同，区别对待。为了方便在深合区的民众和企业，应优先解决数据从澳门、大湾区、内地流入深合区的问题，和两地人员在深合区产生的数据流回澳门、大湾区、内地的问题，然后解决澳门与内地之间数据经由深合区（共享平台）出境的问题，最后以此为借鉴解决内地与全球数据跨境的问题。

为了便利在深合区工作、学习与生活的两地民众，个人和企业少量数据在深合区与两地之间的跨境流动是必不可少的。在深合区工作、学习的澳门居民，很可能将少量数据储存在两地的电脑中，或者通过两地的基础网络在多个设备中传输交换等等，这些现象实际已经实现了数据跨境，其本质目的是为了实现个人生活、工作、学习的便利，虽然不会造成社会危害，但其数据安全性也值得关注。在这种情况下，数据的保护措施往往有限，存在被泄露和滥用的风险。未来，深合区应首先解决类似数据跨境的合法合规性，并予以规范管理。例如，对于内地产生的数据经「二线」进入深合区，或者在深合区产生的数据传输到内地，现阶段看路径应该是合规开放的，但是澳门产生的数据由「一线」进入深合区，或者在深合区产生的数据经「一线」传输至澳门，现在尚未明确相关法规，如前文提到的「白名单」可能是一个解决途径。

根据数据类型、数据量和用途的不同，可以分类制定相应的管理办法，成熟一个放开一个。个人数据可以通过粤澳健康码案例采用的跨境平台验证方式和通过制定标准合同模板的方式实现出境，也可以通过对可携带个人数据的界定，实现便捷的合规的个人数据出境。对于政务数据、公共数据及民生领域的公共政务数据，应该在保障安全的前提下，通过数据加密、脱敏、区块链等技术手段以及专网、安全网关等基础设施实现跨境流动，确保不被窃取、篡改、攻击等。政府可以建立数据目录、传输审核等机制。数据接收者根据目录查询所需数据的开放情况及申请方式提出数据跨境申请，经政府审核批准后实现跨境共享。我国多次提出推动政务系统和公共数据开放共享，民生领域的政务公共数据也应在符合跨境安全的前提下实现普遍共享。而商业、科研、医疗及其他数据则较为复杂，很多涉及个人、学术或商业隐私问题，建议首先提高企业、科研机构、医院等自身数据保护、合规等数据安全方面的能力，然后按照标准合同、保护认证或安全审核三种模式分类处理。

未来展望

随着大数据和人工智能技术的深入应用，我们可以展望一个更加智慧、协同、创新的大湾区未来。在未来的大湾区，公共行政服务将实现真正的无缝连接。市民和企业可以通过统一的智能平台，便捷地获取跨城市、跨部门的各类服务。政府部门之间的数据共享和业务协同将成为常态，大大提高行政效率和服务质量。而藉助物联网、大数据和人工智能技术，大湾区的城市管理将进入智能化时代。交通、能源、环境等关键领域的运行状况将实现实时监测和智能调控。例如，智能交通系统可以根据实时路况自动调整信号灯配时，优化交通流量；智能电网可以根据用电需求和清洁能源供应情况，动态调整能源分配，提高能源利用效率。

藉助强大的数据分析和模拟系统，未来的公共决策将更加精准和科学。决策者可以全面评估各种政策方案的潜在影响，预测未来的发展趋势，提前识别可能出现的问题和风险。这种数据驱动、科学决策的模式将大大提高政策的有效性和精准度。大湾区将形成一个高度协同的创新生态系统，政府、企业、高校、科研机构等多方主体通过开放的创新平台紧密协作，跨域、跨学科的创新将成为常态，催生出一系列突破性的技术创新和模式创新，这个创新生态系统将为大湾区的持续发展提供源源不断的动力。可以预测，在未来的大湾区，先进技术将被广泛应用于教育、医疗、养老等民生领域，提高公共服务的可及性和质量，大湾区将形成共建共享的发展格局。

本文发表于《紫荆论坛》2024年7-9月号