文｜洪雯

推行房屋政策的目标，不应仅仅是提供房屋、安置市民，从长远来看更应提供台阶和动力，以推动社会持续、向上的阶层流动。否则，今日盲目完成“上楼”KPI的解决方案，可能会成为明日“上流”的障碍。因此，调整房屋政策，推动阶层“上流”，刻不容缓。

应增加资助出售房屋的供应

今年3月，我在立法会提出口头质询《增加资助出售房屋的供应》，要求政府考虑将公营房屋中公屋和资助出售房屋的供应比例，从目前的70：30调整至50：50，以增加公屋与私楼之间的房屋台阶的供应，协助市民向上流动。

这条质询，是为超过三成的市民和超过一半的青年人而问。这部分人属于夹心阶层，即所谓的“穷中产”，既无资格轮候公屋，亦买不起私人住宅。资助出售房屋或其他类型的夹心阶层住屋，是连结公屋及私人住宅的房屋阶梯，是符合这部分人士实际的选择。但现实是，政府从2002年开始停建资助出售房屋，历时超过十年，直至2014年末才恢复推出，其后的供应量亦极少。过去20年，居屋供应总量只有约4万套，而同期公屋的供应超过了27万套——如此的供应结构，深刻影响了市民对房屋的需求结构。

现有房屋政策创造了对公屋的需求

人会追随资源走，这是人性使然；由于社会资源严重向公屋倾斜，资助出售房屋和夹心阶层住屋的供应量严重不足，公屋与私楼之间的房屋台阶几乎断裂。过去10年，居屋销售平均每年约50倍超额认购。大量“穷中产”的住屋选择严重受压，生活境遇往往还不如居于公屋中的基层。

故此，不少青壮年人士刻意控制收入、甚至放弃工作来轮候公屋，致使公屋轮候册不断膨胀。2023年，公屋轮候册上的申请宗数高达24.5万个，是20年前的2.5倍；当中，超过 40%（9.8万个）属“非长者一人”（即60岁以下未婚人士）申请，平均年龄 36 岁，年龄中位数是32岁，四成人拥有专上、大专或以上学历。最新一年“非长者一人”申请，平均年龄33岁，年龄中位数居然是26岁。而在轮候公屋的“一般家庭”（即已婚家庭）中，亦有44%是44岁或以下。在今日的劳动力市场，我相信不少人刻意压低了收入，以符合轮候公屋的资格。

可见，公屋轮候时间长，不是供应不足，是需求过度；目前的房屋政策，其实是创造了对公屋的需求，扭曲了市民的事业发展选择，导致香港劳动人口参与率越来越低，基层数量不断膨胀。

房屋局在回应质询时指出，“一般家庭”申请宗数近年正在下降，并非如我所说的一直在膨胀。现实是，越来越多香港人不结婚！尤其是既无资格轮候公屋、亦买不起私楼的夹心阶层，“两头不到岸”，不结婚不生仔成为不少人逼不得已的选择——公屋“非长者一人”申请以及轮候总宗数的快速膨胀，就说明问题。

尽管如此，不少人心底还是渴望“上流”的。上述调查同时显示，在这批“非长者一人”申请者中，约 42%表示有兴趣以绿表资格证明书购买资助出售房屋；在30岁以下申请者中，有关比率更高达54%——显然，对他们而言，公屋是购买资助出售房屋的捷径，因为以绿表身份去抽居屋，不但不需收入和资产审查，抽中的几率也比以白表身份人士高很多。所以，自我控制收入来轮候公屋，对这批人而言反而是最佳选择。

与此同时，在轮候公屋的青壮年人士中，亦有相当部分失去了置业希望。同一份调查显示，39%的“非长者一人”申请者认为，“居于公屋与其他类别房屋并无分别”，折射出房屋阶梯在部分市民眼中，已渐见模糊。

显然，房屋政策让公屋成了不少青壮年人士的最佳选择，公屋需求持续上升，轮候时间一直难以缩短。结果，政府只能继续投入大量资源兴建公屋，陷入恶性循环。可以想象，当公屋轮候时间缩减到3年，而公屋之上缺乏房屋阶梯的话，必然会吸引更多人来轮候公屋！

公屋居民“上流”的意愿被忽视

房屋局在回应时亦指出，由于公屋持续供不应求，轮候时间仍然长，所以未来一段时间还要集中力量增建公屋。但事实上，要缩短公屋轮候时间，不能只靠新增公屋供应，更要靠促进现有公屋流转，推动公屋居民往上流动，从而腾出公屋给真正需要的人士。

房委会近期发布《2023 年公营房屋住户综合统计调查的主要结果》，23%公屋户（按比例推算，约 19.5万户）有意购买新居屋单位，创下历史新高，显示出公屋居民向上流动的渴望。但现实是，过去十年，我们平均每年收回的公屋单位，仅占公屋总量的1%——亦即99%的公屋不能流转；这1%，大部分因居民去世、违反房屋条例等原因而被动收回，只有约0.4%因公屋居民成功购置资助出售房屋而主动交回。

其实，若这些有上流意愿的公屋住户均能如愿置业，将能腾出 19.5万套公屋，数目已超出未来5年的公屋新增供应总量，也大大超出目前公屋轮候册上“一般家庭申请者”的总数。既推动大批公屋住户向上流动，同时惠及公屋轮候人士，公共资源岂不更用得其所？但时至今日，我们仍选择忽视公屋居民渴望走出公屋的现实，公屋因而成为陷阱——绝大部分人住进去，便走不出来。

自去年起，房委会收紧公屋富户政策及采用扣分制，加强打击滥用公屋的行为。有关政策已见成效，预计今年将会收回公屋达1.9万套，是过去十年年均收回量的两倍，有利于加快公屋流转。

但是，公屋富户为何不愿主动离开公屋？究其实，是“离开公屋后去哪儿”的问题。人往高处走，若公屋之上有数量充足且条件优于公屋的选择，何须用打击措施来推动？但因社会资源严重向公屋倾斜，优于公屋的房屋台阶严重缺乏，市民根本没有踏出公屋的诱因。

建公屋帮不了超过一半的㓥房户

㓥房问题是香港之痛。绝大部分人在参观㓥房感叹“不人道”时，总会敦促政府，应大力尽快增加公屋供应，让㓥房居民尽快上楼，令香港“告别㓥房”。

现实是，公屋解决不了㓥房问题，因为㓥房居民中只有不到一半（约48%）正在轮候公屋。统计处去年的《㓥房报告》亦显示，㓥房户现时最大的群体为月入两万及以上的市民，占34.2%。这批市民属夹心阶层，既无资格轮候公屋，亦买不起私楼，住屋选择实在太少，所以他们只能困守㓥房。他们若要走上置业道路，存首期、一次又一次参与抽居屋直到抽中、还贷，这个过程不知要用多少年？但若“躺平”轮候公屋，期间可以申请入住过渡性房屋，轮候3年时可申请公屋轮候津贴，5-6年后可成功上楼；上楼后若想置业，可用绿表申请绿置居或居屋，无需资产审查，且抽中几率远比非公屋居民高，这难道不是“最佳选择”？我们将资源大量倾斜于公屋，“倒逼”部分市民躺平，却完全忽略了同样住在㓥房、不愿躺平等公屋的夹心阶层的住屋需求。

亦有部分夹心阶层人士努力踮起脚尖，踏入了私楼市场，但不少人只能选择二三百呎细单位，甚至更小的“纳米盘”——这就是居屋停建以来，细单位和“纳米盘”盛行的原因。楼市火热时期，细单位和“纳米盘”的涨幅比正常楼盘更甚；而楼市下行，这类楼盘率先应声下跌，部分更沦为负资产，夹心阶层尤其受伤。

除了夹心阶层，无资格轮候公屋的㓥房户亦包括不少无香港身份证的人士，包括双非家庭、等候单程证的双程证人士，甚至正在申请难民身份的外国居民等等。他们往往居住于条件最为恶劣的㓥房，但若分配公屋让他们“告别㓥房”，必然会吸引更多此类人士来港，这并非我们的人口政策所乐见。

应尽快调整资源分配搭建房屋台阶

基于上述分析，我在今年3月的口头质询中，要求政府考虑调整公屋和资助出售房屋的供应比例，以增加公屋与私楼之间的房屋台阶供应，协助市民向上流动。

其实，假若政府今日就宣布增建房屋台阶，且已有现成土地，也要等5-7年（即一个建筑周期）之后，才会有新增供应出现。但局方当时回应我称，要到下一个5年期（2029-2034年）才会考虑调整政策——也就是说，要在至少10-12年后，我们才会见到夹心阶层住屋比例的增加。这让那些努力工作、不愿躺平等公屋的夹心阶层，包括大量青年人情何以堪？

不过，政府的立场近期似乎有所松动。最近政府宣布考虑在北部都会区调整房屋建设结构，将公屋与资助出售房屋的70:30，调整为50:50。北部都会区未来期望成为创科发展的热土，吸引大量创科产业和新型工业来此集聚，并做到区内职住平衡。显然，以公屋为核心的住屋结构根本无法与这一愿景匹配，做出调整是必然的选择。

我认为，这一调整应尽快扩展到全港。因建筑周期长达5-7年，所以规划工作必须现在就启动，才可能在5-7年后见到成效。比如，立法会近日为港岛市区公屋用地的造地工程拨款。这些优质用地很适合抽出来，规划成绿置居及居屋，因为有关项目要在2034年后才落成，根本不影响政府未来10年的公屋供应。市区单位交通方便、买少见少，对有意置业的公屋户肯定具吸引力，无疑应及早规划，为有能力上流的公屋居民预留一批高质量的置业选项。尤其绿置居是专为公屋居民而设，每建设一套绿置居，就会腾出一套公屋，完全不影响公屋供应总量。近日，位于长沙湾的绿置居“丽玥苑”录得 23 倍超额认购，大单位反响尤其热烈，显示只要项目地点方便、单位够大，将能吸引不少公屋户踏出公屋、向上流动。

此外，目前列入计划的公屋重建项目，也适合抽出部分位置较好的用地（如彩虹村）兴建绿置居或居屋，提供优于公屋的房屋台阶，为有条件的公屋居民和其他夹心阶层提供住屋选择，推动社会整体向上流动。

房屋政策应以“上流”为目标

有远见的房屋政策，不应仅仅是提供房屋、安置市民“上楼”，更应是提供向上的房屋台阶和动力，推动社会持续、向上的阶层流动。可惜，香港目前受困于“不惜代价增建公屋，以尽快降低公屋轮候时间”这个短视的思路，整体房屋策略以“上楼”为目标，却忽略了“上流”的需求——也许，这是因为政府在“上楼”方面有KPI，对于“上流”却没有考核目标，所以房屋政策只管快速“上楼”、不顾能否“上流”。

显然，公屋并非越多越好。一方面，公屋是给基层的福利，是纳税人沉重的财政负担；另一方面，轮候及入住的市民为满足“基层”的定义，其收入会长期（主动或被动地）受限——香港劳动人口参与率严重低于周边经济体，且还在逐年下跌，我们的房屋政策客观上鼓励“躺平”就是重要原因。

而且，房屋建成要使用至少50年，资源将锁死在其中50年无法改变。若缺乏远见，今日盲目完成“上楼”KPI的解决方案，可能会成为明日“上流”的障碍。试想，当大量土地资源锁死在公屋中，又何处觅得空间和财政资源来建向上的房屋台阶？忽略“上流”的房屋政策，长远会导致基层膨胀、大批市民困守公屋难以向上流动。

若能搭建质量过关、数量充足的房屋台阶，将能加快公屋流转、推动市民向上流动。大量夹心阶层市民，正在等待一个上流机会！

（作者系香港立法会议员，本文发布于《紫荆》杂志2024年9月号）