文|洪雯
推行房屋政策的目标,不应仅仅是提供房屋、安置市民,从长远来看更应提供台阶和动力,以推动社会持续、向上的阶层流动。否则,今日盲目完成“上楼”KPI的解决方案,可能会成为明日“上流”的障碍。因此,调整房屋政策,推动阶层“上流”,刻不容缓。
应增加资助出售房屋的供应
今年3月,我在立法会提出口头质询《增加资助出售房屋的供应》,要求政府考虑将公营房屋中公屋和资助出售房屋的供应比例,从目前的70:30调整至50:50,以增加公屋与私楼之间的房屋台阶的供应,协助市民向上流动。
这条质询,是为超过三成的市民和超过一半的青年人而问。这部分人属于夹心阶层,即所谓的“穷中产”,既无资格轮候公屋,亦买不起私人住宅。资助出售房屋或其他类型的夹心阶层住屋,是连结公屋及私人住宅的房屋阶梯,是符合这部分人士实际的选择。但现实是,政府从2002年开始停建资助出售房屋,历时超过十年,直至2014年末才恢复推出,其后的供应量亦极少。过去20年,居屋供应总量只有约4万套,而同期公屋的供应超过了27万套——如此的供应结构,深刻影响了市民对房屋的需求结构。
现有房屋政策创造了对公屋的需求
人会追随资源走,这是人性使然;由于社会资源严重向公屋倾斜,资助出售房屋和夹心阶层住屋的供应量严重不足,公屋与私楼之间的房屋台阶几乎断裂。过去10年,居屋销售平均每年约50倍超额认购。大量“穷中产”的住屋选择严重受压,生活境遇往往还不如居于公屋中的基层。
故此,不少青壮年人士刻意控制收入、甚至放弃工作来轮候公屋,致使公屋轮候册不断膨胀。2023年,公屋轮候册上的申请宗数高达24.5万个,是20年前的2.5倍;当中,超过 40%(9.8万个)属“非长者一人”(即60岁以下未婚人士)申请,平均年龄 36 岁,年龄中位数是32岁,四成人拥有专上、大专或以上学历。最新一年“非长者一人”申请,平均年龄33岁,年龄中位数居然是26岁。而在轮候公屋的“一般家庭”(即已婚家庭)中,亦有44%是44岁或以下。在今日的劳动力市场,我相信不少人刻意压低了收入,以符合轮候公屋的资格。
可见,公屋轮候时间长,不是供应不足,是需求过度;目前的房屋政策,其实是创造了对公屋的需求,扭曲了市民的事业发展选择,导致香港劳动人口参与率越来越低,基层数量不断膨胀。
房屋局在回应质询时指出,“一般家庭”申请宗数近年正在下降,并非如我所说的一直在膨胀。现实是,越来越多香港人不结婚!尤其是既无资格轮候公屋、亦买不起私楼的夹心阶层,“两头不到岸”,不结婚不生仔成为不少人逼不得已的选择——公屋“非长者一人”申请以及轮候总宗数的快速膨胀,就说明问题。
尽管如此,不少人心底还是渴望“上流”的。上述调查同时显示,在这批“非长者一人”申请者中,约 42%表示有兴趣以绿表资格证明书购买资助出售房屋;在30岁以下申请者中,有关比率更高达54%——显然,对他们而言,公屋是购买资助出售房屋的捷径,因为以绿表身份去抽居屋,不但不需收入和资产审查,抽中的几率也比以白表身份人士高很多。所以,自我控制收入来轮候公屋,对这批人而言反而是最佳选择。
与此同时,在轮候公屋的青壮年人士中,亦有相当部分失去了置业希望。同一份调查显示,39%的“非长者一人”申请者认为,“居于公屋与其他类别房屋并无分别”,折射出房屋阶梯在部分市民眼中,已渐见模糊。
显然,房屋政策让公屋成了不少青壮年人士的最佳选择,公屋需求持续上升,轮候时间一直难以缩短。结果,政府只能继续投入大量资源兴建公屋,陷入恶性循环。可以想象,当公屋轮候时间缩减到3年,而公屋之上缺乏房屋阶梯的话,必然会吸引更多人来轮候公屋!
公屋居民“上流”的意愿被忽视
房屋局在回应时亦指出,由于公屋持续供不应求,轮候时间仍然长,所以未来一段时间还要集中力量增建公屋。但事实上,要缩短公屋轮候时间,不能只靠新增公屋供应,更要靠促进现有公屋流转,推动公屋居民往上流动,从而腾出公屋给真正需要的人士。
房委会近期发布《2023 年公营房屋住户综合统计调查的主要结果》,23%公屋户(按比例推算,约 19.5万户)有意购买新居屋单位,创下历史新高,显示出公屋居民向上流动的渴望。但现实是,过去十年,我们平均每年收回的公屋单位,仅占公屋总量的1%——亦即99%的公屋不能流转;这1%,大部分因居民去世、违反房屋条例等原因而被动收回,只有约0.4%因公屋居民成功购置资助出售房屋而主动交回。
其实,若这些有上流意愿的公屋住户均能如愿置业,将能腾出 19.5万套公屋,数目已超出未来5年的公屋新增供应总量,也大大超出目前公屋轮候册上“一般家庭申请者”的总数。既推动大批公屋住户向上流动,同时惠及公屋轮候人士,公共资源岂不更用得其所?但时至今日,我们仍选择忽视公屋居民渴望走出公屋的现实,公屋因而成为陷阱——绝大部分人住进去,便走不出来。
自去年起,房委会收紧公屋富户政策及采用扣分制,加强打击滥用公屋的行为。有关政策已见成效,预计今年将会收回公屋达1.9万套,是过去十年年均收回量的两倍,有利于加快公屋流转。
但是,公屋富户为何不愿主动离开公屋?究其实,是“离开公屋后去哪儿”的问题。人往高处走,若公屋之上有数量充足且条件优于公屋的选择,何须用打击措施来推动?但因社会资源严重向公屋倾斜,优于公屋的房屋台阶严重缺乏,市民根本没有踏出公屋的诱因。
建公屋帮不了超过一半的㓥房户
㓥房问题是香港之痛。绝大部分人在参观㓥房感叹“不人道”时,总会敦促政府,应大力尽快增加公屋供应,让㓥房居民尽快上楼,令香港“告别㓥房”。
现实是,公屋解决不了㓥房问题,因为㓥房居民中只有不到一半(约48%)正在轮候公屋。统计处去年的《㓥房报告》亦显示,㓥房户现时最大的群体为月入两万及以上的市民,占34.2%。这批市民属夹心阶层,既无资格轮候公屋,亦买不起私楼,住屋选择实在太少,所以他们只能困守㓥房。他们若要走上置业道路,存首期、一次又一次参与抽居屋直到抽中、还贷,这个过程不知要用多少年?但若“躺平”轮候公屋,期间可以申请入住过渡性房屋,轮候3年时可申请公屋轮候津贴,5-6年后可成功上楼;上楼后若想置业,可用绿表申请绿置居或居屋,无需资产审查,且抽中几率远比非公屋居民高,这难道不是“最佳选择”?我们将资源大量倾斜于公屋,“倒逼”部分市民躺平,却完全忽略了同样住在㓥房、不愿躺平等公屋的夹心阶层的住屋需求。
亦有部分夹心阶层人士努力踮起脚尖,踏入了私楼市场,但不少人只能选择二三百呎细单位,甚至更小的“纳米盘”——这就是居屋停建以来,细单位和“纳米盘”盛行的原因。楼市火热时期,细单位和“纳米盘”的涨幅比正常楼盘更甚;而楼市下行,这类楼盘率先应声下跌,部分更沦为负资产,夹心阶层尤其受伤。
除了夹心阶层,无资格轮候公屋的㓥房户亦包括不少无香港身份证的人士,包括双非家庭、等候单程证的双程证人士,甚至正在申请难民身份的外国居民等等。他们往往居住于条件最为恶劣的㓥房,但若分配公屋让他们“告别㓥房”,必然会吸引更多此类人士来港,这并非我们的人口政策所乐见。
应尽快调整资源分配搭建房屋台阶
基于上述分析,我在今年3月的口头质询中,要求政府考虑调整公屋和资助出售房屋的供应比例,以增加公屋与私楼之间的房屋台阶供应,协助市民向上流动。
其实,假若政府今日就宣布增建房屋台阶,且已有现成土地,也要等5-7年(即一个建筑周期)之后,才会有新增供应出现。但局方当时回应我称,要到下一个5年期(2029-2034年)才会考虑调整政策——也就是说,要在至少10-12年后,我们才会见到夹心阶层住屋比例的增加。这让那些努力工作、不愿躺平等公屋的夹心阶层,包括大量青年人情何以堪?
不过,政府的立场近期似乎有所松动。最近政府宣布考虑在北部都会区调整房屋建设结构,将公屋与资助出售房屋的70:30,调整为50:50。北部都会区未来期望成为创科发展的热土,吸引大量创科产业和新型工业来此集聚,并做到区内职住平衡。显然,以公屋为核心的住屋结构根本无法与这一愿景匹配,做出调整是必然的选择。
我认为,这一调整应尽快扩展到全港。因建筑周期长达5-7年,所以规划工作必须现在就启动,才可能在5-7年后见到成效。比如,立法会近日为港岛市区公屋用地的造地工程拨款。这些优质用地很适合抽出来,规划成绿置居及居屋,因为有关项目要在2034年后才落成,根本不影响政府未来10年的公屋供应。市区单位交通方便、买少见少,对有意置业的公屋户肯定具吸引力,无疑应及早规划,为有能力上流的公屋居民预留一批高质量的置业选项。尤其绿置居是专为公屋居民而设,每建设一套绿置居,就会腾出一套公屋,完全不影响公屋供应总量。近日,位于长沙湾的绿置居“丽玥苑”录得 23 倍超额认购,大单位反响尤其热烈,显示只要项目地点方便、单位够大,将能吸引不少公屋户踏出公屋、向上流动。
此外,目前列入计划的公屋重建项目,也适合抽出部分位置较好的用地(如彩虹村)兴建绿置居或居屋,提供优于公屋的房屋台阶,为有条件的公屋居民和其他夹心阶层提供住屋选择,推动社会整体向上流动。
房屋政策应以“上流”为目标
有远见的房屋政策,不应仅仅是提供房屋、安置市民“上楼”,更应是提供向上的房屋台阶和动力,推动社会持续、向上的阶层流动。可惜,香港目前受困于“不惜代价增建公屋,以尽快降低公屋轮候时间”这个短视的思路,整体房屋策略以“上楼”为目标,却忽略了“上流”的需求——也许,这是因为政府在“上楼”方面有KPI,对于“上流”却没有考核目标,所以房屋政策只管快速“上楼”、不顾能否“上流”。
显然,公屋并非越多越好。一方面,公屋是给基层的福利,是纳税人沉重的财政负担;另一方面,轮候及入住的市民为满足“基层”的定义,其收入会长期(主动或被动地)受限——香港劳动人口参与率严重低于周边经济体,且还在逐年下跌,我们的房屋政策客观上鼓励“躺平”就是重要原因。
而且,房屋建成要使用至少50年,资源将锁死在其中50年无法改变。若缺乏远见,今日盲目完成“上楼”KPI的解决方案,可能会成为明日“上流”的障碍。试想,当大量土地资源锁死在公屋中,又何处觅得空间和财政资源来建向上的房屋台阶?忽略“上流”的房屋政策,长远会导致基层膨胀、大批市民困守公屋难以向上流动。
若能搭建质量过关、数量充足的房屋台阶,将能加快公屋流转、推动市民向上流动。大量夹心阶层市民,正在等待一个上流机会!
(作者系香港立法会议员,本文发布于《紫荆》杂志2024年9月号)
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