文｜林致茵
——若把问题简化成收回西九，或以KPI大大限制西九财务，而没有其他政策配合，则既无助推动其持续发展，亦浪费了香港最重要的文化基建。

自文化体育及旅游局成立后，文化、体育和旅游成了一体化策略。在过去的专栏中，笔者有不少体育和旅游的相关评论，这次就集中讨论西九文化区的前景。目前西九正面对财赤：据西九管理局2022/23年度年报，未计折旧、摊销及融资成本前的基本营运赤字为7.18亿元，预计现金储备至明年6月会耗尽。西九管理局已向政府提出财政方案，行政长官李家超表示很快会有定案，但重申管理局是自负盈亏的机构，并指无论最终有何决定，文化区为未来发展订立KPI（关键绩效指标）将十分重要。

作为香港最大的文化基建，西九前途涉及重大公众利益，亦直接影响香港作为国家中外文化交流中心的角色。若西九财政陷入断裂，将是最坏结果。现时以公营机构模式管理西九，目的是提高其管理弹性与内容创新能力。假如政府收回西九，能否达到相近效果？如继续以现有模式管理，政府为文化区未来发展订立KPI，又是否确保其可持续发展能力的最好方法？若要订，应如何订？

收回西九 非最佳方案

就西九财政问题，社会各界正探讨不同方案：一是由政府收回西九管理权；二是维持现有管理模式，但同时须有一套可持续的财务方案，避免西九成为公共财政负担。

要分析第一个方案的可行性，我们需回到最根本的问题：既然康文署的职责就是管理博物馆和表演场地，为何当初仍要成立西九管理局？康文署的发展理念跟西九并不相同，前者以推动普及文化艺术为目标，主要服务对象是本地居民；后者的目标群体更广阔，涵盖国际艺术社群。要开展国际文化艺术交流的条件，就是要贴近最前沿的艺术文化趋势，而公营机构在人事、财务和管理上的弹性，能够令它比政府部门更迅速回应艺术市场变化；其灵活的用人机制，对于具备国际经验和人脉的艺术行政人才而言，也具有较高吸引力。由康文署接管西九，与成立西九管理局的原意有所牴触。

商业项目建成后 问题就迎刃而解？

若第二个方案，即维持现行管理模式是较佳的出路，那么西九正面对的财赤，到底是出于规划问题，还是营运问题？政府在协助解决西九的财政问题上，应该担当怎样的角色？

从公共行政角度而言，公营机构的特点在于它既以满足公共利益和需求为目的，同时在财务上独立于政府。西九提供的设施和服务，属非牟利性质；而为了让西九自负盈亏，当初西九的规划是透过酒店等商业项目，支持文化艺术设施的营运。惟过去10多年间，先建成的却是非牟利项目。那么，在商业项目建成之后，西九是否就能够达到自负盈亏？如答案是“可以”，在商业项目建成之前，短期内再游说政府以不同形式支持，就是一个争取时间（buy time），避免西九陷入财政断裂的可行方法。

KPI如何适用于公营文化机构

相反，若问题症结是营运的可持续性（即商业项目建成后，西九也不一定能够走向自负盈亏），那么为西九未来发展订立长远可行的KPI，也是无可厚非。惟KPI只是一种工具，工具的设定视乎机构的目标与策略。为西九订的KPI，应该符合几个原则：（1）与西九的长远财务规划方案挂钩，确保西九能够在一定时间内达至自负盈亏；（2）由政府与西九共同制订，确保KPI符合西九的营运模式；（3）充分考虑公营文化机构的特质，KPI不应单从财务角度出发。

KPI源于商业管理，但公营文化机构却有别于商业机构。当一个商业机构面对收支不平衡，缩短营业时间和日数等，有助压缩开支；公营文化机构却需透过举办恒常活动，方能创造赞助、门票、周边消费等收益与文化影响力。假如KPI对西九的资源运用施加太多限制，就可能失却了以公营机构模式管理西九的意义，西九亦会为迎合KPI的要求而大幅节流。文化设施本身一定亏本，最容易的方法，其实大可把博物馆关掉数天，减少开支，从数字上满足财务要求，但这就有违文化机构的发展原则。

为西九而订的KPI，亦应有别于政府部门。以康文署的管制人员报告为例，在“文物及博物馆”一项里，署方是以博物馆入场人数、展览数量等为绩效指标。部门设“绩效指标”（performance indicators），是为了确保部门的营运能够符合成本效益，并达到特定政策目标。它有别于政府为推动更宏观的政策或发展目标而订的“关键绩效指标”（key performance indicators）。推动香港成为中外文化艺术交流中心，是政府的重要发展目标之一。为西九订的KPI，应反映西九在推动国际文化交流上的角色，例如举办中外文化交流活动的最低数量、成功吸引的国际访客数量等。这些指标既有助于西九发展，同时可确保资源投放在政府的发展目标上。

要更宏观地看西九发展

各地不少文化区都会公开其“影响报告”（impact report）。当局可参考这些报告，让西九的发展指标更能够与国际接轨。这些报告反映了两点：第一，国际级文化区不会只有财政上的发展指标；第二，他们不会只重视可见的、可以量度的指标。以旨在活化2012年伦敦奥运主场馆一带的伦敦东岸文化区East Bank为例，文化区的可及性（accessibility）、居民的认同程度、研究产出、筹款能力等，都是报告提及的重要产出。KPI的好处是把成果量化，但这也正是它的不足——不能量度的成果，不代表不重要，尤其在文化艺术领域中，观众鉴赏能力、各种实验性的作品的开发等，均难以被量化。

至于怎样的发展策略才具可持续性，笔者曾参与西九的国际文化高峰论坛，听取各地文化区的营运经验。上述的East Bank占地较大，由不同功能的建筑与场地（如伦敦时尚学院、伦敦艺术大学、奥林匹克公园等）集结起来，形成完整的艺文生态系统；澳洲墨尔本艺术区总监表示，文化区需要融入城市结构，才能够使本来对文化不感兴趣的人认同文化区的意义。

这些经验带出了几点：除有待建成的商业项目，西九还需要哪些功能，方能创造更完整的生态系统？这个生态系统是否需透过与西九的地区行政，以及其他文化政策互相配合，才能形成？这些问题涉及西九的策略定位。若把问题简化成收回西九，或以KPI大大限制西九财务，而没有其他政策配合，则既无助推动其持续发展，亦浪费了香港最重要的文化基建。

（作者系香港政策研究所前高级研究员、公共政策顾问，文章观点仅代表作者本人）

来源：《明报》新闻网