文|林致茵
——若把问题简化成收回西九,或以KPI大大限制西九财务,而没有其他政策配合,则既无助推动其持续发展,亦浪费了香港最重要的文化基建。
自文化体育及旅游局成立后,文化、体育和旅游成了一体化策略。在过去的专栏中,笔者有不少体育和旅游的相关评论,这次就集中讨论西九文化区的前景。目前西九正面对财赤:据西九管理局2022/23年度年报,未计折旧、摊销及融资成本前的基本营运赤字为7.18亿元,预计现金储备至明年6月会耗尽。西九管理局已向政府提出财政方案,行政长官李家超表示很快会有定案,但重申管理局是自负盈亏的机构,并指无论最终有何决定,文化区为未来发展订立KPI(关键绩效指标)将十分重要。
作为香港最大的文化基建,西九前途涉及重大公众利益,亦直接影响香港作为国家中外文化交流中心的角色。若西九财政陷入断裂,将是最坏结果。现时以公营机构模式管理西九,目的是提高其管理弹性与内容创新能力。假如政府收回西九,能否达到相近效果?如继续以现有模式管理,政府为文化区未来发展订立KPI,又是否确保其可持续发展能力的最好方法?若要订,应如何订?
收回西九 非最佳方案
就西九财政问题,社会各界正探讨不同方案:一是由政府收回西九管理权;二是维持现有管理模式,但同时须有一套可持续的财务方案,避免西九成为公共财政负担。
要分析第一个方案的可行性,我们需回到最根本的问题:既然康文署的职责就是管理博物馆和表演场地,为何当初仍要成立西九管理局?康文署的发展理念跟西九并不相同,前者以推动普及文化艺术为目标,主要服务对象是本地居民;后者的目标群体更广阔,涵盖国际艺术社群。要开展国际文化艺术交流的条件,就是要贴近最前沿的艺术文化趋势,而公营机构在人事、财务和管理上的弹性,能够令它比政府部门更迅速回应艺术市场变化;其灵活的用人机制,对于具备国际经验和人脉的艺术行政人才而言,也具有较高吸引力。由康文署接管西九,与成立西九管理局的原意有所牴触。
商业项目建成后 问题就迎刃而解?
若第二个方案,即维持现行管理模式是较佳的出路,那么西九正面对的财赤,到底是出于规划问题,还是营运问题?政府在协助解决西九的财政问题上,应该担当怎样的角色?
从公共行政角度而言,公营机构的特点在于它既以满足公共利益和需求为目的,同时在财务上独立于政府。西九提供的设施和服务,属非牟利性质;而为了让西九自负盈亏,当初西九的规划是透过酒店等商业项目,支持文化艺术设施的营运。惟过去10多年间,先建成的却是非牟利项目。那么,在商业项目建成之后,西九是否就能够达到自负盈亏?如答案是“可以”,在商业项目建成之前,短期内再游说政府以不同形式支持,就是一个争取时间(buy time),避免西九陷入财政断裂的可行方法。
KPI如何适用于公营文化机构
相反,若问题症结是营运的可持续性(即商业项目建成后,西九也不一定能够走向自负盈亏),那么为西九未来发展订立长远可行的KPI,也是无可厚非。惟KPI只是一种工具,工具的设定视乎机构的目标与策略。为西九订的KPI,应该符合几个原则:(1)与西九的长远财务规划方案挂钩,确保西九能够在一定时间内达至自负盈亏;(2)由政府与西九共同制订,确保KPI符合西九的营运模式;(3)充分考虑公营文化机构的特质,KPI不应单从财务角度出发。
KPI源于商业管理,但公营文化机构却有别于商业机构。当一个商业机构面对收支不平衡,缩短营业时间和日数等,有助压缩开支;公营文化机构却需透过举办恒常活动,方能创造赞助、门票、周边消费等收益与文化影响力。假如KPI对西九的资源运用施加太多限制,就可能失却了以公营机构模式管理西九的意义,西九亦会为迎合KPI的要求而大幅节流。文化设施本身一定亏本,最容易的方法,其实大可把博物馆关掉数天,减少开支,从数字上满足财务要求,但这就有违文化机构的发展原则。
为西九而订的KPI,亦应有别于政府部门。以康文署的管制人员报告为例,在“文物及博物馆”一项里,署方是以博物馆入场人数、展览数量等为绩效指标。部门设“绩效指标”(performance indicators),是为了确保部门的营运能够符合成本效益,并达到特定政策目标。它有别于政府为推动更宏观的政策或发展目标而订的“关键绩效指标”(key performance indicators)。推动香港成为中外文化艺术交流中心,是政府的重要发展目标之一。为西九订的KPI,应反映西九在推动国际文化交流上的角色,例如举办中外文化交流活动的最低数量、成功吸引的国际访客数量等。这些指标既有助于西九发展,同时可确保资源投放在政府的发展目标上。
要更宏观地看西九发展
各地不少文化区都会公开其“影响报告”(impact report)。当局可参考这些报告,让西九的发展指标更能够与国际接轨。这些报告反映了两点:第一,国际级文化区不会只有财政上的发展指标;第二,他们不会只重视可见的、可以量度的指标。以旨在活化2012年伦敦奥运主场馆一带的伦敦东岸文化区East Bank为例,文化区的可及性(accessibility)、居民的认同程度、研究产出、筹款能力等,都是报告提及的重要产出。KPI的好处是把成果量化,但这也正是它的不足——不能量度的成果,不代表不重要,尤其在文化艺术领域中,观众鉴赏能力、各种实验性的作品的开发等,均难以被量化。
至于怎样的发展策略才具可持续性,笔者曾参与西九的国际文化高峰论坛,听取各地文化区的营运经验。上述的East Bank占地较大,由不同功能的建筑与场地(如伦敦时尚学院、伦敦艺术大学、奥林匹克公园等)集结起来,形成完整的艺文生态系统;澳洲墨尔本艺术区总监表示,文化区需要融入城市结构,才能够使本来对文化不感兴趣的人认同文化区的意义。
这些经验带出了几点:除有待建成的商业项目,西九还需要哪些功能,方能创造更完整的生态系统?这个生态系统是否需透过与西九的地区行政,以及其他文化政策互相配合,才能形成?这些问题涉及西九的策略定位。若把问题简化成收回西九,或以KPI大大限制西九财务,而没有其他政策配合,则既无助推动其持续发展,亦浪费了香港最重要的文化基建。
(作者系香港政策研究所前高级研究员、公共政策顾问,文章观点仅代表作者本人)
来源:《明报》新闻网
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文|林致茵
——若把问题简化成收回西九,或以KPI大大限制西九财务,而没有其他政策配合,则既无助推动其持续发展,亦浪费了香港最重要的文化基建。
自文化体育及旅游局成立后,文化、体育和旅游成了一体化策略。在过去的专栏中,笔者有不少体育和旅游的相关评论,这次就集中讨论西九文化区的前景。目前西九正面对财赤:据西九管理局2022/23年度年报,未计折旧、摊销及融资成本前的基本营运赤字为7.18亿元,预计现金储备至明年6月会耗尽。西九管理局已向政府提出财政方案,行政长官李家超表示很快会有定案,但重申管理局是自负盈亏的机构,并指无论最终有何决定,文化区为未来发展订立KPI(关键绩效指标)将十分重要。
作为香港最大的文化基建,西九前途涉及重大公众利益,亦直接影响香港作为国家中外文化交流中心的角色。若西九财政陷入断裂,将是最坏结果。现时以公营机构模式管理西九,目的是提高其管理弹性与内容创新能力。假如政府收回西九,能否达到相近效果?如继续以现有模式管理,政府为文化区未来发展订立KPI,又是否确保其可持续发展能力的最好方法?若要订,应如何订?
收回西九 非最佳方案
就西九财政问题,社会各界正探讨不同方案:一是由政府收回西九管理权;二是维持现有管理模式,但同时须有一套可持续的财务方案,避免西九成为公共财政负担。
要分析第一个方案的可行性,我们需回到最根本的问题:既然康文署的职责就是管理博物馆和表演场地,为何当初仍要成立西九管理局?康文署的发展理念跟西九并不相同,前者以推动普及文化艺术为目标,主要服务对象是本地居民;后者的目标群体更广阔,涵盖国际艺术社群。要开展国际文化艺术交流的条件,就是要贴近最前沿的艺术文化趋势,而公营机构在人事、财务和管理上的弹性,能够令它比政府部门更迅速回应艺术市场变化;其灵活的用人机制,对于具备国际经验和人脉的艺术行政人才而言,也具有较高吸引力。由康文署接管西九,与成立西九管理局的原意有所牴触。
商业项目建成后 问题就迎刃而解?
若第二个方案,即维持现行管理模式是较佳的出路,那么西九正面对的财赤,到底是出于规划问题,还是营运问题?政府在协助解决西九的财政问题上,应该担当怎样的角色?
从公共行政角度而言,公营机构的特点在于它既以满足公共利益和需求为目的,同时在财务上独立于政府。西九提供的设施和服务,属非牟利性质;而为了让西九自负盈亏,当初西九的规划是透过酒店等商业项目,支持文化艺术设施的营运。惟过去10多年间,先建成的却是非牟利项目。那么,在商业项目建成之后,西九是否就能够达到自负盈亏?如答案是“可以”,在商业项目建成之前,短期内再游说政府以不同形式支持,就是一个争取时间(buy time),避免西九陷入财政断裂的可行方法。
KPI如何适用于公营文化机构
相反,若问题症结是营运的可持续性(即商业项目建成后,西九也不一定能够走向自负盈亏),那么为西九未来发展订立长远可行的KPI,也是无可厚非。惟KPI只是一种工具,工具的设定视乎机构的目标与策略。为西九订的KPI,应该符合几个原则:(1)与西九的长远财务规划方案挂钩,确保西九能够在一定时间内达至自负盈亏;(2)由政府与西九共同制订,确保KPI符合西九的营运模式;(3)充分考虑公营文化机构的特质,KPI不应单从财务角度出发。
KPI源于商业管理,但公营文化机构却有别于商业机构。当一个商业机构面对收支不平衡,缩短营业时间和日数等,有助压缩开支;公营文化机构却需透过举办恒常活动,方能创造赞助、门票、周边消费等收益与文化影响力。假如KPI对西九的资源运用施加太多限制,就可能失却了以公营机构模式管理西九的意义,西九亦会为迎合KPI的要求而大幅节流。文化设施本身一定亏本,最容易的方法,其实大可把博物馆关掉数天,减少开支,从数字上满足财务要求,但这就有违文化机构的发展原则。
为西九而订的KPI,亦应有别于政府部门。以康文署的管制人员报告为例,在“文物及博物馆”一项里,署方是以博物馆入场人数、展览数量等为绩效指标。部门设“绩效指标”(performance indicators),是为了确保部门的营运能够符合成本效益,并达到特定政策目标。它有别于政府为推动更宏观的政策或发展目标而订的“关键绩效指标”(key performance indicators)。推动香港成为中外文化艺术交流中心,是政府的重要发展目标之一。为西九订的KPI,应反映西九在推动国际文化交流上的角色,例如举办中外文化交流活动的最低数量、成功吸引的国际访客数量等。这些指标既有助于西九发展,同时可确保资源投放在政府的发展目标上。
要更宏观地看西九发展
各地不少文化区都会公开其“影响报告”(impact report)。当局可参考这些报告,让西九的发展指标更能够与国际接轨。这些报告反映了两点:第一,国际级文化区不会只有财政上的发展指标;第二,他们不会只重视可见的、可以量度的指标。以旨在活化2012年伦敦奥运主场馆一带的伦敦东岸文化区East Bank为例,文化区的可及性(accessibility)、居民的认同程度、研究产出、筹款能力等,都是报告提及的重要产出。KPI的好处是把成果量化,但这也正是它的不足——不能量度的成果,不代表不重要,尤其在文化艺术领域中,观众鉴赏能力、各种实验性的作品的开发等,均难以被量化。
至于怎样的发展策略才具可持续性,笔者曾参与西九的国际文化高峰论坛,听取各地文化区的营运经验。上述的East Bank占地较大,由不同功能的建筑与场地(如伦敦时尚学院、伦敦艺术大学、奥林匹克公园等)集结起来,形成完整的艺文生态系统;澳洲墨尔本艺术区总监表示,文化区需要融入城市结构,才能够使本来对文化不感兴趣的人认同文化区的意义。
这些经验带出了几点:除有待建成的商业项目,西九还需要哪些功能,方能创造更完整的生态系统?这个生态系统是否需透过与西九的地区行政,以及其他文化政策互相配合,才能形成?这些问题涉及西九的策略定位。若把问题简化成收回西九,或以KPI大大限制西九财务,而没有其他政策配合,则既无助推动其持续发展,亦浪费了香港最重要的文化基建。
(作者系香港政策研究所前高级研究员、公共政策顾问,文章观点仅代表作者本人)
来源:《明报》新闻网
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