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陈嫣嫣 | 深圳市城市规划设计研究院博士 

李广厦 | 香港中文大学博士

近年来，香港与深圳走向深度融合，这离不开两地基于「一国两制」原则的合作核心理念，其赋予了两地在全球化时代中独特的灵活性和包容性。但也需看到，两地当前仍存在跨境流通机制落后、设施老化等跨境治理现实困境。对此，作者提出通过柔性规划、寻找合作点、加强对话互信等途径，灵活解决港深跨境治理难题，释放两地合作潜力。

「一国两制」

是港深两地融合理念的核心

习近平主席在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话中指出: 「必须全面准确贯彻『一国两制』基本方针，促进内地与香港、澳门融合发展、相互促进」。「一国」为香港提供与内地融合的前提，「两制」保持了香港原有的最大特色——中西合璧的资本主义制度，这为香港融入内地巨量的经济规模，依托「一带一路」之势开拓国际市场空间提供了坚实的基础。港深两地的融合不仅是区域发展的必然趋势，更是国家战略布局中的关键一环。自上世纪80年代以来，港深关系的发展轨迹随著单一口岸的开通到跨海大桥的飞架，两地间的联系与交流日益紧密。然而，在后疫情时代的大背景下，面对国内外经济形势的不确定性，港深合作亟需新的起点与动力。在此背景下，香港与深圳的合作不应再局限于传统的城市间竞争，而应著眼于更高层次的区域融合。

在「一国两制」框架下，港深融合不仅彰显了两地深厚的经济和文化联系，也体现了政治制度和经济发展模式上的显著差异。这些差异虽构成了融合的挑战，也提供了区域一体化在复杂政治经济环境下共赢发展的机遇。「一国两制」不仅是港深融合的制度基础，更是两地融合理念的核心。这一政策安排允许两地在保持各自特色的同时，共享发展机遇，实现资源共用和优势互补。港深融合要求两地在理念、政策和实践三个层次上深化「一国两制」的落实机制，以应对合作中的挑战，并探索如何在差异中寻求共赢。深圳的创新动力与香港的国际化优势相结合，共同推动了高科技、高效能、高品质的产业发展。例如，深圳在生物技术、资讯技术等领域的突破，与香港在金融服务、法律咨询等方面的专业能力相辅相成，形成了具有全球竞争力的产业集群。这种跨界融合不仅促进了区域经济的转型升级，也为新质生产力的成长提供了强有力的支撑，使港深区域逐渐成为创新与发展的新高地、新质生产力的摇篮。

港深走向深度融合的趋势日益增强

过去二十年间，尽管港深合作取得了一定成果，如实现港深创新圈的构想，但整体进展仍有待加强。河套地区开发的延宕便是一个明证。2021年北部都会区发展规划的公布，为港深合作注入了新的活力。港深双城的深度融合将激发更多就业机会与经济活力，提升社会流动性，促进经济繁荣。港深边界的重构正在逐步展开，这不仅体现在两地居民日常生活中的频繁交流，更在于他们对于休闲娱乐活动的同城化趋势。尤其是在恢复全面通关之后，不少香港人选择了北上消费的新模式，深圳提供了多样化的消费选择，使得港人愿意跨过边界，享受更为丰富和经济实惠的生活方式。据香港入境处数字显示，仅2023年圣诞节当日，就有约31.8万人次香港居民经陆路前往内地。2023年全年有5,334万人次香港居民「北上」，而「南下」的访港内地旅客则有2,654万人次。随著两地居民往来日益频繁，这也要求两地政府在跨界空间治理上做出相应的部署以应对日益增多的人员与经济要素流动，在交通规划、通关便利化、市场监管、文化交流等方面加强合作。此外，还需考虑到食品安全、公共卫生、环境保护等跨界问题，确保两地居民的福祉和区域的可持续发展。

港深跨境治理仍存在一些现实困境

由于制度、教育和文化的差异，港深两地人员交往在一段时期仍会产生隔阂乃至矛盾。如何破除隔阂、化解矛盾并使两地人员更好交流融合，需要港深两地政府合作应对。另外，目前的经贸服务、创业服务、投融资、金融监管等在经济口径和跨境管理等方面仍不够灵活，已有的两地人流物流运输基础设施已呈现不同程度老化，其容量也不足以支撑未来融合带来的新增经济要素流动。港深两地政府已经著力于在政府层面加强联系，针对不同的跨境项目或者事务成立对接专班。虽然这一合作机制能非常有效地针对具体事项开展工作，但是在实际对接工作中，合作专班工作机制仍存在一些操作上的问题。例如，在日常会议中双方交接人员职位等级及人员规模常常不对等，深圳一个专职部门团队可能要对接香港跨部门多个团队的负责专员，这无形间产生了巨大的沟通成本。

这些合作的困境实际上是由于两地政府体制上的差异而导致的行政理念上的不同。从体制框架上看，香港基于英美法系，行政、立法和司法三个部门相对独立，互相配合。在施政理念上，香港特区政府一直沿袭「积极不干预」的治理哲学和「小政府大社会」的行政理念，注重政府行政合规性。相对而言，在体制上，深圳市政府是一个决策快速和执行有力的整体性政府。在行政理念上，深圳市政府注重政府引导，发挥市场在资源配置中的决定性作用，大力推行改革开放。尤其经过「强区放权」的制度改革后，深圳区一级政府被赋予足够的许可权和资源，有力地统筹区内部门和机构，大大提高了执行的效率。总而言之，香港特区政府重行政谨慎，香港公务员注重按章办事；深圳市政府重改革突破，深圳公务员注重执行效率，因此双方人员在日常沟通上难免存在一定差异。

以「柔性规划」

灵活解决港深跨境治理难题

现有的困境是历史积累下来的框架过多，在真正面向治理实施时却束手无策，须通过一些关键的行动以实现规划目标。跨边界区域的重构是一个动态、持续演进的过程，其复杂性、模糊性和处理的灵活性要求治理主体采取非正式、多主体参与的规划方法，即「柔性规划」。柔性规划为港深跨境治理提供了一个灵活的框架方法。作为传统规划的补充，这种规划方法注重问题解决后的愿景描述和模拟，可以影响正式规划，成为指向中长期发展目标的行动指南和框架。例如，欧盟跨境空间规划（CBSP）中，超过30个不同类型机构的「柔性」参与，展示了合作方式的多样性，如会议、框架协议、项目联盟等。同样的，旧金山湾区通过跨界服务区的实践，如「旧金山湾区捷运」项目和湾区空气质量管理区，展示了如何在跨界地带整合资源和服务，促进区域一体化。这些成功案例为港深两地在柔性规划框架下的政策协调和项目实施提供了具体的参考，使得两地政府能够在尊重各自法律体系和行政管理体制的基础上，实现更高水准的区域一体化和协同发展。

为实现有效的跨边界治理，港深政府可以在柔性规划的指导下，借鉴旧金山湾区的经验，探索建立跨境服务区，如联合交通网络和科技创新区，以促进资源共用与环境协调，加速经济一体化进程。此外，两地政府可以借鉴欧盟经验，制定工作方法和流程，建立评估机制，确保合作项目满足最小化公共成本的要求，并得到有效管理。通过定量评估和回馈修正，形成治理闭环，持续优化合作项目。面对人口和经济发展的需求，港深两地政府需要制定长期的基础设施规划，并采用可持续和环保的开发方法，结合绿色技术和创新解决方案。探索使用智慧电网、自动驾驶车辆和5G网路，建立监测和评估系统，跟踪基础设施发展项目的进展和影响，并根据需要进行调整，以提高基础设施系统的效率和效益，实现区域一体化的长期目标。这种策略不仅促进了资源共用与环境协调，还加速了经济一体化进程，强化了区域间的要素交互，构建了紧密的行动者网路。同时，柔性规划巧妙规避了传统治理尺度重构的成本与风险，允许两地在保持各自特色的同时，通过灵活的尺度重整，实现空间资源的优化配置和要素流动的顺畅，构建了一个柔性和动态的「去边界」空间结构，促进了两地在经济、社会和文化层面的深度融合。

尽管港深两地在经济上的差异逐渐缩小，但两地居民在价值观念和社会文化上的差异仍需关注。为此，港深两地政府还可以考虑设立非政府或半官方机构之间的合作平台，旨在争取民心并将其作为「第二管道」以完善政府间的「第一管道」。一方面，两地政府可以设立多元化的沟通平台、咨询平台和民意表达平台，增强民众对政府和政策的认同感。另一方面，鼓励发展文化交流中心、青年创业基地和社区合作组织等机构，作为政府与民众之间的桥梁，增强政策的透明度和公众的参与度。总之，为了达成共识和步调协调，政府需要从民心出发，深化两地居民之间的相互理解和认同。

需找到双方合作点释放共赢潜力

跨境地区的融合是一个全面又复杂的过程。经济、政治和文化上完全融合的边境地区只是一种理想的情况。事实上，边境地区内部仍不时发生竞争与冲突。博弈论可以作为分析工具，帮助理解两地如何在尊重彼此差异的基础上寻求合作，实现互利共赢。博弈论的核心是「纳什均衡」，即在一个非合作博弈中，每个参与者都选择了在给定其他参与者策略的情况下最优策略的状态。以港深融合为例，两地政府可以被视为博弈的参与者，各自追求的是本地居民福利和经济发展的最大化，需要通过沟通和协商，找到双方都能接受的合作点。香港和深圳就像是两位老朋友，在一张桌上玩著合作与竞争的游戏。在这个游戏中，双方都想赢得最多的分数，但他们也知道，只有互相帮助，才能让游戏变得更有趣，分数也才能加得更快，只有当双方都从中获益，这个游戏才能持续下去，他们也才能继续享受合作的乐趣。两位朋友一边玩著游戏，一边互相出谋划策，共同完善游戏规则，让这个游戏变得越来越精彩。通过这样的合作，港深不仅能够共同应对全球化带来的挑战，还能在区域发展中形成互补优势，共同提升竞争力。而这一切都建立在双方的信任和对共同目标的追求之上。就像是两位老朋友，通过不断的交流和合作，让彼此的关系更加紧密，共同迈向更加繁荣的未来。

港深融合涉及到资源共用、政策协调、市场开放等多个方面。例如，两地可以在交通基础设施建设、跨境金融服务、科技创新合作等领域展开合作，共同打造一个更加便捷的通关环境，促进人才和资本的流动。通过这样的合作，两地不仅能够共同应对全球化带来的挑战，还能够在区域发展中形成互补优势，共同提升竞争力。在这个过程中，两地政府需要避免陷入「囚徒困境」，即每个参与者虽然合作会带来更大的共同利益，但出于对对方不合作的担忧而选择不合作，最终导致双方都无法获得最佳结果。因此，建立信任和透明度是至关重要的。两地政府可以通过定期的会议、资讯共用、共同规划等方式增强互信，确保合作的持续性和稳定性。港深融合的最终目标是通过制度互相学习和实践，提高两地在区域治理中的适应性和创新能力。这种合作模式不仅有助于提升两地的整体竞争力，更成为新质生产力的摇篮。两地在科技创新、金融科技等领域的深度合作，为区域经济转型提供了动力，展现了「一国两制」下跨境合作的巨大潜力。

结语

经过多年合作与发展，港深两地已经具有良好的融合基础。值得注意的是，这里说的融合，并不是两地政府互相妥协或者某方政府妥协，从两地变成一地，更不是从「两制」变成「一制」。深圳与香港之间仍然存在一条看得见和一条看不见的边界，这两条边界会随著国内外情形变化发挥不同的作用。但可以肯定的是，边界的存在为两地带来了制度上的「势差」，从而形成了要素流动的原动力。在此过程中，「一国两制」的原则是港深合作的核心理念，它赋予两地在全球化时代中独特的灵活性和包容性。香港依托这一原则，搭乘祖国发展的快车，同时保持其国际金融中心地位。港深合作的成功，如金融市场互联互通，体现了中央对香港的支持，也彰显了「一国两制」在促进区域发展中的关键作用。两地需在理念上深化对这一制度的理解，并将其转化为促进合作的政策沟通与协调的桥梁，以及指导实践策略的行动框架。柔性规划作为串联「理念—政策—实践实施」框架的关键组成部分，强调跨边界区域的重构是一个动态、持续演进的过程，其复杂性、模糊性和处理的灵活性要求治理主体采取非正式、多主体参与的规划方法。在全球化时代，「一国两制」的灵活性和包容性为港深合作提供了广阔的发展空间，确保了两地在面对复杂政治经济环境时的竞争力和影响力，共同迈向更加繁荣的未来。

港深火热的融合态势并非解决香港或者深圳自身问题的灵丹妙药，香港的问题仍需在香港处理，深圳的问题也有另外的解决路径。不过，香港无疑是深圳最大的竞争力来源，而深圳也为香港带来更多选择与机遇。就未来港深两地发展愿景而言，最朴实的表达便是：在中国，港深是生活水准、营商自由和效率水平最为相近的两个城市，并且同具国际化氛围，未来融合可期。

本文发表于《紫荆论坛》2024年5-6月号