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朱国斌 | 香港城市大学法律学院教授

香港特区《维护国家安全条例》（以下简称《条例》）的通过标志著特区从立法上履行了其维护国家安全的宪制责任，最终完成《基本法》第23条的本地立法，并建立香港特区维护国家安全的本地法律制度和执行机制。维护国家主权、安全和发展利益是特区政府长期的建设工程，立法是其基础性的子工程。《条例》的通过象征著香港本地维护国家安全法律制度的基本确立，其执行效果取决于有关方面是否能够切实领会法律内涵、忠实执行法律、认真对待法律。同时，法律制度建设也应该是与时俱进的。

中央立法乃「依法治港」

题中应有之义

国家安全事务属全国性事务，属于中央事权。首先要从理论和制度源头上理解特区国家安全治理过程中中央的责任和角色。从近处看，2014年4月15日，习近平总书记创造性提出总体国家安全观，这是一个完整的科学理论体系，是有效应对新时代国家安全形势重大变化所带来的各种风险和挑战的根本遵循与行动指南。总体国家安全观核心要义可归纳为「一个总体」、「五大要素」、「五个统筹」；它既涵盖传统安全领域，也包括非传统安全领域，突出的是「大安全」理念。2015年7月1日施行的《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》），是关于国家安全的根本法律，具有统率作用。其后，中央在《国家安全法》的基础上，订立、更新和完善了其他涉及各有关领域的法律，逐步形成中国的维护国家安全法律体系。

香港特区的国家安全事务，包括特区政权机关的安全，更是与特区有关的国家安全事务。从根本上讲，特区国家安全其性质属于总体国家安全之下的区域安全。从内容范围上讲，它辐射并关涉到国家安全之主要领域。从领导体制和权限归属来看，它在中央管辖之范围内，属于中央事权，即不属于《基本法》之下特区自治范围之事务，亦即本应包括在《基本法》第18条规定之全国性法律之立法涵盖范围之内。

然而，出于对「一国两制」、「港人治港」、高度自治方针政策的高度尊重，《基本法》第23条授权香港特区自行就7项维护国家安全的禁止性内容立法。在此借用王振民教授之观察以说明:「中央有权在国家安全领域实行『一国一制』，但没有这样做，而是照顾到香港的历史和现实，破天荒也实行『一国两制』」。但是，授权立法并不表示中央放弃或丧失了就特区国家安全事务立法的权力。

出于对香港长期存在的国家安全隐患、香港缺乏根本性的国家安全法律以及香港原有的与国家安全相关法律的乏力等因素的考虑，特别是在2019-2020年期间香港出现国家安全危机和国家安全利益受到直接严重威胁的情况下，全国人大于2020年5月果断出台相关决定，并授权全国人大常委会为特区直接订立《香港国安法》。

而在《香港国安法》列入《基本法》附件三在香港特区实施之后，特别是在香港选举制度得到完善之后，香港特区立法会亦在2024年通过订立《条例》，在特区从本地立法层面落实《基本法》第23条的宪制责任，并丰富了特区国家安全法律内容。

在《宪法》、《基本法》之下，中央以「决定+立法」途径主导特区立法进程，有效编织国家安全法网，促使香港社会重建秩序，同时在香港创造有利条件和土壤，令《基本法》第23条「自行立法」能够顺利完成。

中央主导国家安全立法具有充分的必要性和正当性。在2019年黑暴肆虐期间，香港的行政、立法和司法系统受到严重冲击，政府部门无法正常有效运作。香港警察部队无法有效阻止黑暴任意横行；司法人员受到「起底」、恐吓，无法正常审理案件；立法机关因受反中乱港势力的操纵而无法以立法方式制止社会暴行，甚至遭到物理性打砸破坏。当时情况已失控，特区政府无法在特区层面解决香港存在的国家安全威胁。

中央政府一直遵循「依法治港」之承诺，中央直接出手整治特区国家安全也是在法治的原则和框架下完成的。《香港国安法》由全国人大决定授权全国人大常委会立法方式订立。根据《宪法》第31条和第62条第14款，全国人大有权决定特别行政区的设立及以法律方式规定特别行政区的制度。而根据《宪法》第67条22款，全国人大常委会有权行使全国人大授予的其他职权。

在正式订立《香港国安法》前，全国人大作为最高权力机关，已经就香港存在的国家安全问题作出了前置性的处理和决定，而通过全国人大的「5.28决定」的授权，全国人大常委会正式订立《香港国安法》，是完全符合立法程序和法治原则的。

中央立法既是行使其之于特区的、就非高度自治领域事务立法的立法权威，更是落实中央之于特区的「全面管治权」之体现。虽然《基本法》第23条授权香港特区自行就7项危害国家安全罪行立法，但中央仍然保留了就香港特区国家安全事务立法的终极权力。当香港特区政府在特区层面无法为就香港存在的国家安全罪行、风险和漏洞立法时，中央直接为特区立法，订立法律原则，是「依法治港」题中应有之义。

香港特区本地立法

完善维护国家安全法律之法网

今年3月，香港特区政府终于能够完成其维护国家安全的宪制义务，一方面让《基本法》第23条落地，另一方面因应时势，丰富国家安全法律之内涵。因应《基本法》第23条指明香港特区需要就7项国家安全罪行立法，特区立法会废除了原有刑法中不合时宜和不符合中国已经恢复对香港行使主权的部分内容，修改和更新了部分香港原有的涉及国家安全法律，以及新增了若干国家安全法律的内容，健全香港维护国家安全的法律和制度。

在此特别指出，特区政府因应形势发展，在这次《基本法》第23条立法背景下，丰富完善了国家安全法律内容。作为落实《基本法》第23条的本地法律，《维护国家安全条例》除了完善香港维护国家安全的刑事法律规定外，还新增及修订了与维护国家安全相关的执法权力及诉讼程序，以及完善了维护国家安全机制及相关保障。《条例》对于香港维护国家安全内容的新增和修改，能够使得香港维护国家安全法律从国家安全刑法的核心出发，逐步扩展成一套既包含《宪法》原则又包括实体法和程序法（特别参见第7部）的完整法律体系。该体系能够适合「一国两制」下香港的特殊情况，还能贯通特区法律制度和中央法律制度，以更系统和更完备的方式保障香港特区的国家安全。而今，特区国家安全法律体系由《宪法》、《基本法》、全国性法律、本地法律以及案例法共同构成。

完善特区法律体系

必须是「正在进行时」

尽管《条例》第9部「相关修订」修订了28部现行法律，特区政府和立法机关应该继续跟进实践情况，根据需要随时修订增补相关条文内容。以《香港国安法》过去3年多的实践经验来说，该法能够成功防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动，使一些曾经在香港进行国家安全犯罪，或造成国家安全风险的犯罪分子收押或入狱，使他们从社会上隔绝，令他们得到应有的惩罚，亦防止他们继续对国家安全构成威胁。然而，《香港国安法》的实践经验同时亦显示出部分问题。例如，它无法有效防止危害国家安全分子「弃保潜逃」，在海外继续进行危害国家安全的行为。《条例》有待时间检验，可能也会出现类似问题。这从侧面反映出香港的国家安全法律和制度有继续完善的必要。

从其他国家经验来看，不同的国家和地区都会因为它们的历史、文化、宪制背景、法律传统、外交关系等而面对不同的国家安全风险。虽然随著《香港国安法》和《条例》的订立和执行，香港的国家安全风险（至少从表面来看）明显降低，但这并不表示香港的国家安全风险不会随著国内和国际形势变迁而变化，故有必要持续检视香港的国家安全法律和制度，以保证它们能够有效应对将来香港可能存在的其他仍未预见或预见不足的国家安全风险。

香港作为位于中国的国际金融中心之一，优势在于高度的对外开放性、高水平的金融和普通法制度，以及全面的社会流动性（包括人员流动、信息流动、资金流动和货物流动）。因此，将来香港在完善国家安全法律和制度时，不能闭门造车，应该参考其他国家，特别是使用普通法的美国、英国、新加坡等国家的经验，使香港的国家安全法律和制度也能够对焦国际做法，这样做客观上也有助于香港在国际间有理有据地展开解说工作。

特区法院应当准确理解

并严格实施国家安全法律

在普通法之下，法院可以透过案件落实、丰富、完善乃至校正、变通成文法律。虽然《香港国安法》作为全国性法律，香港法院无法对其进行补救性解释，但法院能否准确理解并有效落实《香港国安法》的立法原意和条文文意，将对特区能否落实维护国家安全的法律和制度有著举足轻重的意义，故其角色十分重要。

在执行《条例》过程中，由于该《条例》是一项香港本地法律，香港法院有必要在顾及该《条例》的维护国家安全原则下，同时顾及尊重和保障人权，依法保护根据《基本法》、《公民权利和政治权利国际公约》等适用于香港特区的权利和自由。

一方面，应当密切关注现实案例和司法实践，保证理解执行不出偏差，并于法院出现理解偏差时，及时运用《宪法》、《基本法》和《香港国安法》的问题解决机制（立法的或法律解释的）及时予以指明或校正；另一方面，法院如果能够在《宪法》、《基本法》和《香港国安法》宏观原则之下透过法庭判决（案例法）丰富完善相关法律内容，则应乐观其成。

随著《条例》的颁布，香港特区维护国家安全立法暂时告一段落，法律体系业已基本建立健全。目前有待我们关注的是司法和其他层面（如研究、宣传、教育）实践法律的经验。为此，作为研究者应该系统地研究国家安全法律成文法和案例法，从总体国家安全观即「大安全观」之视角研究法律，跳出区域局限探讨法律，提出建设性的观察意见和学术观点，使得法律制度臻于完善。

本文发表于《紫荆论坛》2024年5-6月号