近日，国务院李强总理签署国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自今年5月1日起施行。《条例》是我国应对气候变化领域的第一部专门的行政法规，为全国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）运行管理提供了明确的法律依据，碳排放权交易自此有法可依。

文｜北京 章丛墨

碳市场建设是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳转型的一项重大制度创新，也是落实中国碳达峰、碳中和目标的核心政策工具之一。

中共中央、国务院高度重视相关工作。2021年4月22日，国家主席习近平在领导人气候峰会上宣布我国“将启动全国碳市场上线交易”，对全国碳市场工作提出了要求，指明了方向。习近平主席强调，应对气候变化是中国可持续发展的内在要求，也是负责任大国应尽的国际义务，这不是别人要我们做，而是我们自己要做。要积极稳妥地推进碳达峰碳中和，要建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。二十大报告明确提出，要完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度。今年的政府工作报告中，也提出了“提升碳排放统计核算核查能力，建立碳足迹管理体系，扩大全国碳市场行业覆盖范围”的具体要求。

近年来，生态环境部落实碳市场建设主体责任，会同相关部门推动出台《碳排放权交易管理暂行条例》，发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，配套出台碳排放权登记、交易、结算等3个管理规则，以及发电行业碳排放核算报告核查技术规范和监督管理要求等，积极推进碳市场建设相关工作。

特别值得一提的是，自2021年7月16日全国强制碳市场正式启动上线交易后，今年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动，此举可有效调动全社会力量共同参与温室气体减排行动，为我国碳市场建设注入了新的活力，有利于推动形成强制碳市场和自愿碳市场互补衔接、互联互通的全国碳市场体系，助力实现碳达峰碳中和目标。

碳排放权交易的政策效应初步显现

2月26日，生态环境部副部长赵英民在国务院政策例行吹风会上表示，全国强制碳市场启动两年半以来，总体运行平稳，制度规范日趋完善，市场活跃度逐步提升，碳排放数据质量全面改善，碳排放管理能力明显提升，价格发现机制作用日益显现。今年初，全国自愿碳市场开始以来，运行总体平稳。

从数据端来看，2022年，全国碳市场配额累计成交5,089万吨，2023年配额成交量2.12亿吨，是2022年的4.2倍，成交量大幅提升；从碳价波动情况来看，2022年全年均价为54.98元/吨，2023年全年配额成交均价为68.15元/吨，较2022年均价上涨23.24%，碳价也处于稳步提升的状态。

截至2023年底，全国碳排放权交易市场共纳入2,257家发电企业，累计成交量约4.4亿吨，成交额约249亿元，碳排放权交易的政策效应初步显现。与此同时，全国碳排放权交易市场制度建设方面的短板日益明显。此前我国还没有关于碳排放权交易管理的法律、行政法规，全国碳排放权交易市场运行管理依据国务院有关部门的规章、文件执行，权威性不足，难以满足规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等实际需要。在此背景下，急需制定专门行政法规，为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据，保障和促进其健康发展。

第一部应对气候变化领域的专门法规

《条例》出台之前，碳排放权交易管理主要依靠部门规章来进行。比如2014年国家发展改革委公布的《碳排放权交易管理暂行办法》，2020年生态环境部公布的《碳排放权交易管理办法（试行）》。相较于前述两部门对全国碳排放权交易及相关活动的规范，《条例》属于位阶更高的行政法规。《条例》作为我国应对气候变化领域的第一部专门的行政法规，为碳市场的运行管理提供了明确法律依据。碳排放权交易活动自此有法可依，“法治”属性保障和促进了我国碳市场的健康发展，对我国双碳目标实现和推动全社会绿色低碳转型发展具备重要意义。

自生态环境部牵头组织全国碳市场建设工作以来，会同相关部门积极推动《条例》出台。从近年历次应对气候变化相关主题的新闻发布活动中我们也可以看到，《条例》制定进展一直是公众和媒体关注的重点，也是生态环境部推进的工作重点。今年《条例》得以出台，既是习近平法治思想与习近平生态文明思想的融合体现，是中共中央、国务院关于碳达峰碳中和国家目标的承诺和工作部署的具体要求，也是当下碳市场发展路径过程中的必然选择，符合当下碳市场和社会公众对碳排放权交易活动规范的期待。

《条例》共33条，重点就明确体制机制、规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等方面作出明确规定。具体而言，《条例》从六个方面构建了碳排放权交易管理的基本制度框架：一是注册登记机构和交易机构的法律地位和职责。二是碳排放权交易覆盖范围以及交易产品、交易主体和交易方式。三是重点排放单位确定。四是碳排放配额分配。五是排放报告编制与核查。六是碳排放配额清缴和市场交易。

对碳排放数据质量提升具重要意义

全面、准确、真实的碳排放数据是影响当前全国碳排放权交易市场温室气体减排成效的关键要素，碳排放数据造假行为一直是各方重点关注的问题，《条例》的出台对碳排放数据质量的提升具备重要意义。

目前，我国碳排放数据主要通过两种方式获取：一是通过定点监测站点收集数据。二是通过企业自行报告。企业按照相关规定，准确记录和报告其碳排放数据。对于上报的碳排放数据，主要是依靠各级生态环境部门抽查和核对。在数据收集过程中，不仅面临如监测设备的维护和校准、数据录入和处理的准确性等挑战，还存在企业自身及第三方检验检测机构违规篡改碳排放检测数据的风险。在数据核对过程中，由于生态环境部门的资源和人力不足，抽查的样本数量相对较少，难以覆盖所有数据，同样也给作假提供了机会。因此，碳排放数据的监测和监管一直是行业和生态环境部门重点关注的问题。

《条例》的出台，既明确了监督管理体制，同时也对重点排放单位篡改、伪造数据资料等弄虚作假行为提高了行政处罚力度，还针对技术服务机构的不同造假行为制定了相应的处罚措施，明确了没收违法所得、罚款、核减下一年度配额、责令停产整治、取消资质、限制从业等法律责任。为提升监管效能，《条例》规定国务院生态环境主管部门建立全国碳排放权交易市场管理平台，加强对碳排放权交易及相关活动的全过程监管，并与有关部门实现信息共享。为了强化数据质量监管和执法过程中的可操作性，《条例》规定了生态环境主管部门和其他具有相应职能的部门可对重点排放单位等交易主体、技术服务机构进行现场检查，被检查者应如实反映情况、提供资料，并不得拒绝、阻碍。相较于《碳排放权交易管理办法（试行）》，行政处罚力度有大幅提升，这有助于强化对违法违规行为的约束，更加有效保障碳排放数据质量。

生态环境部副部长赵英民用“严控、严查、严罚”六个字总结了《条例》对碳排放数据造假行为的遏制：严控就是严格控制，主要体现在明确禁止事项和处罚措施，并通过配套制度规范和技术手段，持续压减数据造假空间，持续强化数据质量审核。严查就是严肃督查，主要体现在通过大数据筛查异常数据，通过投诉举报发现问题线索，并以此为基础进行现场检查核实，对发现的问题线索、疑点不查清绝不放过，问题整改不到位绝不放过。严罚就是严厉处罚，主要体现在明确各相关部门的监管职责，对碳排放数据弄虚作假“零容忍”，严惩重罚，并公开曝光违法违规行为。

碳市场首次扩容即将实现

今年国务院《政府工作报告》明确，要积极稳妥推进碳达峰碳中和。扎实开展“碳达峰十大行动”。提升碳排放统计核算核查能力，建立碳足迹管理体系，扩大全国碳市场行业覆盖范围。简单理解，就是强监管、全体系、再扩容。

特别值得期待的是下一步碳市场的扩容工作。《条例》明确碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由国务院生态环境主管部门会同国务院发展改革等有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出，报国务院批准后实施。目前全国碳市场还是以电力行业为主，而数据统计显示，除了电力外，国内钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业也造成大量碳排放，生态环境部已连续多年对上述高排放行业开展数据核算、报送与核查工作，且相关的技术文件起草工作已经基本完成，这也意味著碳市场的首次扩容有可能在不远的未来实现。

此外，《条例》还指出，国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，综合考虑制定年度碳排放配额总量和分配方案，并组织实施。碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式。在经过两年半的运行摸索之后，为激发碳市场的市场活力，更有效发挥碳市场碳减排作用，推动双碳目标实现，有偿碳配额的实施也值得期待。

（作者系国家部委研究员，本文发布于《紫荆》杂志2024年5月号）