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谢春红 | 深圳信息职业技术学院粤港澳大湾区青年发展研究所教授、中山大学法学博士

世界三大湾区的发展历程是一个全球化、市场化、工业化、信息化、城市现代化紧密交织、相互影响、相互推进的叠加进程。虽然三大湾区的全球境遇和发展线索不同，但其成功的关键要素及生成逻辑可以为人们勾勒出未来湾区的理想范式及发展路径。本文借鉴世界三大湾区的成功经验和做法，从经济、政治、科技、文化四个维度，分析并建议如何使粤港澳大湾区建设成为一个「金融+产业+科技」经济发达湾区、「国家+府际+智库」共建善治湾区、「教育+科技+人才」科技创新湾区、「开放+包容+合作」多元一体湾区。如此，一个全新的国际一流世界级城市群——粤港澳大湾区将闪耀全球。

纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区是世界公认的三大知名湾区。世界三大湾区的发展历程表明，这是一个国家（地区）的城市（城市群）在全球化与自由贸易中推进现代化的发展进程，是一个全球化、市场化、工业化、信息化与城市现代化紧密交织、相互影响、相互推进的叠加进程。这一进程表明：每一个湾区的全球境遇和发展线索不同，并且影响其成功的因素也呈复杂的多面性。无论过去还是现在，世界三大湾区都在发展动因、路径、经验、模式等方面呈现出特殊性。然而，任何事物无论怎样特殊，总会在特殊性中蕴含著普遍性，并且帮助我们在分析和研究中提取出一些对于今天的粤港澳大湾区建设具有参考和借鉴意义的关键要素，形成一些普遍共识。这些关键要素和普遍共识及其背后的生成逻辑可为人们勾勒出未来湾区的理想范式和发展路径。

如果说当前的中国包括粤港澳大湾区在较长时期内将依然处于构建经济全球化基本结构、实现现代化发展目标的历史进程中，那么这种理想范式就可成为粤港澳大湾区迈向国际一流湾区和世界级城市群的现实参照，为粤港澳大湾区的建设提供了一条可行路径。诚然，构成这种理想范式的关键要素与普遍共识是多维的，但总也离不开「经济是基础、政治是保障、科技是第一生产力、文化是持久动力」的基本思维和构建范式。

经济维度：构建「金融+产业+科技」经济发达湾区

环顾当今世界，活力最强、发展最快的区域多集中在港湾遍布、水路相连的沿海地区，湾区经济作为重要的滨海经济形态，是当今国际经济版图的突出亮点。世界三大湾区各有所长，纽约湾区以金融著称，旧金山湾区以科技引领，东京湾区以产业闻名，均具备强大的产业集聚能力和交通枢纽功能。服务业、金融业高度发达，科技创新能力强劲，构成了「金融+产业+科技」三个支点相互支撑、相互推进、联动发展的综合型湾区。

纽约湾区是世界金融中枢，其经济发展过程经历了多次转型：19世纪初，纽约湾区依托港口，发展商业贸易和加工制造业；20世纪初，以金融服务为核心的生产性服务业成为湾区的经济主导；21世纪以来，知识经济主导下的创意产业和科技创新产业迅猛发展，于近年形成了数百家创新企业聚集的「硅巷」。

旧金山湾区是科技创新之都「硅谷」的所在地，经济演进过程大致分为淘金期、工业化时期和创新经济时期三个阶段：19世纪初，随著淘金热和铁路建设的兴起，旧金山迅速成为美国西部的商业中心；20世纪初，经历了几次重大经济危机和城市重建后，伴随著「硅谷」的崛起，旧金山于20世纪中期成为引领科技革命之先锋，从60年代的半导体到70年代的微处理器，再到80年代的软件业和90年代以后的互联网，旧金山迎来了经济繁荣，成为美国西岸最富裕和最具活力的地区；21世纪以来，随著科技产业的不断发展，旧金山继续保持了强大的科研实力和旺盛的经济活力。

东京湾区被称为「产业湾区」，其发展经历了从「世界最大工业带」到知识型湾区的转型：19世纪明治维新后，东京成为日本名副其实的政治和经济中心，迅速走上了现代化之路；20世纪第二次世界大战后，日本经济飞速成长，形成「京滨工业地带」和「京叶工业地带」，成为世界上最大的工业地带，并于1967年助力日本跃升为世界第二大经济体；21世纪以来，随著「科技创新立国」战略的实施，东京湾区构建出以大学为中心的产学研与科技转移体系，筑波科学城已成为具有复合功能的科技新城和产业新城，「东京—横滨」科技集群创新指数位居全球首位。

借鉴世界一流湾区发展的成功经验，结合中国的经济发展战略，抓住国际经济格局调整带来的机遇，粤港澳大湾区要持续推动「科技+产业+金融」三者之间的深度融合和互为支撑的良性循环，坚持科技引领、顺应产业升级、强化金融支撑、构建富有竞争力的现代化产业集群、塑造经济发展新动能。在科技发展领域，粤港澳大湾区正以建设国际科技创新中心和综合性国家科学中心为牵引，积极构建「基础研究+技术攻关+成果转化+科技金融+人才支撑」全过程创新生态链。2023年，广东区域创新综合能力连续六年位居全国第一，「深圳—香港—广州科技集群」创新指数连续四年位居全球第二，研发人员、高新技术企业、PCT国际专利申请量等保持全国首位。

在金融发展方面，粤港澳大湾区正充分利用区域经贸联系紧密的有利条件，进行一系列金融开放合作。2020年，人民银行、银保监会、证监会、外汇局共同出台金融支持粤港澳大湾区建设「30条意见」；2022年粤港澳三地银行总资产合计达8.3万亿美元，银行存款总额高达4.3万亿美元，已超过纽约湾区和旧金山湾区；保险保费收入1,634亿美元，相当于全国总保费的四分之一。粤港澳大湾区金融业总体规模已达到世界级水平。

在产业发展领域，粤港澳大湾区正在积极推动战略性新兴产业和未来产业的研究及发展。目前，广东已形成8个超万亿元级、3个五千亿至万亿元级、7个一千亿至五千亿元级、2个百亿元级的「8372」战略性产业集群发展格局。广东将继续推动20个战略性产业集群发展，重点发展未来电子信息、未来智能装备、未来生命健康、未来材料、未来绿色低碳等五大未来产业集群与21个突破点，打造未来产业发展矩阵。

政治维度：构建「国家+府际+智库」共建善治湾区

世界三大湾区都是跨行政边界的区域经济体，如果没有一个覆盖整个湾区、强有力的政府进行自上而下的统一协调，没有各地方政府、政企之间的配合、沟通和协作，就难以跨越行政边界的藩篱，实现基础设施一体化、要素流动自由化、产业分工协同化、营商环境包容化，也就难以成就世界级湾区。世界三大湾区的成功经验表明，国家顶层设计、府际互动合作、智库谏言参谋都在推进湾区治理现代化进程中发挥各自作用。

日本是世界上最早提出「都市圈」概念并对都市圈进行统一规划和跨区域联合治理的国家，即在国家总体综合开发计划下，国土、交通、产业等部门对区域发展有各自规划，各都县和城市也有自己的规划，各项规划具有持续性、协同性的特征。自20世纪中期开始，东京湾区开展了统一性、多轮次的「首都圈整备规划」，并建立了中央政府主导下的区域性行政协调机制。湾区内的一都三县有著多种形式的沟通机制，通过协议会来解决问题，保证了湾区的高效运转。

根据美国地方政府的组织形式，旧金山湾区既是一个以高科技发展为主的城市经济功能区，也是全境属于加利福尼亚州的一个准政府联合组织，由9个县、101个市镇组成。地方政府的零碎化以及区域跨界整合发展的行政分割是旧金山湾区面临的治理难题。1961年，由湾区9个县和其101个市镇的政府代表组成的湾区政府协会（Association of Bay Area Government，简称ABAG）成立，自1970年ABAG编制完成了第一本综合性区域规划《旧金山湾区区域规划1970—1990》以来，ABAG已经联合其他区域性机构开展合作，共同开展湾区协同治理。

纽约湾区涵盖纽约州、新泽西州和康涅狄格州的31个郡县，囿于美国「联邦—州—地方政府」三级政府的政治体制和地方自治传统，如何平衡区域内庞大的人口、建设和管辖之间的关系，成为一个重要议题。纽约湾区的规划采用多方联合的方式，既有政府力量，也有民间智库的参与。政府方面，建立了纽约都市圈规划组织、区域委员会等统一的规划组织；民间智库方面，较为著名的是1922年由纽约杰出商业和专业人士成立的纽约区域规划委员会（Regional Plan Association，简称RPA），其在规划制定过程中发挥了不可替代的作用。

借鉴世界一流湾区发展的成功经验，结合中国治国理政新理念新思想新战略，顺应全球治理体系变革需求，粤港澳大湾区需继续推动「国家+府际+智库」三者之间深度融合、协同治理的良性互动，加强规划引领、强化区域协同、发挥智库作用、搭建区域协同治理现代化新框架、打造良政善治湾区的中国样本。 

2017年7月，国家发展改革委与粤港澳三地政府共同签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，拉开了国家层面推动大湾区建设的帷幕；2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，开启了粤港澳合作新阶段。此后，中央陆续出台关于前海、横琴、南沙、河套等政策，为区域协调发展提供了制度保障。如今，粤港澳三地正逐渐破除体制机制障碍瓶颈，不断提升市场互联互通水平，共同推进三地基础设施建设的「硬联通」和规则机制对接的「软联通」，逐步拓展区域内各种要素跨境流动协同，科技融合、人才融合、产业融合更加深入广泛。2019年6月，粤港澳三地智库代表在广州签署框架协议，发起成立粤港澳大湾区智库联盟，在多个领域建立了合作关系，进行了诸多探索实践，在提供前瞻性决策咨询以及开展人文交往等方面发挥著越来越重要的作用。

科技维度：构建「教育+科技+人才」科技创新湾区

近代以来，每一次科技和产业革命都深刻改变著世界面貌和格局。一些国家和地区抓住历史机遇，在科技创新和产业转型上先行一步，便拥有了引领发展的主动权，推进其经济社会发展驶入快车道。纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区都曾立于第二、三次工业革命潮头，以「风口」之势引导各种要素资源向湾区集聚，从而引领全球科技创新潮流。面对新一轮科技革命，三大湾区又集体转型，打造全球科技创新中心。 

纽约湾区在历史上抓住了第二次工业革命的机遇，成为全球重要的金融、制造中心；良好的经济与包容的环境吸引了来自海外不同民族和国家的一代代移民，跨国精英逐渐成为湾区发展的关键阶层，并为其带来了庞大资本和先进技术。同时，湾区是美国东部的教育重镇，拥有哥伦比亚大学、纽约大学、康奈尔大学等知名高校以及众多世界级研究机构，较高的教育水平提供了良好的人才资源及储备。近年，纽约湾区积极推进新一代互联网信息技术、人工智能等新兴产业的研究和应用落地，形成了数百家创新企业聚集的「硅巷」，拥有高水平大学33所，进入ESI（基本科学指标数据库）前1%学科336个，2个国家级研究实验室。

旧金山湾区抓住了第三次工业革命浪潮的趋势，形成了以「硅谷」为核心的高新技术产业集聚区，湾区的128号公路沿线集聚了大批高科技创新公司以及世界知名高校和大量风险资本，逐步形成了独特的创新体系和风险投资系统。在这个体系中，大学师生、科研机构人员、企业家和风险投资家等构成了创新核心圈层。湾区不仅拥有斯坦福大学、加州大学伯克利分校等世界级研究型大学，还有劳伦斯伯克利国家实验室、航空航天局艾姆斯研究中心等国家级研究实验室。大量高校、实验室和研究机构聚集在一起，使得湾区拥有了全美技术水平及受教育程度最高的劳动力。如今的旧金山湾区拥有高水平大学7所，进入ESI前1%学科70个，5个国家级研究实验室，20个州级实验室，科研实力强大，当前正以信息技术和生物技术为牵引，在科研和数字领域有著显著优势

东京湾区在第二次工业革命后形成了规模庞大的临港工业区和制造业集群，大批高等学府向企业输送大量科技创新人才。据统计，湾区的大学占到了全日本的三成左右，学术机构和研究人员的数量分别占到全国的四成和六成。政府积极引导教育界与产业界紧密合作，形成了「产学研」深度融合的协同创新生态系统。近年，东京湾区的「东京—横滨」科技集群创新指数位居全球首位，拥有高水平大学10所，进入ESI前1%学科69个，集中了日本70%以上的重大科学基础设施，湾区内的筑波科学城已成为具有复合功能的科技新城和产业新城，是日本的科创「发动机」。

借鉴世界一流湾区发展的成功经验，立足世界科技前沿特征和演进趋势,把握新科技革命和产业变革带来的重大机遇，粤港澳大湾区应继续强化「教育+科技+人才」支撑，建设国际化、数字化湾区，推动教育集群发展，培养拔尖创新人才，加快科创协同发展，打造具有全球影响力的科技创新高地和全球一流人才向往的集聚地，为推动新兴产业发展注入新动力。

在教育方面，2020年12月，教育部、广东省人民政府联合印发《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》，明确到2035年，粤港澳大湾区将建成若干所世界一流水平高校，产出一批对世界科技发展和人类文明进步有重要影响的原创性科学成果，成为世界高等教育合作发展和创新发展的先进典范。近年湾区在奋力发展现有高校的同时，不断加快筹建新大学的步伐，探索粤港澳合作办学新模式，香港大学、香港中文大学、香港浸会大学、香港科技大学、香港理工大学、香港城市大学等40逾所高校或其分校在大湾区如雨后春笋般涌现。

在人才方面，近年湾区在加快自主创新人才培养的同时，加速人才的有序流动与融合发展，不仅提出包括加强跨境执业的政策衔接、优化服务机制、建立育才平台等措施吸引人才、留住人才，还大力推动高校与政府、企业研发机构等开展协同创新，构建拔尖创新人才培养共同体，使学科链、创新链、人才链与产业链等多链聚合融通。

在科创方面，近年湾区加快推进科创协同发展的同时，加快推动高水平科技自立自强，以大湾区综合性国家科学中心建设为牵引，以深圳光明科学城、东莞松山湖科学城、广州南沙科学城等重点区域为主阵地，布局建设了包括散裂中子源、强流重离子加速器、加速器驱动嬗变研究装置等在内的一批具有世界一流水平的重大科技基础设施。

文化维度：构建「开放+包容+合作」多元一体湾区

沿著历史脉络梳理发现，虽然世界三大湾区在体量、产业发展内容等方面存在差异，但也可归纳出一些相似路径：一从「开放」而言，世界三大湾区均拥有天然良港，面向大海可通达外界，背靠内陆可深入广阔腹地，这种得天独厚的地理优势所构建的开放空间，更易形成开放型经济。其中，要素、商品、服务可以较自由地跨界流动，国内经济可以和整个国际市场联系起来，从而实现最优资源配置和最高经济效率，在国际分工中能发挥出较大优势，成为全球经济的领跑者。二从「包容」而言，世界三大湾区均聚集了来自不同地域、语言、肤色以及价值观的人才。人才聚集源于开放的政策、友好的环境和包容的文化。世界三大湾区正是因为具有包容性和友好型的城市和社会，才吸纳了来自全球的优秀人才。其中，纽约湾区是典型的国际移民之都，旧金山湾区汇聚了全世界特别是亚洲的大量优秀人才，东京湾区是亚太地区人员流动最频繁的区域。三从「合作」而言，世界三大湾区均是具有资源与产业集聚力的跨域经济区域或发展系统，同时也具备分化竞争与集聚整合能力，这主要源于区域各组织间的合作与协调机制。在这种机制下，纽约湾区依靠政府规划和民间智库的双重力量，多方协调不同层级政府和部门之间的诉求，以及跨不同司法主权的州之间的关系等；旧金山湾区主要依靠知识创新链条拉动区域协同，高等院校是知识创新的起点，企业是技术创新的载体，金融和管理等中介服务发挥著平台作用，政府与各专业委员会和组织发挥催化作用；东京湾区从早期散落港口之间的低效竞争走向基于工业带布局的相互协调发展，主要源于长期以来形成的分工协作和一体化发展机制，推动了湾区工业带乃至东京湾制造业的大力发展。

借鉴世界三大湾区在文化维度的成功经验，粤港澳大湾区应坚持开放共享、包容共生、合作共赢，积极参与共建「一带一路」，打造「开放+包容+合作」的「多元」一体湾区和富有活力的世界级城市群，形成「一国两制」下粤港澳融合发展模式，为共建「一带一路」国家和地区提供发展新样板。

在开放上，要进一步加快开放力度，尤其是扩大制度型开放。粤港澳大湾区具有「一国两制三法域」的独特性，在一定程度上存在制度鸿沟或堵点壁垒，相应地可能会影响各类要素的便利流动，因此稳步扩大规则、规制、管理标准等制度型开放是重中之重。一方面要主动对标国际高标准经贸规则，另一方面应加强粤港澳三地机制对接，以互联开放促进要素资源顺畅流动，营造国际一流的营商环境。当前湾区各城市正实施「湾区通」工程，推动三地规则衔接，机制对接不断深化。

在包容上，要进一步体现包容气度，尤其是构筑包容友好的人才生态。人才要素是生产要素中最为重要的一环，人才流动能够为社会带来活力和创新，也是产业升级的基础。建设国际人才高地，为全球人才进湾区、港澳人才入内地提供涵盖创新激励、收益分配、职业发展、子女教育等方面的政策支持；吸引全球人才围绕粤港澳科技和产业优势，加强高水平创新平台建设，将显著提升粤港澳在全球范围集聚和配置创新资源的能力。近年湾区内地城市出台了多项港澳青年创新创业支持政策，并竞相出台人才激励计划，助力粤港澳合力构筑「人才湾区」。

在合作上，要进一步强化合作深度，充分发挥粤港澳三地的叠加优势。粤港澳三地优势互补、合作基础深厚，但如果不能在原有基础上形成更加紧密的整体叠加集聚效应和规模效益，就难以体现粤港澳开放发展新优势。

当前，湾区从「硬联通」和「软联通」逐步进入「心联通」，并已逐渐探索形成「港澳高校—港澳科研成果—珠三角转化」的科技产业协同发展模式，新能源、人工智能等战略性新兴产业呈现融合集群发展态势；正在建设的横琴、前海、南沙、河套四大合作平台，将从民生、产业、科技、金融、贸易、规则衔接与重大制度创新等方面，就粤港澳三地协同发展、融合发展中的各项难点、堵点和短板，进行探索和实践。 当前，世界百年变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，需要进一步加快粤港澳大湾区建设力度，以国家之力、粤港澳三地之力、民众之力共同推进。随著经济发达湾区、共建善治湾区、科技创新湾区、多元一体湾区的逐步建成，一个国际一流的世界级城市群——粤港澳大湾区将在全球闪耀。

本文发表于《紫荆论坛》2024年3-4月号