刘林波：论香港特区维护国家安全法律的「衔接、兼容、互补」 
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刘林波 | 北京市社会科学院国际问题研究所博士后、助理研究员
香港特区维护国家安全的法律中，国家、香港特区两个层面的法律之间存在衔接、兼容、互补关系（内部关系），香港本地维护国家安全法律还存在与香港其他本地法律的衔接、兼容、互补问题（外部关系）。处理好上述两个方面的衔接、兼容、互补关系，是确保香港特区维护国家安全的法律制度体系上下融贯、左右协调的必然要求。本文从主要原则、涉及领域和约束条件三个方面，对「衔接、兼容、互补关系」的内涵进行分析。
2020年5月28日，全国人大作出《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称「5·28决定」）。根据「5·28决定」的授权，2020年6月30日，全国人大常委会通过《香港国安法》。「5·28决定」和《香港国安法》均要求香港特区应当尽早完成《香港基本法》规定的维护国家安全立法。2024年3月19日，香港立法会三读通过了《维护国家安全条例草案》。3月23日，《维护国家安全条例》刊宪生效，香港特区履行了基本法规定的维护国家安全立法的宪制责任。由上述事实可知，香港特区维护国家安全的法律包括国家、香港特区两个层面，两个层面的法律之间存在衔接、兼容、互补关系（内部关系）。此外，香港本地维护国家安全法律还存在与香港其他本地法律的衔接、兼容、互补问题（外部关系）。
「衔接、兼容、互补」的主要原则
虽然香港特区维护国家安全的法律的「衔接、兼容、互补」包括内部关系、外部关系两个方面，但处理两个方面的「衔接、兼容、互补」关系适用的主要原则是相通的。
兼顾「一国」与「两制」的原则。在维护国家安全的责任上，只有「一国」之责，没有「两制」之分，但在维护国家的具体制度设计上，则存在「两制」的差异。香港特区此次维护国家安全本地立法，体现了兼顾「一国」和「两制」的原则要求。在坚持「一国」方面，突出表现为明确「5·28决定」和《香港国安法》的凌驾性地位。关于「5·28决定」的凌驾性地位，在「5·28决定」草案说明中指出，「任何维护国家安全的立法及其实施都不得同本决定相抵触」。这表明，无论是全国人大常委会立法，还是香港立法会立法、行政长官会同特区国安委制定香港国安法实施细则，都不得与「5·28决定」抵触。关于《香港国安法》的凌驾性地位，该法第62条规定，香港特区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定。2024年1月30日，香港特区政府公布的《维护国家安全：〈基本法〉第二十三条立法公众咨询文件》（以下简称《咨询文件》）第1.9段明确指出，「5·28决定」对在香港特区维护国家安全提出了基本原则并阐明国家政策和立场。第2.16段指出，「5·28决定」和《香港国安法》是全面构建香港特区维护国家安全制度体制的总设计图。《咨询文件》上述关于「5·28决定」和《香港国安法》地位的定位是准确的，理解了「5·28决定」和《香港国安法》的定位，才能正确理解为何《维护国家安全条例》的内容远远超出了《香港基本法》第23条立法的范围。在尊重「两制」方面，「5·28决定」和《香港国安法》在第1条及《维护国家安全条例》在弁言部分都明确其立法目的是坚定不移并全面准确贯彻「一国两制」「港人治港」、高度自治的方针。「5·28决定」草案说明中指出，在国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制的一个重要要求是「把维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来」。《香港国安法》草案说明中指出，该法起草的一个重要原则就是「兼顾两地差异」。《咨询文件》第1.5段也指出，虽然在一国之内的任何地方，必须适用同一套国家安全标准，但为维护国家安全而采取的具体措施，根据香港特区的实际情况而定。显然，单独建立一套香港特区维护国家安全的法律制度，而不是把内地的维护国家安全法律制度直接适用到香港，不仅没有破坏「一国两制」，反而彰显出国家坚持「一国两制」方针不动摇，并为「一国两制」政策的落实提供了更强大的安全保障。
「自上而下」与「自下而上」相结合的原则。香港特区维护国家安全法律制度内部的衔接、兼容、互补，既包括国家法律对香港本地法律「自上而下」的衔接、兼容、互补，也包括香港本地法律「自下而上」对国家法律的衔接、兼容、互补。「自上而下」的衔接、兼容、互补，如「5·28」决定对香港特区维护国家安全提出「四个应当」的要求：（1）特区应当尽早完成《香港基本法》规定的维护国家安全立法；（2）特区行政、立法、司法机关应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动；（3）特区应当建立健全维护国家安全的机构和执行机制，强化维护国家安全执法力量，加强维护国家安全执法工作；（4）特区行政长官应当就特区履行维护国家安全职责、开展国家安全教育、依法禁止危害国家安全的行为和活动等情况，定期向中央人民政府提交报告。又如《香港国安法》第64条对该法条文中的「有期徒刑」「无期徒刑」「拘役」等内地法律概念，如何对应香港本地法律中的相关概念进行了规定。「自上而下」的衔接、兼容、互补，体现的是国家对本国某些特殊地方法律传统的尊重。「自下而上」的衔接、兼容、互补，如《维护国家安全条例》在「国家安全」「国家秘密」等重要概念与国家法律保持一致，《维护国家安全条例》中「国家安全」概念直接采用了《国家安全法》中的定义，通过一致定义实现兼容，「国家秘密」概念则是在参考《保守国家秘密法》有关规定的基础上，根据「一国两制」的实际需要，将关乎中央事务、特区事务、中央与特区关系的秘密都纳入进来，通过扩充定义、补足概念的周延性实现了兼容。「自下而上」的衔接、兼容、互补，体现的是一国之内的某些特殊地方对国家意志的遵从。
融通制定法与普通法原则。香港特区维护国家安全法律制度外部的衔接、兼容、互补，则是指其与其他香港本地法律的衔接、兼容、互补，主要是香港本地维护国家安全法律与其他香港本地法律之间的衔接、兼容、互补。根据《香港基本法》第8条规定，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除与基本法抵触或本地立法机关修改外，予以保留。回归祖国之后，为保持法律制度的延续性，在香港地区保留了普通法传统，成文法和普通法之间是一种互为补充、相辅相成的关系。《维护国家安全条例》作为由香港特区立法会通过的制定法，既要处理好与香港其他制定法的关系，也要处理好与普通法的关系。《维护国家安全条例》较好地处理了两方面的关系。一方面，主要通过修订现有法例的形式完成立法。比如，《维护国家安全条例》在规定实体罪行时，主要通过修订《社团条例》《刑事罪行条例》《官方机密条例》等来达到立法目的，为确保与其他香港法律的衔接、配套，在全面梳理的基础上修订了《释义及通则条例》《证据条例》《刑事诉讼程序条例》《警队条例》《监狱条例》等制定法，解决了《维护国家安全条例》顺畅嵌入香港法律体系的问题。另一方面，妥善处理了与普通法的关系。比如，《维护国家安全条例》第12条在将普通法下的「隐匿叛国罪」经完善后成文法化时，继续尊重法官对普通法罪行的有关权力，第109条订明了普通法下的初步罪行（串谋、煽惑、企图犯）的罚则。
「衔接、兼容、互补」所涉及的领域
关于《香港国安法》和「5·28决定」之间的关系，在《香港国安法》草案说明中有明确表述，即《香港国安法》「是十三届全国人大三次会议精神和『5·28决定』内容的全面展开、充分贯彻和具体落实，是香港特别行政区维护国家安全制度安排的法律化、规范化、明晰化」。因此，香港本地维护国家安全法律与国家法律的衔接、兼容、互补，主要是与《香港国安法》的衔接、兼容、互补，当然也会涉及与全国人大常委会关于《香港国安法》有关条文的解释、《香港基本法》的衔接、兼容、互补。
香港本地维护国家安全法律与国家法律衔接、兼容、互补，既有总则性规定，也有具体制度的规定，其中《香港国安法》第8条可视为是总则性规定，其他条款则可视为具体制度规定。《香港国安法》第8条规定，香港特区执法、司法机关应当切实执行本法和香港特区现行法律有关防范、制止和惩治危害国家安全行为和活动的规定，有效维护国家安全。要求特区执法、司法机关同时执行国家、香港特区两个层面关于维护国家安全的法律，就隐含了两个层面的法律之间要实现「衔接、兼容、互补」的要求，否则在执行时就会无所适从，因此该条款可视为「衔接、兼容、互补」的总则性规定。考虑到《香港国安法》是「一部兼具实体法、程序法和组织法内容的综合性法律」，香港本地法律就应在实体法、程序法、组织法、行政规管等方面与《香港国安法》进行全面的「衔接、兼容、互补」。从《维护国家安全条例》的内容来看，其充分体现和落实了上述要求。
实体法方面的衔接、兼容、互补主要体现为三种形式：第一，对《香港国安法》已经作出规定的涉及《香港基本法》第23条的危害国家安全罪行（分裂国家、颠覆国家政权），《维护国家安全条例》不再进行重复立法。第二，对《香港国安法》未规定为罪行的行为，进行补充规定。比如，《香港国安法》虽然规定了曾经宣誓拥护、效忠的公职人员，触犯危害国家安全罪行即丧失公职，但并未规定煽惑公职人员放弃拥护、效忠的行为构成犯罪，《维护国家安全条例》规定的「煽惑离叛罪」则涵盖了此类行为。第三，《维护国家安全条例》规定的罪行与《香港国安法》规定的罪行，形成对同类犯罪行为按情节轻重不同分层惩治的互补关系。比如，针对影响中央人民政府或特区政府制定和执行政策的行为，《维护国家安全条例》规定实施有关行为即构成「境外干预罪」，而《香港国安法》则要求情节严重或可能造成严重后果才构成「勾结外国或者境外势力危害国家安全罪」。
程序法方面，《香港国安法》第41条规定，香港特区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、监控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，适用本法和香港特区本地法律。这一规定要求同时执行国家法律、香港特区两个层面的法律，也就隐含了国家、香港特区两个层面法律之间应实现「衔接、兼容、互补」的要求。因此，该条款可视为国家、香港特区两个层面维护国家安全法律在程序法方面应进行「衔接、兼容、互补」的总则性规定。具体来看，程序法方面的衔接、兼容、互补主要有三种形式：第一，区分特殊规则、一般规则以实现兼容。《香港国安法》第45条规定，除本法另有规定外，特区法院应当按照香港特区的其他法律处理就危害国家安全犯罪案件提起的刑事检控程序。这一条款明确了香港本地法律规定的诉讼程序是一般规则，《香港国安法》规定的诉讼程序是特殊规则，一般情况下适用一般规则，除非特殊规则出现取代一般规则，才适用特殊规则，这就实现了程序之间的兼容。第二，以准用性条款的形式实现衔接。比如，《维护国家安全条例》规定了一个概括性的对接条款，该条例第90条明确规定《香港国安法》第四章所订程序适用于本条例所订罪行。第三，通过增加规定的方式实现补充。比如，《香港国安法》要求危害国家安全犯罪案件应公正、及时办理，但对于如何实现「及时」办理则缺乏具体制度保障，《维护国家安全条例》第4分部增加规定了省免初级侦讯等内容，使「及时」得到具体制度的支撑，形成对《香港国安法》有关诉讼程序规则的补充。
组织法方面的衔接、兼容、互补主要体现为三种形式：第一，补充关于立法主体的规定。在《香港国安法》规定行政长官会同特区国安委可以制定香港国安法实施细则的基础上，《维护国家安全条例》增加规定了行政长官会同行政会议可订立维护国家安全附属法例。第二，补充《香港国安法》关于机构职责的规定。《香港国安法》规定了行政长官、特区国安委、国家安全事务顾问、国安委秘书处的职责等，在此基础上，《维护国家安全条例》进一步明确了特区国安委、国家安全事务顾问、国安委秘书处的职责。此外，在《香港国安法》第47条规定的基础上，《维护国家安全条例》增加规定了行政长官就国家安全或国家秘密认定问题发出证明书的情形，同时也衔接了《全国人大常委会关于〈香港国安法〉第十四条和第四十七条的解释》的内容。第三，衔接《香港基本法》关于机构职权的规定。比如，《维护国家安全条例》第111条规定了行政长官可发出与维护国家安全相关的行政指令的权力，这一规定实质是对《香港基本法》第48条第四项规定的行政长官职权的细化和完善。
行政规管方面，《香港国安法》第9条、第10条是比较典型的行政规管条款，规定特区应加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作，对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，特区应加强宣传、指导、监督和管理，应通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育。《维护国家安全条例》在行政规管方面的衔接、兼容、互补，主要体现为两种形式：一是禁止性规定。比如，《维护国家安全条例》第60条规定了禁止从事危害国家安全活动的组织在特区运作的相关内容。第二，指导性规定。为确保更好实施《香港国安法》中关于推行国家安全教育的内容，《维护国家安全条例》第113条赋权政务司司长就国家安全教育等事宜提供意见或发出指示。
「衔接、兼容、互补」的限制条件
香港特区维护国家安全法律制度的「衔接、兼容、互补」，不是不受约束的。无论是内部的「衔接、兼容、互补」，还是外部的「衔接、兼容、互补」，都面临实质性的限制条件。总体来看，《维护国家安全条例》没有突破限制性条件，是一次高水平、高质量立法。
未突破内部衔接、兼容、互补的限制条件。国家、香港特区两个层面维护国家安全法律之间关系的限制条件，主要是「下位法不能违反上位法」。这一原则在国家涉港维护国家安全立法中就得到充分体现，在审议「5·28决定」草案时，全国人大代表一致认为，由全国人大就建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制作出决定，并授权全国人大常委会制定相关法律，符合宪法规定和宪法原则，与《香港基本法》的立法宗旨和确立的有关制度相一致。《香港国安法》草案说明中指出，在该法起草过程中，委员长会议听取了全国人大常委会法工委关于起草工作情况和有关工作建议的汇报，认为草案符合宪法规定和宪法原则，符合「一国两制」方针和《香港基本法》，符合全国人大「5·28决定」精神，成熟可行，决定将法律草案提请全国人大常委会审议。特区维护国家安全立法当然也应遵循这一原则，《维护国家安全条例》是香港立法会通过的本地维护国家安全的法律，应根据《香港基本法》第17条规定报全国人大常委会备案。对香港特区立法机关制定的法律进行备案审查，是《宪法》和《香港基本法》赋予全国人大常委会的一项重要职权。全国人大常委会将认真履职，以确保国家层面涉港维护国家安全法律得到全面、准确实施，国家、香港特区两个层面维护国家安全的法律制度形成体系融贯的一个整体，发挥出防范、制止和惩治危害国家安全活动的最大功效。从《维护国家安全条例》的内容以及前文的分析来看，《维护国家安全条例》全面衔接了《香港国安法》的规定，两者形成了良性的兼容、互补关系，不存在违反国家涉港维护国家安全法律的情形。
未突破外部衔接、兼容、互补的限制条件。香港本地维护国家安全法律与香港其他法律之间关系的限制条件，主要是「平衡好维护国家安全与保障人权的关系」，即国家安全法律不得随意侵犯受到《香港基本法》保护的人权和自由。在香港维护国家安全法律制度中居于凌驾性地位的「5·28决定」就提出了保障人权的要求，「5·28决定」草案说明指出，完善香港特区维护国家安全法律制度的一个重要原则是「切实保障香港居民合法权益」，「任何维护国家安全的工作和执法，都必须严格依照法律规定、符合法定职权、遵循法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他组织的合法权益。」《香港国安法》也在第4条明确规定了香港特区维护国家安全应当尊重和保障人权的原则。《维护国家安全条例》当然应遵从「5·28决定」和《香港国安法》的要求，该条例开宗明义规定，本条例建基的原则之一是尊重和保障人权，依法保护根据《香港基本法》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于特区的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。两个国际人权公约明确维护国家安全是限制有关权利和自由的正当理由，并通过《香港基本法》第39条的规定适用于特区。《维护国家安全条例》是在《香港基本法》的轨道内进行的立法，未突破限制条件，合理平衡了维护国家安全和保障人权自由的关系。
结语
维护国家安全制度是特别行政区制度的一个重要组成部分，《维护国家安全条例》是在「5·28决定」、《香港基本法》《香港国安法》《全国人大常委会关于〈香港国安法〉第十四条和第四十七条的解释》等国家法规范基础上，对特别行政区维护国家安全制度的进一步完善，较好实现了特区维护国家安全法律制度体系内部、外部的衔接、兼容、互补，是坚持和完善「一国两制」制度体系的重要体现，有助于更好地维护国家主权、安全、发展利益，维护香港长期繁荣稳定，在确保「一国两制」方针不会变、不动摇，确保「一国两制」实践不变形、不走样方面将发挥重要保障作用。
本文发表于《紫荆论坛》2024年3-4月号
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刘林波 | 北京市社会科学院国际问题研究所博士后、助理研究员
香港特区维护国家安全的法律中，国家、香港特区两个层面的法律之间存在衔接、兼容、互补关系（内部关系），香港本地维护国家安全法律还存在与香港其他本地法律的衔接、兼容、互补问题（外部关系）。处理好上述两个方面的衔接、兼容、互补关系，是确保香港特区维护国家安全的法律制度体系上下融贯、左右协调的必然要求。本文从主要原则、涉及领域和约束条件三个方面，对「衔接、兼容、互补关系」的内涵进行分析。
2020年5月28日，全国人大作出《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称「5·28决定」）。根据「5·28决定」的授权，2020年6月30日，全国人大常委会通过《香港国安法》。「5·28决定」和《香港国安法》均要求香港特区应当尽早完成《香港基本法》规定的维护国家安全立法。2024年3月19日，香港立法会三读通过了《维护国家安全条例草案》。3月23日，《维护国家安全条例》刊宪生效，香港特区履行了基本法规定的维护国家安全立法的宪制责任。由上述事实可知，香港特区维护国家安全的法律包括国家、香港特区两个层面，两个层面的法律之间存在衔接、兼容、互补关系（内部关系）。此外，香港本地维护国家安全法律还存在与香港其他本地法律的衔接、兼容、互补问题（外部关系）。
「衔接、兼容、互补」的主要原则
虽然香港特区维护国家安全的法律的「衔接、兼容、互补」包括内部关系、外部关系两个方面，但处理两个方面的「衔接、兼容、互补」关系适用的主要原则是相通的。
兼顾「一国」与「两制」的原则。在维护国家安全的责任上，只有「一国」之责，没有「两制」之分，但在维护国家的具体制度设计上，则存在「两制」的差异。香港特区此次维护国家安全本地立法，体现了兼顾「一国」和「两制」的原则要求。在坚持「一国」方面，突出表现为明确「5·28决定」和《香港国安法》的凌驾性地位。关于「5·28决定」的凌驾性地位，在「5·28决定」草案说明中指出，「任何维护国家安全的立法及其实施都不得同本决定相抵触」。这表明，无论是全国人大常委会立法，还是香港立法会立法、行政长官会同特区国安委制定香港国安法实施细则，都不得与「5·28决定」抵触。关于《香港国安法》的凌驾性地位，该法第62条规定，香港特区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定。2024年1月30日，香港特区政府公布的《维护国家安全：〈基本法〉第二十三条立法公众咨询文件》（以下简称《咨询文件》）第1.9段明确指出，「5·28决定」对在香港特区维护国家安全提出了基本原则并阐明国家政策和立场。第2.16段指出，「5·28决定」和《香港国安法》是全面构建香港特区维护国家安全制度体制的总设计图。《咨询文件》上述关于「5·28决定」和《香港国安法》地位的定位是准确的，理解了「5·28决定」和《香港国安法》的定位，才能正确理解为何《维护国家安全条例》的内容远远超出了《香港基本法》第23条立法的范围。在尊重「两制」方面，「5·28决定」和《香港国安法》在第1条及《维护国家安全条例》在弁言部分都明确其立法目的是坚定不移并全面准确贯彻「一国两制」「港人治港」、高度自治的方针。「5·28决定」草案说明中指出，在国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制的一个重要要求是「把维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来」。《香港国安法》草案说明中指出，该法起草的一个重要原则就是「兼顾两地差异」。《咨询文件》第1.5段也指出，虽然在一国之内的任何地方，必须适用同一套国家安全标准，但为维护国家安全而采取的具体措施，根据香港特区的实际情况而定。显然，单独建立一套香港特区维护国家安全的法律制度，而不是把内地的维护国家安全法律制度直接适用到香港，不仅没有破坏「一国两制」，反而彰显出国家坚持「一国两制」方针不动摇，并为「一国两制」政策的落实提供了更强大的安全保障。
「自上而下」与「自下而上」相结合的原则。香港特区维护国家安全法律制度内部的衔接、兼容、互补，既包括国家法律对香港本地法律「自上而下」的衔接、兼容、互补，也包括香港本地法律「自下而上」对国家法律的衔接、兼容、互补。「自上而下」的衔接、兼容、互补，如「5·28」决定对香港特区维护国家安全提出「四个应当」的要求：（1）特区应当尽早完成《香港基本法》规定的维护国家安全立法；（2）特区行政、立法、司法机关应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动；（3）特区应当建立健全维护国家安全的机构和执行机制，强化维护国家安全执法力量，加强维护国家安全执法工作；（4）特区行政长官应当就特区履行维护国家安全职责、开展国家安全教育、依法禁止危害国家安全的行为和活动等情况，定期向中央人民政府提交报告。又如《香港国安法》第64条对该法条文中的「有期徒刑」「无期徒刑」「拘役」等内地法律概念，如何对应香港本地法律中的相关概念进行了规定。「自上而下」的衔接、兼容、互补，体现的是国家对本国某些特殊地方法律传统的尊重。「自下而上」的衔接、兼容、互补，如《维护国家安全条例》在「国家安全」「国家秘密」等重要概念与国家法律保持一致，《维护国家安全条例》中「国家安全」概念直接采用了《国家安全法》中的定义，通过一致定义实现兼容，「国家秘密」概念则是在参考《保守国家秘密法》有关规定的基础上，根据「一国两制」的实际需要，将关乎中央事务、特区事务、中央与特区关系的秘密都纳入进来，通过扩充定义、补足概念的周延性实现了兼容。「自下而上」的衔接、兼容、互补，体现的是一国之内的某些特殊地方对国家意志的遵从。
融通制定法与普通法原则。香港特区维护国家安全法律制度外部的衔接、兼容、互补，则是指其与其他香港本地法律的衔接、兼容、互补，主要是香港本地维护国家安全法律与其他香港本地法律之间的衔接、兼容、互补。根据《香港基本法》第8条规定，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除与基本法抵触或本地立法机关修改外，予以保留。回归祖国之后，为保持法律制度的延续性，在香港地区保留了普通法传统，成文法和普通法之间是一种互为补充、相辅相成的关系。《维护国家安全条例》作为由香港特区立法会通过的制定法，既要处理好与香港其他制定法的关系，也要处理好与普通法的关系。《维护国家安全条例》较好地处理了两方面的关系。一方面，主要通过修订现有法例的形式完成立法。比如，《维护国家安全条例》在规定实体罪行时，主要通过修订《社团条例》《刑事罪行条例》《官方机密条例》等来达到立法目的，为确保与其他香港法律的衔接、配套，在全面梳理的基础上修订了《释义及通则条例》《证据条例》《刑事诉讼程序条例》《警队条例》《监狱条例》等制定法，解决了《维护国家安全条例》顺畅嵌入香港法律体系的问题。另一方面，妥善处理了与普通法的关系。比如，《维护国家安全条例》第12条在将普通法下的「隐匿叛国罪」经完善后成文法化时，继续尊重法官对普通法罪行的有关权力，第109条订明了普通法下的初步罪行（串谋、煽惑、企图犯）的罚则。
「衔接、兼容、互补」所涉及的领域
关于《香港国安法》和「5·28决定」之间的关系，在《香港国安法》草案说明中有明确表述，即《香港国安法》「是十三届全国人大三次会议精神和『5·28决定』内容的全面展开、充分贯彻和具体落实，是香港特别行政区维护国家安全制度安排的法律化、规范化、明晰化」。因此，香港本地维护国家安全法律与国家法律的衔接、兼容、互补，主要是与《香港国安法》的衔接、兼容、互补，当然也会涉及与全国人大常委会关于《香港国安法》有关条文的解释、《香港基本法》的衔接、兼容、互补。
香港本地维护国家安全法律与国家法律衔接、兼容、互补，既有总则性规定，也有具体制度的规定，其中《香港国安法》第8条可视为是总则性规定，其他条款则可视为具体制度规定。《香港国安法》第8条规定，香港特区执法、司法机关应当切实执行本法和香港特区现行法律有关防范、制止和惩治危害国家安全行为和活动的规定，有效维护国家安全。要求特区执法、司法机关同时执行国家、香港特区两个层面关于维护国家安全的法律，就隐含了两个层面的法律之间要实现「衔接、兼容、互补」的要求，否则在执行时就会无所适从，因此该条款可视为「衔接、兼容、互补」的总则性规定。考虑到《香港国安法》是「一部兼具实体法、程序法和组织法内容的综合性法律」，香港本地法律就应在实体法、程序法、组织法、行政规管等方面与《香港国安法》进行全面的「衔接、兼容、互补」。从《维护国家安全条例》的内容来看，其充分体现和落实了上述要求。
实体法方面的衔接、兼容、互补主要体现为三种形式：第一，对《香港国安法》已经作出规定的涉及《香港基本法》第23条的危害国家安全罪行（分裂国家、颠覆国家政权），《维护国家安全条例》不再进行重复立法。第二，对《香港国安法》未规定为罪行的行为，进行补充规定。比如，《香港国安法》虽然规定了曾经宣誓拥护、效忠的公职人员，触犯危害国家安全罪行即丧失公职，但并未规定煽惑公职人员放弃拥护、效忠的行为构成犯罪，《维护国家安全条例》规定的「煽惑离叛罪」则涵盖了此类行为。第三，《维护国家安全条例》规定的罪行与《香港国安法》规定的罪行，形成对同类犯罪行为按情节轻重不同分层惩治的互补关系。比如，针对影响中央人民政府或特区政府制定和执行政策的行为，《维护国家安全条例》规定实施有关行为即构成「境外干预罪」，而《香港国安法》则要求情节严重或可能造成严重后果才构成「勾结外国或者境外势力危害国家安全罪」。
程序法方面，《香港国安法》第41条规定，香港特区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、监控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，适用本法和香港特区本地法律。这一规定要求同时执行国家法律、香港特区两个层面的法律，也就隐含了国家、香港特区两个层面法律之间应实现「衔接、兼容、互补」的要求。因此，该条款可视为国家、香港特区两个层面维护国家安全法律在程序法方面应进行「衔接、兼容、互补」的总则性规定。具体来看，程序法方面的衔接、兼容、互补主要有三种形式：第一，区分特殊规则、一般规则以实现兼容。《香港国安法》第45条规定，除本法另有规定外，特区法院应当按照香港特区的其他法律处理就危害国家安全犯罪案件提起的刑事检控程序。这一条款明确了香港本地法律规定的诉讼程序是一般规则，《香港国安法》规定的诉讼程序是特殊规则，一般情况下适用一般规则，除非特殊规则出现取代一般规则，才适用特殊规则，这就实现了程序之间的兼容。第二，以准用性条款的形式实现衔接。比如，《维护国家安全条例》规定了一个概括性的对接条款，该条例第90条明确规定《香港国安法》第四章所订程序适用于本条例所订罪行。第三，通过增加规定的方式实现补充。比如，《香港国安法》要求危害国家安全犯罪案件应公正、及时办理，但对于如何实现「及时」办理则缺乏具体制度保障，《维护国家安全条例》第4分部增加规定了省免初级侦讯等内容，使「及时」得到具体制度的支撑，形成对《香港国安法》有关诉讼程序规则的补充。
组织法方面的衔接、兼容、互补主要体现为三种形式：第一，补充关于立法主体的规定。在《香港国安法》规定行政长官会同特区国安委可以制定香港国安法实施细则的基础上，《维护国家安全条例》增加规定了行政长官会同行政会议可订立维护国家安全附属法例。第二，补充《香港国安法》关于机构职责的规定。《香港国安法》规定了行政长官、特区国安委、国家安全事务顾问、国安委秘书处的职责等，在此基础上，《维护国家安全条例》进一步明确了特区国安委、国家安全事务顾问、国安委秘书处的职责。此外，在《香港国安法》第47条规定的基础上，《维护国家安全条例》增加规定了行政长官就国家安全或国家秘密认定问题发出证明书的情形，同时也衔接了《全国人大常委会关于〈香港国安法〉第十四条和第四十七条的解释》的内容。第三，衔接《香港基本法》关于机构职权的规定。比如，《维护国家安全条例》第111条规定了行政长官可发出与维护国家安全相关的行政指令的权力，这一规定实质是对《香港基本法》第48条第四项规定的行政长官职权的细化和完善。
行政规管方面，《香港国安法》第9条、第10条是比较典型的行政规管条款，规定特区应加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作，对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，特区应加强宣传、指导、监督和管理，应通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育。《维护国家安全条例》在行政规管方面的衔接、兼容、互补，主要体现为两种形式：一是禁止性规定。比如，《维护国家安全条例》第60条规定了禁止从事危害国家安全活动的组织在特区运作的相关内容。第二，指导性规定。为确保更好实施《香港国安法》中关于推行国家安全教育的内容，《维护国家安全条例》第113条赋权政务司司长就国家安全教育等事宜提供意见或发出指示。
「衔接、兼容、互补」的限制条件
香港特区维护国家安全法律制度的「衔接、兼容、互补」，不是不受约束的。无论是内部的「衔接、兼容、互补」，还是外部的「衔接、兼容、互补」，都面临实质性的限制条件。总体来看，《维护国家安全条例》没有突破限制性条件，是一次高水平、高质量立法。
未突破内部衔接、兼容、互补的限制条件。国家、香港特区两个层面维护国家安全法律之间关系的限制条件，主要是「下位法不能违反上位法」。这一原则在国家涉港维护国家安全立法中就得到充分体现，在审议「5·28决定」草案时，全国人大代表一致认为，由全国人大就建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制作出决定，并授权全国人大常委会制定相关法律，符合宪法规定和宪法原则，与《香港基本法》的立法宗旨和确立的有关制度相一致。《香港国安法》草案说明中指出，在该法起草过程中，委员长会议听取了全国人大常委会法工委关于起草工作情况和有关工作建议的汇报，认为草案符合宪法规定和宪法原则，符合「一国两制」方针和《香港基本法》，符合全国人大「5·28决定」精神，成熟可行，决定将法律草案提请全国人大常委会审议。特区维护国家安全立法当然也应遵循这一原则，《维护国家安全条例》是香港立法会通过的本地维护国家安全的法律，应根据《香港基本法》第17条规定报全国人大常委会备案。对香港特区立法机关制定的法律进行备案审查，是《宪法》和《香港基本法》赋予全国人大常委会的一项重要职权。全国人大常委会将认真履职，以确保国家层面涉港维护国家安全法律得到全面、准确实施，国家、香港特区两个层面维护国家安全的法律制度形成体系融贯的一个整体，发挥出防范、制止和惩治危害国家安全活动的最大功效。从《维护国家安全条例》的内容以及前文的分析来看，《维护国家安全条例》全面衔接了《香港国安法》的规定，两者形成了良性的兼容、互补关系，不存在违反国家涉港维护国家安全法律的情形。
未突破外部衔接、兼容、互补的限制条件。香港本地维护国家安全法律与香港其他法律之间关系的限制条件，主要是「平衡好维护国家安全与保障人权的关系」，即国家安全法律不得随意侵犯受到《香港基本法》保护的人权和自由。在香港维护国家安全法律制度中居于凌驾性地位的「5·28决定」就提出了保障人权的要求，「5·28决定」草案说明指出，完善香港特区维护国家安全法律制度的一个重要原则是「切实保障香港居民合法权益」，「任何维护国家安全的工作和执法，都必须严格依照法律规定、符合法定职权、遵循法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他组织的合法权益。」《香港国安法》也在第4条明确规定了香港特区维护国家安全应当尊重和保障人权的原则。《维护国家安全条例》当然应遵从「5·28决定」和《香港国安法》的要求，该条例开宗明义规定，本条例建基的原则之一是尊重和保障人权，依法保护根据《香港基本法》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于特区的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。两个国际人权公约明确维护国家安全是限制有关权利和自由的正当理由，并通过《香港基本法》第39条的规定适用于特区。《维护国家安全条例》是在《香港基本法》的轨道内进行的立法，未突破限制条件，合理平衡了维护国家安全和保障人权自由的关系。
结语
维护国家安全制度是特别行政区制度的一个重要组成部分，《维护国家安全条例》是在「5·28决定」、《香港基本法》《香港国安法》《全国人大常委会关于〈香港国安法〉第十四条和第四十七条的解释》等国家法规范基础上，对特别行政区维护国家安全制度的进一步完善，较好实现了特区维护国家安全法律制度体系内部、外部的衔接、兼容、互补，是坚持和完善「一国两制」制度体系的重要体现，有助于更好地维护国家主权、安全、发展利益，维护香港长期繁荣稳定，在确保「一国两制」方针不会变、不动摇，确保「一国两制」实践不变形、不走样方面将发挥重要保障作用。
本文发表于《紫荆论坛》2024年3-4月号
